危机决策中科学研究的使用：现状、障碍与应对策略

杨代福 穆冬梅

摘要：[目的/意义]人们对危机决策中科学研究的使用情况知之甚少，关注危机决策中科学研究的使用有助于提高公共危机决策的科学性，从而对公共危机事件做出有效和高效的应对。[方法/过程]本文通过文献梳理和实践观察的方式，梳理了危机决策中科学研究的使用状况，采用RAPID分析框架分析了影响研究使用的因素以及相关的应对策略。[结果/结论]危机决策中存在“研究-政策”缺口，具体表现为研究证据薄弱和科学研究使用有限。本文建议采取及时生产高质量的研究成果;提升研究传播能力，促进研究高效、准确地传递;加强研究的吸收和转化;加强研究团队与决策主体的联系等策略来促进科学研究在危机决策中的使用，弥补“研究-政策”缺口。

关键词：公共危机    循证政策制定    证据使用

分类号：C930

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2022.03.03

1  引言

当前，人类社会正在经历新冠肺炎疫情大流行，在这种不确定的、性命攸关的环境下，循证决策（evidence-based policy making，EPBM）显得尤为重要[1-4]。循证决策强调“利用现有的最佳证据进行科学决策”，证据是循证决策的核心要素[4-5]。要想做出科学的公共危机决策，本质上要求获得大量的信息、情报，特别是高质量的研究证据，并作为基础。研究证据不仅有助于确定需求和优先事项、指导干预措施和资源分配的决定、监测趋势、评估应对措施的有效性、支持宣传，还可以总结出在类似情况下可能相关的经验教训。

有关科学研究在政策制定中的使用问题，学界积累了大量的研究成果，尤其是在循证医学领域（evidence-based medicine，EBM）[6-7]。但是，与之形成鲜明对比的是，人们对危机决策中科学研究的使用仍然知之甚少[7-8]。尽管近年来精心设计和分析合理的研究计划和项目的实施取得了一定进展，但充分以科学证据为基础的危机准备和反应领域的理想仍未实现[9]。在最近发生的COVID-19全球大流行中，有关科学研究在危机决策中的使用问题再次成为学者关注的焦点。就此，学界也有不同的认识，有些学者认为研究在COVID-19决策中发挥了应有的作用，并指出新冠肺炎疫情期间的许多政策文件极大程度上援引了最新的、经过同行评审的、高影响力的科研成果。政府与学界的紧密互动方式展现出二者之间的联系已经发挥了作用[1]。也有学者对疫情应对中的科学研究使用表示了担忧，其指出“尽管关于防疫准备和不同预防措施（如旅行限制、学校关闭、疾病监测网络和检疫等）的现有研究证据非常广泛，但这些证据在为决策提供信息时使用不一致，即使在具有公共卫生专门知识的国家，政府在面对不确定性时也没有充分利用这种专门知识指导政策反应”[10]。

那么，危机决策中科学研究使用现状如何？科学研究遭遇了哪些障碍？哪些策略可以促进科学研究在危机决策中的使用？这些问题构成了本文的研究框架。本文结合已有的研究文献和对现实的思考，试图对这些问题进行一个较为系统的回答。对这些问题的回答，有助于全面了解危机决策中科学研究与政策的联系情况，丰富公共危机循证决策的理论和方法，也可为后COVID-19时代实践者应对公共危机提供参考。

2  危机决策中科学研究的使用现状：“研究-政策”缺口

20世纪70年代以来，学者们开始关注知识和研究在政策制定中使用的问题，他们最初认为，研究者和决策者之间在价值观和组织文化层面存在巨大的差异，因此研究很难被决策者使用，即研究与决策之间存在巨大的缺口（gap）[11]，而后学者们普遍接受了这种观点。2014年，评估研究在环境决策中的作用时，联合国环境规划署（United Nations Environment Programme，UNEP）在《适应差距报告》中，强调“知识缺口（knowledge gaps）”是影响气候变化适应措施的规划和实施的主要障碍[12]。在此之后，学界使用“研究-政策”缺口（research-policy gap）来表示研究知识与政策使用之间存在的差距与问题。结合现有的文献和危机决策实践不难看出，危机决策中科学研究并未得到充分的使用，存在“研究-政策”缺口。这种“研究-政策”的缺口具体体现在两个方面：一是研究证据薄弱，不能满足危机决策的需要;二是危机决策者对研究证据的使用不够充分。

2.1  危机决策中的研究证据薄弱

公共危机决策中所需的研究证据的数量是空前的，对质量的要求较高，所需的类型也多种多样。从公共危机演进的阶段来看，需要危机预警研究、危机应对准备研究、危机应对证据和危机恢复研究等四类;从证据的内容来看，需要危機干预措施研究和背景研究，例如，危机的趋势、危机的影响等;从学科来看，需要自然科学研究和社会科学研究，自然科学证据主要是指包括生物学、医学、化学等科学方面的证据，社会科学证据则是指包括行为科学、传播学、经济学等学科层面的证据。

然而，现实的危机决策中研究证据却很薄弱。就研究证据的数量而言，虽然近10年来，危机决策中研究证据有了一定的增长，但证据的数量仍然非常有限[13]。一项系统综述表明，危机中公共卫生干预措施的证据基础仍然薄弱，尤其是关于危机中的非传染性疾病干预措施的证据非常有限，只能确定8项研究[14]。学界在对Sphere项目①中使用的证据进行审查时，也表明了这一现象：卫生部门的数十项标准中，只有13%是基于有力的正式证据，其余标准仅得到实际经验的支持[15]。以往的危机应对实践也呈现了研究薄弱的状况。例如，“非典”和“禽流感”爆发后，却发现根本就没有应对危机的必要科学研究[16]。在COVID-19应对中，初期的决策便面临缺乏关于疾病来源、病毒传播媒介和影响，以及应采取的适当卫生措施的重要知识。这些现状都表明，危机决策时期相关研究证据比较缺乏。另外，不同类型研究证据的供给数量也存在差异。有研究表明，虽然与危机规划和危机反应有关的出版物超过公共卫生领域出版物的一半，但在缓解和恢复领域协助决策者的现有证据基础有限，危机时期应急规划和人道主义援助等证据最多，但关于干预工具、心理健康、特定疾病、冲突、伦理和流行病学等减轻灾害或恢复灾害影响方面的证据较少[17]。就研究证据的质量而言，与常规时期的科学研究相比，危机决策中的研究证据质量偏低。一项针对公共危机中卫生干预证据的系统综述发现，仅有35%的研究被评为高质量，35%研究为中等质量，30%研究为低质量[14];另外一项研究显示，65%的深入审查的研究被评为中等至高质量，而有35%的研究质量低下[18]。关于公共危机情况下营养和死亡率调查质量的一系列审查认为，在公共危机情况下进行的营养调查中，只有35%的研究达到了最低质量标准，而关于死亡率的研究中，只有3%的研究达到了最低质量标准[14]。除此之外，研究者也对其研究结果表示了担心，正如一位在埃博拉疫情最严重的时候，向利比里亚卫生部提供了技术援助的流行病专家汉斯·罗斯林（Hans Rosling）所说：“我们绝对确信我们不能确定这些数据。[19]”4F8ACB12-1E66-41CE-94B3-A238096ACB02

2.2  危机决策者对研究成果的使用有限

公共危机决策中不仅面临研究证据薄弱的问题，公共危机决策者对研究的使用也有限。首先，相较于常规决策，危机决策中科学研究的使用程度不高。现有文献表明，即便存在一些研究证据，但是这些证据也未得到充分地利用。一项针对加拿大数学建模人员和高级公共卫生专业人员的案例研究[20]和一项针对美国加利福尼亚州当地公共卫生部门卫生官员的调查认为，数学建模在危机决策中获得了青睐，但流感大流行期间其可能并没有得到充分利用[21]。与此同时，科学研究的使用在不同的学科、不同的领域也存在着异质性。例如，在应对2009年流感时，决策者优先考虑了来自生物医学的证据，但很少考虑来自行为、社会和传播科学的证据[22]。对英国、意大利和匈牙利的社会科学家、高级政策和传播官员的一项深入访谈显示，在应对流感大流行的传播策略的规划和实施中，传播研究未得到充分利用 [22]。其次，相较于其他信息，科学研究在危机中的使用程度不高。危机决策过程具有复杂性，随着危机的展开，决策者依靠多种信息来源和个人经验来做出决定[23]。扎多（Zardo）等利用调查分析了公共卫生官员对科学研究的使用程度，发现科学研究证据比内部信息（如内部数据和报告）使用的频率低[24]。另外，公共卫生专家或科学顾问在应对不同的危机方面的重要作用是文献中反复出现的主题。通过分析荷兰、丹麦、瑞典和美国H1N1流感应对决策的比较案例研究可发现，政府任命的公共卫生专家在H1N1流感大流行期间指导政策决策[25]。

3  危机决策中科学研究的使用障碍

有关知识和研究在决策中使用的问题，学者们研究出了诸多的解释模型[26-27]，可将其概括为两种类型：线性解释模型和多维解释模型[27]。其中，线性模型是以研究的“用”与“不用”简单的二分法为基础，但是研究与政策并非直接关联起来的，决策者对研究的处理也并不是“用”与“不用”这么简单;多维模型主张决策中研究使用是一个复杂的互动过程，包含诸多影响因素。本文采用英国海外发展研究中心RAPID（Research and Policy in Development）计划组开发的用以理解和评价学术研究影响政策和实践的概念框架，如图1所示[27-28]。该框架将研究影响政策决策过程中的众多因素进行了归纳，形成了RAPID分析框架的4个维度：政治/决策环境（context）、证据（evidence）、联系（links）和外部影响（external influence）。其中，环境是指政治/决策环境;证据是指研究本身以及研究如何生产、如何传播;联系是指产生影响的证据如何进入到政策过程的机制。这三个维度互相作用、互相影响，三者又同时受外部环境的制约，如国际因素、经济和文化影响。基于该框架，本文从四个层面分析公共危机决策中研究的使用障碍。

3.1  外部环境障碍

如前文所述，危机决策的外部环境具有高度的复杂性与不确定性，这一环境会对研究的生产、研究的传播、研究的使用产生约束。首先，研究者面临难以接近事件现场、难以搜集相关的数据、缺乏应急研究的资金支持、对于危机的复杂性难以把握等困难，这些都会制约研究者快速生产证据的能力。同时，在公共危机环境中，研究者群体内部和群体之间对相关事件及其后果的看法也可能存在严重分歧，这会削弱证据的力量。其次，危机环境制约了科学研究的传播。常规决策中，研究者、智库和证据交流平台能够帮助搜集大量的已有研究，并对其进行研究综合。然而，公共危机条件下，要完成这一任务难度极大，因为不会有大量的研究存在，更谈不上进行有效地研究综合。最后，危机会给决策者的心理造成高度的紧张和压力，而信息往往随着事态的发展而演变，决策者很难在非常有限的时间内搜寻并理解与之相关的科学研究[29]。

3.2  研究证据层面的障碍

证据层面的障碍主要表现为研究的及时性、适应性和跨学科性问题以及研究的传播困境。

研究本身层面，具有以下障碍。首先，研究的及时性很难满足。危机形势瞬息万变，但是研究人员快速评估、快速綜合、快速审查等研究生产能力，以及提炼决策所需可操作性信息和运用通俗的语言对成果进行表达的能力还存在不足，从而导致研究不能及时产出[30]。一些国家或地区没有建立应急研究资助制度，这导致研究活动可能由于应急研究资金的匮乏而不能及时启动。其次，研究的适应性不充分。研究者与决策者分属不同的“社群”[11]，研究者专注于理论研究，缺乏对公共危机事件的敏感性，不熟悉决策环境，很难捕捉决策需求和应急优先事项，不能实现有效协同[31]，这便导致所生产的证据缺乏应用性。最后，跨学科证据缺乏。跨学科研究需要来自不同学科的研究者的合作。然而，研究团队（包括大学、智库、政府内部决策咨询机构等）临时组合往往导致研究中不能有效协作。许多国家也并未建立危机事件数据开放制度以及团队合作激励制度等，无法为大学或其他的研究团队提供良好的合作激励。

研究传播层面，研究者、证据转化平台和媒体的传播活动对促进研究成果向决策者流动起到了桥梁作用。有些国家和地区，研究者还没有掌握系统评论、荟萃分析、现实主义评估等证据综合方法，面临从研究成果中提炼可操作性信息和运用通俗的语言对成果进行表达相对困难的问题，缺乏足够的传播渠道和传播手段，制约了高质量的研究的传递。证据转化平台具有让决策者和利益相关者参与制定优先事项、整合现有的最佳证据、将可操作的证据传播给目标受众、为跨部门对话提供平台等重要作用。一项有关黎巴嫩危机应对的研究表明，在COVID-19的应对中，黎巴嫩的从知识到政策中心（from the Knowledge to Policy Center，K2P）便为该国的危机决策提供和传播了证据，影响了政策结果，起到了重要的应急作用[10]。然而，目前许多国家仍停留在传统的决策咨询阶段，没有实现智库向证据转化平台的转化[32]。媒体可以利用其影响力快速地传播研究证据，但危机时期由于其缺乏研究者的专业性，很难准确无误地进行报道，另外媒体也有可能迫于压力或出于某些原因报道虚假信息、歪曲证据的行为，阻碍了研究的有效传播[33]。4F8ACB12-1E66-41CE-94B3-A238096ACB02

3.3  决策环境障碍

决策者及其所处的内部环境可能会制约研究的使用。首先，部分决策者的循证意识薄弱，加之其在决策过程中过度依赖专家意见，导致证据极易被忽视或漠视[34-35]。其次，决策者的循证能力（包括：证据获取能力、证据理解能力和证据运用能力等）缺乏也会阻碍证据的使用。就决策者所处的内部环境而言，政治制度因素[36]、组织结构与文化、政治利益也会阻碍研究证据的使用。组织结构与文化也是危机决策中研究使用的障碍，研究表明，证据的使用受到灾害管理系统和系统过程的结构的影响[37]。另外，政治利益也会对研究证据的使用构成影响。危机事件中，决策者往往面临着强大的政治责任和政治风险，也可能受到某些公众的批评和指责，在这些压力之下，决策者具有因避责而放弃科学研究证据的动机。一项关于丹麦和瑞典流感疫苗接种的研究发现，政客们出于保护自身免受批评和指责的目的，会排斥和边缘化某些专业知识和高层专家的共识[38]。同时，危机决策是高度的利益的博弈过程，一个典型的例子是，在2009年的流感大流行中，有些国家的官方机构受到大型制药公司及其盟友的游说，不顾有关该疫苗存在副作用的证据，而批准这种疫苗的接种[39]。

3.4  联系障碍

联系障碍主要表现在沟通或者互动的频率偏低和沟通的质量限制。危机决策者与研究团队的沟通互动频率受到限制。智库研究团队和决策者之间的充分互动是研究证据得到充分使用的重要因素。然而，在公共危机事件中，决策者面临着空前的决策和处置压力，尽管其可能与具有重大影响力的专家交流，但无暇与绝大多数研究者互动，快速互动途径的缺乏也导致难以充分互动。另外，常规时期建立的论坛、联合培训、共同生产等互动途径，可能因为公共危机事件的多变性和应对的紧迫性而难以开展。再者，风险沟通受到众多的社會、文化和制度因素的影响。危机环境的不确定性极大地影响了人们的感知与信任，导致各利益群体很难形成共识，一些零散信息不能被及时汇总并进行更加有效地分析，从而大大低了沟通的有效性[40]。

4  促进危机决策中科学研究的使用策略

公共危机循证政策制定的落脚点，是促进危机决策中科学研究的使用。基于前文公共危机决策中研究证据使用的障碍，可以采取如下策略来促进危机决策中科学研究的使用。

4.1  及时生产高质量的研究成果

及时生产高质量的研究成果离不开大学、智库、政府内部研究组织等研究团队的努力，也离不开政府、教育科研管理部门的制度保障与资源支持。

高质量的研究要具有适应性、可操作性和及时性。研究者要与决策者建立联系，及时捕捉政府决策需求，并能够预先判断决策优先事项，要将学术语言转换为可供操作的决策语言。要想保证研究成果的及时性，需要推广快速生产研究证据的方法，例如，大数据研究方法、快速综述方法、建模技术等。大数据具有规模性、多样性和及时性的特征，提供了利用新的数据源联系某些群体的新方式，如视频、音频和社交媒体等。大数据可以实时交付不断更新的海量数据，提升研究的速度。快速综述可以在短时间内综合证据，满足了危机时期决策者及时获取高质量证据的需要[41-42]。数学模型和其他建模技术具有稳健、科学的特征，能够通过建模预测危机爆发的过程以及对预防措施的有效性进行评估。

与此同时，政府、教育科研管理部门应创造有利于快速生产高质量研究证据的环境，努力建立或改进应急研究资助制度、加强数据开放、鼓励跨学科研究团队合作。针对公共危机决策需求，拨付专项财政资金予以支持;调整资助的期限，以“日”“月”来界定，而不以“年”来规定;调整资助的额度，可以采取“大额度”和“小额度”结合的形式来进行。危机时期应在政府保密条款范围内，免费开放相关数据库，特别是与危机事件直接相关的数据，降低研究者收集数据的困难。政府应以科研基地以及国家、省市级重点实验室等为依托，鼓励交叉学科研究建设，鼓励研究网络的建设，以便在危机时期可以整合资源、迅速开展实质性研究。

4.2  提升传播能力，促进研究成果高效、准确传递

研究从研究组织向决策者的转移过程中，研究团队、证据转化平台、媒体是主要的传播主体，研究团队应积极推广相应研究综合方法，如系统评价（Systematic Review）、荟萃分析（Meta-analysis）和现实主义评估（Realistic Evaluation）等，来提升研究者的研究综合能力。研究团队还应积极推广相应的研究成果的“包装”方法，考虑目标受众、使用的语言、呈现的格式、结构和风格等，采取合理的方式对研究成果进行呈现或剪裁，以促进决策者对研究成果的理解。研究者要善于运用大众媒体渠道、社交网络渠道、人际关系渠道等推进研究成果传播。研究者可以创建专门的、可公开访问的网站，以收集相关信息反馈;也可以运用打造“品牌”的策略，如为自己的研究创建一个标志和风格指南，并通过媒体加强宣传，提升证据的吸引力。

证据转换平台应加强其自身的建设。发达国家已经建立了诸如科克伦合作组织、坎贝尔协作组织、华盛顿公共政策研究所等多种证据转化平台，但是发展中国家的证据转化平台建设仍处在起步阶段，对此应予以推进。另外，在促进知识转化平台本身的发展方面，证据转化平台应：启动快速反应服务，来应对公共危机期间决策者面临的巨大时间压力;迅速将自己定位为可信的中心，为政策制定者、利益相关者、公民和媒体提供可信的证据;对决策者不断变化的优先事项和需求保持警觉和反应;利用互补的证据网络的力量，针对不同受众量身定制多种传播渠道[10]。

媒体要优化其证据传播功能。媒体可以聘请相关专家进行指导，对有重大影响的研究证据予以简明化并进行广泛报道。另外，媒体不能追求传播效应而歪曲证据，要注重对错误证据的驳斥，提升证据传播的社会责任感。

4.3  加强研究的吸收和转化?4F8ACB12-1E66-41CE-94B3-A238096ACB02

要想加强研究的吸收和转化，则需要加强决策者的循证意识和能力建设，也需要促进研究使用的内部环境建设。

首先，要提升决策者的循证意识和循证能力。政府要推进循证政策制定的倡议，形成使用证据的良好氛围。不仅如此，决策者还要保持“智慧型客户”的角色，善于调动研究者的积极性，并合理吸收其研究成果。决策者要端正政治动机，以公共利益最大化为动机，在公共危机事件的应对中，以解决危机、实现社会安全为首要政策目标。要想提高决策者对研究证据的获取、理解和运用能力：一方面，可以提供技能发展项目，加强对决策者的培训，提高其相关能力;另一方面，采取一系列措施提高证据获取能力，如进行电子图书馆、数据库系统的建设。

其次，要优化决策者的证据使用环境，推进民主化建设。民主化意味着在决策过程中存在更多开放的切入点，对沟通的约束也较少。应加强制度建设，优化立法程序和预算政策，简化相关的繁文缛节和不利于证据使用的政策、法律，加强政府官僚机构内部的机构协调，以利于研究证据的进入和快速传递。决策中应注重与利益相关者对话，并将利益相关者的观点、专家意见和相关研究证据放在一起，综合考量进行决策。

4.4  加强研究团队与决策者的联系

大学、智库、倡导组织等研究团队和决策者之间要建立战略伙伴关系。公共危机的应对需要研究者和决策者的共同努力，例如，政府部门可以汲取美国卡特里娜飓风危机应对中国家应急管理网络建设的经验[43]为研究者提供一个共享相关信息的协调平台，以促进其与决策者信息共享和危机协调，加强联系。

研究团队与决策者之间需要构建简短而直接的沟通渠道。双方可以协商在危机决策机构和研究组织中任命联络干事，形成简短的沟通线路，也可以协商将研究者纳入危机管理小组，面对面接触，促进更有效的沟通。例如，北荷兰省（Noord-Holland）开展的饮用水供应出现故障时，由于一名饮用水研究者被納入了危机管理小组，信息交流非常迅速。研究团队与决策者应充分利用现代沟通技术，如运用社交媒体软件、应急管理软件程序来支持各种研究者和决策者之间的沟通和信息共享，促进双方之间跨界的理解。

研究团队与决策者之间需要加强现有网络并建立新的网络，以促进研究与决策的协同。这要求学术界、政府和其他利益相关者必须建立一定程度的政治信誉和信任，以确保公平和富有成效的合作[44]。

5  结论

科学研究的使用对于公共危机的应对具有重要意义。然而，现实中科学研究在危机应对中的作用并没有充分发挥。本文认为，危机决策中存在“研究-政策”缺口，具体表现在研究证据薄弱和科学研究使用有限。在危机决策中，科学研究的及时性、适应性和可操作性，研究的快速有效传播，决策者的循证意识和循证能力，研究团队与政府组织的有效联系等因素都影响了科学研究在危机决策中的使用。基于此，本文建议采取及时生产高质量的研究成果;提升研究传播能力，促进研究高效、准确地传递;加强研究的吸收和转化;加强研究团队与决策主体的联系等策略来促进科学研究在危机决策中的使用，弥补“研究-政策”缺口，实现对公共危机事件更有效和更高效的应对。在后疫情时代，全球大部分国家和地区都会加强危机管理系统建设，强有力的危机管理系统的实现离不开科学研究的支撑。应努力推进危机时期政府循证决策，以支持决策者及时利用现有最佳研究证据对各种危机做出更积极、迅速的反应。本文仅是依据相关文献和对现实的观察进行研究，未来可以开展相关的实证研究，如对公共危机中研究证据使用的测量、对影响因素的定性或定量分析，以验证、修正或拓展本文的研究结论。

①环球计划/项目（Sphere protect）是于1997年由众多人道主义非政府组织和红十字及红新月运动所发起的，应对灾难和冲突的行动计划。其目的是提高这些组织的响应行动的质量，并为他们的行动负责。

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作者贡献说明：

杨代福：指导论文构思、框架结构，修改定稿;

穆冬梅：撰写和修改论文。

The Use of Scientific Research in Crisis Decision-Making： Status， Barriers， and Coping Strategies

Yang Daifu  Mu Dongmei

School of Public Policy and Administration， Chongqing University， Chongqing  400044

Abstract： [Purpose/significance] People know little about the use of scientific research in crisis decision-making. Paying attention to the use of scientific research in crisis decision-making is helpful to improve the scientific nature of public crisis decision-making， so as to make effective and efficient response to public crisis events. [Method/process] By means of literature review and practical observation， this paper sorts out the use of scientific research in crisis decision-making. The RAPID analysis framework is used to analyze the factors affecting the use of research and related coping strategies. [Result/conclusion] There is a “research-policy” gap in crisis decision-making， which is embodied in weak research evidence and limited use of scientific research. This paper proposes to promote the use of  research in crisis decision-making and fill the research-policy gap by adopting strategies such as timely production of high-quality research results， enhancing research communication capacity， strengthening absorption and transformation of research， and strengthening the connection between research teams and decision-making bodies.

Keywords： public crisis    evidence-based policy-making    evidence use

收稿日期：2021-07-05      修回日期：2022-01-03

作者简介：杨代福，重庆大学公共管理学院教授，博士生导师，E-mail：davidyang@cqu.edu.cn;穆冬梅，重庆大学公共管理学院2019级博士研究生，E-mail：hanmeiaoxue1002@163.com。4F8ACB12-1E66-41CE-94B3-A238096ACB02