“两自一包”改革实施的问题与策略

■耿文鑫，谢念湘

20世纪80年代我国教育开始进行市场化改革，虽然为教育增加了灵活性，在一定程度上促进了教育发展，但也存在一些争论和问题。从办学权下放到绩效管理引入，教育改革如今逐渐从学校的组织结构和学校整体管理体系着手激发学校办学活力从而推动教育质量提升。“两自一包”“县管校聘”“教师轮岗”等一系列教育行政管理措施为我国教育事业改革起到推动作用。

一、增添办学活力的新尝试——“两自一包”

2013年颁布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和2015年下发的《教育部关于深入推进教育“管办评”分离 促进政府职能转变的若干意见》都提出为加强政府效能、激发学校办学活力，应加大政府统筹能力和扩大学校办学自主权。2019年6月印发的《中共中央国务院关于深化教育教学改革 全面提高义务教育质量的意见》指出，“激发学校生机活力”要完善现代学校制度建设，保障学校有设立内设机构、聘用教师及其他工作人员、管理校内经费等的自主权利。2020年印发的《关于进一步激发中小学办学活力的若干意见》进一步为基础教育“激发学校办学活力”做了一系列部署：保障学校办学自主权、增强学校办学动力、提升办学支撑保障能力、健全办学管理机制。其中学校办学自主权包括：明确学校自主组织教学活动，并鼓励教师在课程改革中发挥主体作用；学校享有从中层管理人员到教师的招聘自主权，职称评定自主考核以及绩效工资考核分配自主权；学校可以按规定和需要提出年度预算以保障学校财政自主权[1]。一系列文件的出台均提出扩大学校各项自主权，以促进学校办学改革，增添办学活力。学校办学自主权是影响学校办学效能的关键因素，因此赋予学校更多权限，才能使学校更好完善自身管理。

（一）何为“两自一包”

成都市武侯区2014年开始试点实行“两自一包”学校管理模式，至2020年已有23 所中小学及幼儿园实行“两自一包”的改革[2]。“两自一包”就是教师自主招聘、学校自主管理和经费包干的学校管理模式。它区别于传统学校管理模式，传统学校管理模式中，校长进行竞聘或者由上级教育行政机构委派，所有教师的编制由教育局进行统筹派遣，无论什么项目经费都需要进行申报审核，工资由地方财政拨款到教育局，然后按学校和教师进行分配。“两自一包”具体制度如下：

1.学校事务自主管理

学校自主进行教学管理、课程开发、教师及中层人员选聘、学校财政支配等事务，而不需要像以往那样，各个事项均由教育行政机构进行行政安排。区教育局根据试点学校情况，选派包括校长在内不超过3-6 名党员作为核心管理团队到校开展工作。由于“两自一包”政策还处于试行阶段，所以各试点区待遇政策也有些区别，下面列举两种典型人事方案提供参考。方案一：改革学校核心团队的编制在区编委办，按照“区管校聘”的原则，核心管理团队成员人事关系不变，其他待遇参考该校的岗位竞聘、薪酬分配、专业技术职务评聘和评优评先等。局党工委按照公办学校统一要求对试点学校校长、副校长实行年度考核。方案二：学校核心团队编制在区教育局，工资待遇实行年薪制，其工作由教育行政部门进行年度审核。无论哪种方案，学校中层干部都在学校教师中民主竞聘产生，局党工委对其进行备案管理。

2.教师岗位学校自主聘选

学校除核心管理团队外，教师招聘依据教育局审核的教师规模数量进行自主招聘，其中教师规模数量是每年审核一次以灵活应对学校及社会的需求[2]。学校根据课程需要自主设置招聘教师人数、岗位，制订招聘流程，最终向上级教育行政部门报批。教师录用采取岗位聘用制和合同制管理，并保障自主招聘教师与在编教师同工同酬以及相同福利待遇。在待遇方面可以说学校自聘的教师除了没有编制其余待遇与在编教师完全相同。

教师自聘解决了教师编制不足和教师分配问题，例如，由于教育局编制限制有些学校教师不足，同时有些学校教师超编。随着城市集群化的人口迁移和开放二孩的人口政策变化，教育局对教师编制的预估和教师分配管理显然不能满足目前基础教育学校发展的需要。教师自聘也可以使学校用人更加灵活，以满足当代社会对教师数量和质量的需求。

3.学校经费包干以年预算

经费包干是指学校将日常经费进行整合，其中包括教职工薪酬和公共办公费用等，然后以生均教育经费的形式按年度预算打包付给学校，因此学校拥有经费自主权，可自行规划使用[3]。经费打包提升了学校资金使用自主权，而不是以往向教育局申请专项经费。试点学校经费包含项目经费和包干经费[2]。项目经费是指大型建设项目以及大批设备、物资等采购专项经费，项目经费由教育行政机构根据学校需要和测算审核后划分到年度预算经费中。包干经费是生均教育经费，就是年核算教育经费支出，比照年末学生数或者平均学生数量，它包括生均公用经费和校聘教师经费，即区教育局根据试点学校的学生人数和教师规模进行核算，最后以每生固定费用方式在年初预算中进行一年的拨款。年度预算自下而上进行制订，按学年进行计划，计划制订后交给师生服务中心汇总，然后提交给学校委员会审核，最终校长进行批复才能实施[3]。校长没有具体经费支付签批的权利，只有批准各年级、部门年度预算权利和依照学校需要审批项目经费预算的权利。区教育局根据法律和管理规定每年委派第三方审计机构对试点学校的财政情况实施审计。

（二）“两自一包”为学校管理增添办学活力

1.多中心扁平化管理模式

试点学校的组织结构与以往金字塔式的科层制管理不同，采用了依法治校和扁平化管理模式。试点学校采用民主型管理方式，去除各种职能副校长和各个主任的组织结构，设立了多个中心部门。学校自主设置功能中心，中心负责人与校长对接执行事务和申请经费。各个学校依据管理功能拆解的不同，设立中心有些许差异。有的学校设4 功能中心：“学生发展中心”“教师服务中心”“课程中心”和“学部”，也有学校设立5 功能中心：“教学中心”“教师研培中心”“学生发展中心”“师生服务中心”和“督办中心”。

学校在设立中心的同时也接纳各个群体参加依法治校，包括家长委员会、教职工委员会、校务委员会等。校长负责制明确法人治理模式，“管办评”决策、执行和监督使得各职能部门对学校进行协同管理。学校的权力下放给各个功能部门，由以前的管理者、执行者、决策者三合一身份真正变成了校园的统筹管理者，实现了多方决策、功能部门执行、校方管理、民主监督这种新模式。这样的组织机构明显层级减少，管理跨度增加，管理也从一般的事务性管理向专业化、功能化、效率化和系统化模式转变。

图1 学校组织结构图

2.绩效激励恰当用人

人事权和财政权的下放让学校可以不受制于编制数量和分配而转向岗位聘用制，灵活适岗用人，还可以更好地实施岗位绩效制度，激发教师工作效能。以往由于财政体制的问题造成部分地区教师的绩效难以保障[4-6]，主要由于绩效经费没有纳入财政预算，部分地区绩效工资无法保障，各个地区教师工资受当地财政制约，不同地区间义教阶段教师薪资差距被拉大。财政权限下放给学校，给予学校绩效制度的资金支持，根据学生数量核定的生均教育经费能解决不同地区财政不均衡导致教师薪资差距拉大的现象。财政权的下放有助于绩效管理的实施从而增添教学活力，同时也有助于教育资源均衡分配和发展。

市场机制的优势就是以供需关系来维持动态平衡，但是教育局对教师编制管理属于“身份管理”，教师工资根据其身份而定，教师编制总有“铁饭碗”和干好干坏一个样倾向，因此学校很难左右其奖励绩效[3]。在以往的绩效实施和教师选聘中都不同程度受到人事编制“铁饭碗”和财政制度的限制，而如今试点学校采取岗位聘用制，通过建立长短期合同和“提醒、帮扶、辞退”机制以便实施岗位绩效、优绩优酬，并观察入职教师适应工作情况。根据教师表现和工作情况进行约谈提醒和帮扶整改，对违法违纪、触犯底线、有损师德的教师则直接解除劳动合同。

绩效制度结合扁平化管理立刻焕发了学校办事和教学活力。学校对非常规的新建事务或者教学活动进行项目“打包”，“打包”整合之后在全校教职工中征集执行者。执行者可以是团队也可以是个人，项目由教职工自发组织申请。学校给予项目经费后对项目进行管理和监督并记录相应工作量，以便作为后续绩效奖励的依据。这样，教师不再只是被动的执行者，而是通过申请参与项目变成学校事务的管理者，并从项目中提升自身价值，如是激发了教师的工作积极性，也体现学校事务民主决策、民主管理的优势。

二、“两自一包”试行中存在的问题

（一）自聘教师薪资存在“隐形”限制

学校在进行自主招聘时受到相同区域其他学校在编教师薪资的影响，招聘薪资不宜设置过高以免引起其他学校的“声讨”。“不患寡而患不均”以及公平理论都能解释其中的道理，新模式试行本来对于其他学校校长及教师来说就是一个新异刺激，会引起其他学校和其他学校教师的争议。本身靠“两自一包”的优势可以自行制订工资标准、选聘优质教师，但是迫于其他学校的压力，工资标准也不能与其他学校的在编教师薪资相差很多。

在“两自一包”机制试行初期，因其他学校存在教师超编问题，教育行政机构还会派遣在编教师快速补充试点学校的教师缺口。甚至在前期公开发布学校自聘信息也会受限，接受安插进来的在编教师之后自聘信息还需要在业内“口口相传”才能进行招聘，因此教师质量也不能得到很好的保证。

（二）绩效激励缺乏预警导致不良竞争

绩效激励实行按劳分配，即岗位负担越多薪酬越高，但是不考虑人的恢复再生产能力会导致教师过劳工作的发生[3]，这背离了绩效激励促进教师发展的理念，也就成为不良的绩效制度。在扁平化管理的项目打包执行中，由于优质项目有限，会导致教师间的不良竞争[7]。试点学校中汇集了大量青年教师，为了个人发展而展露自己和项目绩效的奖励薪酬，教师们相互竞争不利于组织发展，同时也会引起为了突出表现而工作过劳的现象出现。

（三）扁平化管理对中心负责人要求更高

扁平化管理由于管理层级少和管理跨度大的特点，需要每个功能中心的负责人能够独当一面。金字塔式科层制管理要求副校长和各个部门主任进行对接，主任和副校长可以取长补短，共同为学校事务承担责任，但是扁平化管理后各个功能中心的负责人需要对该中心事务负责。学校权力继续下放，执行、决策等责任由中心负责人承担，因此负责人需要跳出职权的局限，在知识能力、管理策略、执行能力和影响力等方面都能胜任，成为一个综合性领导者。

（四）教师缺乏管理意识

教师缺乏管理意识，在参与学校事务民主管理时常常信心不足。教师通常只专注于教学，从事管理工作缺乏管理能力和经验，对于管理学校事务自我效能感不足。在校务管理方面，教师以往只是执行者，只要积极配合领导就好，但是扁平化管理突出了管理的民主性，因此教师必须参与到管理中，有的教师对管理身份的转变还存在不适应。具体情况归因为两点，首先，教师注重教学活动，而管理更倾向于依赖领导指挥，对于管理中的具体事务倾向于被动地配合。其次，教师时间和精力有限，对于参与管理投入少。教师每天本职教学工作已经占据了大部分时间，还要与家长紧密联系、参加各种会议和参加教学比赛、活动等，繁重的工作使得教师难以更多投入校务管理中[7]。

三、“两自一包”实施的完善策略

（一）教育行政部门强化制度保障，加强监管措施

制度试行一定伴随着许多问题，这时需要上级教育行政机构加强对改革的支持和保障，才能发现改革试点中真正的不足。加强对试点学校资源上的支持，排除其他额外因素的干扰，才能观察到制度试行是否达到理想效果。对于自聘教师的“隐形”限制，上级部门应该力排众议予以支持，实现学校自主招聘能真正根据学校和岗位需求自主设定工资进行招聘。简政放权的同时需要加强对下放权力的监管，加强支持的同时应给予同等力度的监管，才能确保“两自一包”的正确方向。教育行政部门对学校办学进行年度考核，落实好考核标准，保存相应考核文件，考核后应对学校提出改善意见，做到以评价促发展。

（二）学校应建立预警机制，防止不良竞争发生

完善绩效标准，加强教师过劳的预警机制。绩效激励作为外部激励促进教师工作积极性，同时需增加内部激励和人文关怀，以保证提高工作效率同时尽可能满足教师的社会性发展，促进教师的自我实现。学校需要根据多方数据设置最高工作量的预警机制，防止工作过劳发生，例如，根据课时量限制教师每周最大课时量，根据项目工作量限制每名教师最多同时进行的项目数量，具体的预警和限制过劳的方式需要根据学校统计的信息和教师的反馈进行详细制订。预警机制的建立也是体现学校人性化管理的一种方式，因此做好绩效激励的同时考虑到不良竞争和过劳的预警，才是现代化良性管理的进一步体现。

项目打包须保证优质资源申请机会均等，保证程序公平让教师感受到公平，避免教师对绩效制度失去信任。起点公平、过程公平和结果公平三者中过程公平是最重要的。教师间个体差异已然存在，管理者无法设置相同的起点，结果公平更容易引起“大锅饭”的思维模式，因此在项目打包中确保过程公平才是绩效管理保证教师公平感的关键。根据不同教师的优势，学校应仔细审核申请材料，把项目给予最符合条件的教师团队，并做好项目分配的解释，进一步为项目申请和分配制订实施细则。

（三）学校落实好竞聘机制，培养“协作素养”

落实好民主竞聘机制，中层管理者选聘需要做到选贤、选能，并且培养教师间的合作精神，实现分工合作。中层管理者不仅要在学校自主招聘中选聘，也要在教师内部进行民主竞聘。各个中心负责人可以在校内进行民主竞聘，申请人申请职位后由学校管理层和该中心人员进行投票认定。学校应保存民主竞聘的文件和流程资料，为教育行政部门和学校监督审查提供资料，同时也能保证竞聘过程的公平性。

扁平化管理使教师间有更多跨部门工作的机会，特别是自行组团申请项目，因此在学校事务的管理和执行方面更需要部门间、中心负责人之间、教师之间的沟通协作。试点学校应该利用好群体间协作的优势，培养参与管理教师的“协作素养”，从而提升扁平化管理的质量。

（四）学校加强反馈机制，提升教师管理积极性

民主管理的反馈机制不健全，导致教师参与感不强、参与不积极[7]。教师对于民主管理的意见得不到解决，会影响教师参与管理的积极性，因此缺乏“主人翁”意识。在民主管理过程中，学校应加强教师反馈，认真对待教师在校务管理中的意见，使教师认识到其工作内容和职业责任不仅是教学，参与学校管理也是教师职责之一。教师应把自身利益和学校利益联系起来，建立学校管理者身份意识，把管理视为促进教学活动的一种重要方式。反馈本来就是一种参与管理的方式，因此学校可以通过问卷调查、校长信箱、会议反馈等方式收集教师意见，从而在教师参与管理和教学的任务中给予灵活调整。学校通过强化反馈机制，培养教师的管理意识和自身与学校共同发展的理念，从而促进教师在扁平化管理和民主管理中体现自身价值。

四、“两自一包”的进一步发展空间

简政放权使得教育行政权力下放到学校，而教育行政机构设置就可以偏向于区域统筹管理和为学校间的资源调配服务。“管办评”分离使得教育行政机构的权力不断向管理服务发展，评价和监督也逐渐交给第三方机构和社会协同进行，因此教育行政机构会逐渐向服务中心演变，缩减编制人数，为学校调配资源，逐渐向教育服务中心演化。朱永新在《未来学校》中就预言过未来的教育局乃至教育部门都会向服务中心发展，为学习者提供服务和资源[8]。

“两自一包”给予学校更多自主权，让学校可以尝试改革课程教学体系、构建选课平台等教学事务。“教师自主招聘”和“项目打包”可以为中小学生自主选课提供支持和保障，并为低年级教师“走班制”和高年级学生“走班制”打下良好的政策基础，为改善教学质量提供了有力途径。