协同治理视域下高校财务治理体系的优化路径

王少媛 白永生

（辽宁大学，辽宁 沈阳 110136）

美国学者克拉克·克尔（Clark Kerr）曾用“目标的多样性和模糊性、智力和知识的差异性、人群及其交往方式的多样性、利益诉求的多重性、资源的有效性和制度的多元性”[1]等概括现代高校组织的多样化特征，表明了现代高校治理的复杂性。作为典型的“资源依赖型”组织[2]，高校发展战略目标定位和战略行为的选择在很大程度上取决于获取资源的数量、质量与途径，从而凸显高校财务工作在现代高校治理中的地位和作用。

我国学术界关于高校财务治理问题的探讨始于20 世纪90 年代初期，早期文献多围绕高校重大经济业务事项的决策和执行程序以及内控制度等问题展开。2004 年以后，伴随大学治理问题研究的升温，关于高校财务治理的研究文献也逐步增多。一些学者从政策制度建设、公共管理和组织理论、利益相关者等视角探讨了高校财务治理体系[3]、财务治理结构和运行机制[4]、高校财务的“集中”与“分散”管理模式[5]等问题，已有研究呈现出研究视角多元、研究内容丰富等特点。与此同时，在实践层面，伴随着我国公共财政体制改革和高等教育体制改革的深入推进，高校在校生规模不断扩大，经费投入总量持续增长，经费投入结构日趋多元，高校所涉及的经济业务活动越来越复杂，促使高校财务工作职能发生了新变化，财务管理模式也逐步由传统“管理型”向现代“治理型”转变，高校财务治理体系完善问题日益成为人们关注的焦点。总体来看，已有文献对高校财务治理体系、治理结构和治理机制虽然关注较多，但内容偏于微观和分散，对如何实现高校财务治理内部要素与外部要素的协同共治，特别是如何将外部治理要素有效嵌入内部治理过程的制度研究较薄弱，对如何提升财务治理对高校战略管理与决策支撑能力问题的关注不足。

一、高校财务治理的内涵

关于治理，联合国全球治理委员会认为是“各种各样的个人、团体——公共的或个人的——处理其共同事务的总和。这是一个持续的过程，通过这一过程，各种相互冲突和不同的利益可望得到调和，并采取合作行动”[6]。这一概念的界定充分揭示了治理的本质是一种权力配置和利益平衡机制，是为了实现组织目标而协调和平衡利益相关者某种权利关系的设计和安排。

从治理的本质属性出发，借鉴公共管理理论和公司治理理论，一些学者提出，高校财务治理就是“协调高校各权利主体在财权上形成的相互制衡、相互约束的关系，这种协调通过一系列的制度安排来实现”[7]；“指财权在不同利益相关者之间的均衡配置，来协调由法律和大学章程规定的高校与政府之间以及高校内部各阶层等利益相关者在大学财务体制中的地位及其影响的一系列制度安排”[8]。综合相关学者的观点可见，高校财务治理是与人才培养、科学研究和社会服务等职能密切相关、与高校财务活动内部和外部治理要素紧密联结的有机系统。高校财务治理的本质就是为了平衡和协调高校内部和外部各利益相关主体的关系而进行的财权配置和制度安排，具备利益相关者群体为了共同的高校办学和育人目标而进行协同治理的属性特征。

二、高校财务治理体系的建构逻辑

协同治理理论源于对治理理论的重新检视，是协同学与治理理论的交叉成果。协同治理的重要基础是治理主体的多元化，根本前提是治理目标的一致性，本质属性是通过制定共同规则而优化治理结构，强调各个组织行为体之间的协同协作，以实现整体大于部分之和的效果。[9]协同治理理论与高校财务治理体系具有较高的契合性。首先，高校财务治理体系是由内部与外部治理要素等相关利益主体共同构成的统一体，体现为内部与外部两个维度的多元利益主体特征；其次，参与高校财务活动的多元利益主体以高校办学和育人目标为连接纽带，具备凝聚共识的基础，能够形成相互信任与合作的协同治理动力；最后，依据不同利益主体在高校财务活动中的重要性、地位和作用，在符合办学规律和经济规律的治理机制支撑下，通过一定财权关系配置和制度安排，可以建构起多元利益主体相互依存的治理结构，发挥协同共治的治理效能。根据协同治理理论，本研究将高校财务治理体系框架综合概括为“两维多元三层级”的协同治理模式（见图1）。

图1 高校财务治理体系的“两维多元三层级”治理模式

“两维多元”指高校财务活动治理要素涉及内部、外部两个维度的多元利益主体。其中，外部财务治理要素包括政府、银行、行业机构、校友、捐赠者和社会家庭等，内部财务治理要素包括学校党委、行政部门、二级院系以及管理者、教职员工和学生等，均为高校财务关系的利益主体。根据全球公司治理运动中OECD 所倡导的利益相关者公平公正原则，高校财务活动的全体利益相关者应具有平等的财权关系，需要根据相关利益主体的重要程度给予公平获得财权以及参与财务活动的机会。高校财务是围绕教育教学工作开展的专门化的业务活动，因而，高校财务的外部治理要素并不全过程介入高校财务运行环节，其主要通过合理嵌入高校财务运行的部分环节，包括获得财务决策权、财务监督权等，来实现与高校财务内部治理要素的相互协同和依存。

“三层级”指高校财务治理体系的主要运行环节分别由治理理念、治理结构和治理机制等彼此关联的三个层级构成。

第一，治理理念是高校财务治理体系的思想统领。高校是与经济社会发展紧密联系、组织系统较为复杂的机构。治理理念是使其内外部要素达成共识的基础。根据高校财务活动的内容特点，高校需要树立内外兼顾、宏微互鉴、量质结合的基本理念，即要兼顾内部和外部利益相关者群体在高校财务活动中的责权利关系，促进多元主体凝聚目标共识，形成协同共治格局；需要遵循国家财政改革和教育改革总体方向，同时兼顾学校个体办学目标定位和战略发展阶段性需要，建立相匹配的财务资源支撑战略；需要统筹规模与质量发展，兼顾常规履职与事业发展提升的多重需要，遵循高校办学与经济活动双重规律，为高校实施战略管理和科学决策提供关键性支撑。

第二，治理结构是高校财务治理体系的核心组织部分。治理结构分别由决策机构、协调机构、执行机构和监督机构四个部分组成，强调多元利益主体的参与和协调，是外部治理要素参与财务活动的主要途径。“党委领导、校长负责、教授治学、民主监督、社会参与”是高校财务治理结构设置的基本原则。其中，财务决策机构是高校党委，承担着学校财务工作的领导责任。高校所有重大经济决策、重大投资（融资）以及大额资金使用等重大财经事项必须由学校党委领导班子集体讨论决定。高校党委必须全面贯彻执行党和国家财经方针政策和决策部署，发挥好把方向、管大局、作决策、保落实的重要作用。财务协调机构由学校董事会（理事会）或各类专业委员会组成，包括高校根据实际组建的董事会（理事会）、财经委员会、预算管理委员会、资产管理委员会和风险控制委员会等，主要承担为党委财务决策提供调研论证和咨询服务等任务。财务执行机构由校长及行政部门组成，校长承担高校财务管理的主体责任，并按照学校管理层次建立起由校长、分管财务副校长（总会计师）、财务处长、二级单位负责人和基层财务人员组成的完整责任链条。遵循“统一领导、分级管理”以及“财权事权相统一”的原则，其主要任务是落实高校党委的重大财经决议、有关学校事业发展的各项财务指标，编制财务战略规划，对学校各类经济活动实施管理、开展预算管理分析和日常运营核算等。财务监督机构由学校教代会、审计和纪委监察部门组成，主要任务是调动利益相关方的力量，通过建立有效的联动机制掌握财务活动的知情权和监督权，开展财务决策和财务执行监督以防范高校财务风险的发生，确保财务资源配置程序合法合理。

第三，治理机制是高校财务治理体系的支撑保障系统。它是协同治理理论支配原理中提出的，使不同利益主体之间的协同合作产生宏观有序结构的“序参数”。[10]根据高校办学目标、财务活动的基本特点和内在规律，治理机制分别由成本效益机制、内部控制机制和绩效评价机制构成。完善治理机制需要进行科学的成本核算和有效的成本管理，促进财务资源优化配置及效益最大化；需要建设完善常态化的财务内部控制体系，增强财务风险预测与防控能力，保证财务活动合法合规且安全高效；需要围绕办学质量和目标任务，建立完善财务预算绩效评价体系，形成有效的激励约束机制，提高财务工作运行质量和效益。此外，为适应高校日益复杂的经济业务活动、不断提升治理执行机构的工作效率，还需要建设高度专业化的财会人员队伍以及高水平的财务信息管理系统作为运行保障机制，为“两维多元三层级”协同治理模式提供人才和技术支撑。

三、高校财务治理体系建设面临的现实问题

我国高校财务体制变革大致可分为两个阶段。第一阶段是新中国成立至改革开放初期的“集中统一管理”阶段。与高度集中的计划经济体制和高等教育管理体制相适应，高校财务工作范畴主要集中于高校内部，在学校统一领导下由学校统筹使用学校的全部经费和资源，对财务活动和财经工作实施集中统一管理。高校财务的主要任务是按着预算进行财务审核和报销，管理主体单一，管理职能简单。第二阶段是改革开放至今的“统一领导、分级管理”阶段。伴随着高等教育体制改革进程，我国高等教育实现了由精英教育向大众化、普及化阶段的快速发展。高校办学规模的扩大、内部组织层级的逐渐增多，使高校所涉及的经济业务活动日趋复杂。高校财务工作职能逐步拓展为编制学校预算和决算、依法多渠道筹集资金、开展经济核算和实施绩效评价、进行资产管理和对学校经济活动实施财务控制与监督等多个方面。高校二级单位在接受学校统一领导的前提下，也开始拥有更多的财务管理权。这一阶段，高校财务工作范畴已经逐步由高校内部拓展到高校外部，除政府、学生家长群体外，银行、行业机构、校友和捐赠者等也都成为高校财务活动的重要关联主体。因应现代高校治理复杂性的必然要求，高校财务管理模式开始由传统的“内部管理型”向现代的“协同治理型”转变。

当前，我国高等教育内外部发展环境正在发生巨大变化，加快推进教育现代化、建设教育强国和实现高质量发展等重大任务对高等教育资源配置和高校财务支撑能力提出了更高的要求，然而，高校财务治理体系建设仍然面临一些突出问题。

一是在高校财务治理理念层面依然存在管理思维惯性。其主要表现是部分高校的财务工作依然停留在“开源节流，保障中心工作，获取最大的财政拨款支持，严格控制资金支付风险，为党委或校长办公会确定的事项筹措资金”[11]等传统管理思维上；财务工作仍然主要以保证公共财政资金安全、合法合规开展资金收付活动为重点任务；财务活动仍以追求“效率”而非“效益”为主；对多方利益群体在财务活动中的责权利关系关照不足，对宏微互鉴、内外兼顾、量质结合的治理理念重视不够，远未实现除基本办学保障之外的决策支持、信息公开、绩效管理和监督控制等功能。

二是高校财务治理结构存在“内部人控制”[12]现象。其主要表现是高校财务治理结构仍然缺乏对内部和外部治理元素协同治理的制度设计。在财务决策机构设置中，成员仍主要以高校内部的管理层为主，高校内部的学生、教职工以及高校外部的学生家长、校友、捐赠者、银行和行业机构等利益相关群体实质性参与不足；在财务执行机构设置中，多数高校尚未实施总会计师制度，财务执行的科学化和专业化程度有待提高；在财务监督机构设置中，学校内部主要以纪委监察部门、审计部门和教职工代表大会为主，存在纪委监察和审计部门人员编制不足、专业性不强、独立性不够以及与教职工代表大会联动性不强、对财务决策和财务执行监督力度不够等问题。学校外部监管仍然以政府组织的合规性审计为主，缺乏效率审计、效果审计、社会审计和综合审计等。

三是高校财务治理机制尚不健全且治理效能有待提升。其主要表现是高校财务内控体系薄弱，对学校系统性的风险认识和预测不足，风险评估制度和科学决策流程有待健全；内部财务审计尚未做到全方位覆盖，对现代高校日益复杂的科研项目、后勤服务等领域的监督相对薄弱；[13]绩效管理的激励与约束机制有待增强，有利于增强外部要素对高校财务运行监督的信息公开程度和透明度有待进一步提高。

此外，高校财务治理专业化和信息化程度亟待提高。其问题表现为高校财务人员存在业务知识更新不及时，信息技术处理能力不强，对高校办学规律和教育管理知识掌握不充分；高校二级单位财务管理人员多为兼职，财会知识与技能明显不足；财务管理部门与其他职能部门存在数据分割、管理系统的集成与共享程度不高等现象，对高校财务治理体系的运行保障、人力和技术支撑不足。

四、优化高校财务治理体系的基本路径

1.转变高校财务治理理念

理念是行动的先导，只有具备先进的治理理念，才有可能产生优良高效的治理行为。优化高校财务治理体系，须与时俱进地转变财务理念，跳出高校自身局限和思维定势，遵循内外兼顾、宏微互鉴、量质结合的原则，加强内部治理要素和外部治理要素的“双维”协同，引入并强化成本效益、内部控制和绩效评价思想理念，推动高校财务工作由传统的单一财务保障目标向优化资源配置、支撑战略管理的“协同治理型”目标转变。首先，高校领导层要率先转变财务治理观念，将财务治理视为高校治理的基础性工程，科学定位高校财务的决策支持、资源保障、绩效评价和监督控制等职能，抓住财务组织和制度变革等关键环节，重构适应高校战略管理需要的财务治理体系。其次，财务治理过程中要坚持问题导向，从实际需求出发，明确“需求清单”“问题清单”“流程清单”，构建与学校发展战略相匹配的财务战略和资源配置方案。最后，创新高校财务理念须增强全员意识，注重从内到外、从上到下统一思想，明确学校财务治理目标，大力营造协同治理氛围，充分凝聚治理合力，激发治理动力，以理念创新引领高校财务治理模式的全面转型。

2.完善内外协同的财务治理结构

治理的本质是构建起一种权力配置和利益平衡机制。协同共治是高校财务治理体系建设的精髓所在。优化高校财务治理体系，需要政府和高校管理者发挥主导作用，做好协同共治的顶层设计，在高校财务决策、执行和监督等环节落实好利益相关主体的权责共治边界，推进改革的外部动力向内部动力转化，[14]实现外部治理要素的有效嵌入和全面协同。

一是完善财务决策结构。高校党委是所有财务重大事项的决策机构，加强党对财务工作的全面领导是完善财务治理决策结构的根本。学校党委要全面贯彻执行党和国家财经方针政策和教育发展战略规划。党政主要领导要强化财务管理的主体责任意识，切实履行“一岗双责”，健全“三重一大”财务决策和议事规则。与此同时，针对重大财务事项决策，还需要进一步发挥董事会（理事会）或各类专业委员会的指导、咨询和监督作用，最终形成党委统一领导、党政齐抓共管、部门各负其责、各方监督制衡、系统协调运行的财务领导体制。

二是健全财务协调结构。董事会（理事会）或各类专业委员会既是高校财务的协调机构，也是高校财务治理的重要辅助机构。在党委的统一领导下，高校应结合办学实际，积极组建由学校主要领导、教职工代表、学生代表、校友代表、行业机构代表、金融机构代表和社会公众代表等组成的董事会（理事会）或各类专业委员会，[15]明确组织章程，确定职责范围，完善运行机制。围绕学校党委的重大财务决策开展全面论证，充分反映多方主体利益诉求，提供可靠有效的调研论证和咨询意见，为高校财务决策的专业性、科学化提供有力支持。

三是优化财务执行结构。校长及行政部门是高校财务的具体执行机构。落实校长的主体责任、有效实施并推广高校总会计师制度[16]、加强财会管理机构建设和各级负责人的管理责任，是完善财务执行结构的关键。校长须认真落实和组织实施学校党委作出的财务项目安排，健全财经管理制度，完善财务运行流程，做好财务信息公开和财务执行报告工作。学校财务管理机构须理顺与教学、科研和其他部门的关系，做好学校一级的财务综合管理，做好财务战略规划、预算管理分析和日常运营核算，参与学校财经决策的讨论和有关规定制定工作。学校二级单位须在学校放权的范围内，强化财务管理的主体地位和负责人主体责任，合理确定工作目标，明确绩效考核任务，自主决定本单位有关经济事项，构建由校长、分管副校长（总会计师）、财务部门和二级单位主要负责人以及基层财务人员等组成的多层次经济责任体系。

四是完善财务监督结构。教代会、审计和纪委监察部门等是高校财务的监督机构，建立部门间的联动机制，提高监督检查实效是完善财务监督结构的重点所在。其中，教代会是高校教职工行使民主权利、参与民主管理和民主监督的基本形式，切实发挥教代会参与高校财务治理的功能，除按照组织规则坚持定期召开代表大会外，还需要进一步发挥好教代会下设的各专门委员会以及教职工代表的作用，强化与相关职能部门的经常性联系，形成对学校重大财务事项的日常参与制度，强化对财务活动的事前、事中和事后监督。审计和纪委监察部门是行使党的纪律检查、行政监察和经济审计的职能部门，在足额配备专职人员、全面保障其权威性和独立性的基础上，要进一步加强与其他相关业务部门的联动，将审计和纪检监察职能同其他业务检查活动结合起来，扩大对学校经济活动的审计范围，加强对科研项目、后勤服务等领域的重点监督，加大绩效评价、经济责任审计和信息公开的力度，探索开展第三方审计监督，形成审计和纪检监察工作常态化、监督日常化、评价客观化和效果显著化的局面。

3.健全符合“双重规律”的财务治理机制

高校财务工作既具有教育属性也具有经济属性，优化高校财务治理体系需要构建既符合高校办学规律又符合经济活动规律的治理机制。首先，要建立成本效益机制。在新的政府会计制度体系中引入成本概念，在办学规模与成本支出之间建立依存关系，构建包括累计摊销、累计折旧、权责发生以及职工薪酬等的成本核算机制，开展办学成本分析，促使学校管理人员形成正确的绩效观以及成本效益观，大力推进成本管理和绩效管理。其次，要健全内部控制机制。高校应紧紧围绕学校办学目标和事业发展规划，通过完善制度、细化措施和执行程序，加强对经济活动的风险防范和管控。一方面要树立风险管理理念，根据学校发展战略和实际办学条件，确定学校的风险承受度，形成常态化风险防控机制；另一方面要强化对学校系统性风险的识别能力，组织关键岗位人员定期开展经济活动关键风险点排查和评估，完善相应的风险管控制度，实施切实可行的风险防范措施。最后，要优化绩效评价机制。将预算绩效管理作为优化高校治理体系的关键性措施，构建与日常工作、管理目标和教学科研任务紧密联系的财务预算绩效评价体系，加强预算执行的实时跟踪与过程分析，建立评价结果与岗位职责、薪酬待遇相关联的激励约束制度，全面增强财务治理效能。

4.建设“业财融合”的专业化队伍

“业财融合”是新的政府会计制度背景下实现高校财务治理转型的重要标志。优化高校财务治理体系，需要围绕高校财务和业务的有效融合，打造一支专业化的财务人员队伍。要建立高校财务人员定期培训制度，一方面，要把信息技术培训作为重要内容，推动财会人员熟练掌握财务系统软件的操作技能和技巧，不断学习数据库技术、数据挖掘与开发以及数据分析处理等相关知识，为开展财务信息分析和监督评价奠定基础；另一方面，要强化高校财务人员对高校教学、科研新政策新规定的学习，使财会人员能够掌握高校整体发展战略和不同发展阶段的战略重点，深入业务流程，为学校管理科学决策提供精准服务，实现财务会计向管理会计的蜕变。

5.构建智慧支撑的财务管理系统

财务信息化既是高等教育信息化的客观要求，也是大数据时代打破高校内部数据信息孤岛、实现信息数据管理协同、进行科学决策和高效管理的重要手段。优化高校财务治理体系，必须进一步完善财务管理信息化建设。首先，要构建完善基于大数据的财务管理共享平台。汇聚和收集学校各业务板块和部门的存量数据信息，以及各职能部门的实时动态数据信息，为高校财务管理的大数据服务提供必要的支撑。其次，要以“业财”一体化为基础整合业务流程，通过财务管理服务共享平台，将财务管理融入学校其他业务流程，最大限度地实现高校财务管理的信息集成和功能集成，使财务管理在高校业务流程的各个环节都能充分发挥作用。[17]最后，强化高校财务网络安全与监管，加强针对财务人员网络安全意识的培训，优化账务网络安全管控手段，确保财务信息管理的安全性。