海岛地区“两山”转化机制和路径研究——以平潭综合实验区为例

何映红,韦素琼,b*

(福建师范大学 a. 地理科学学院，b. 地理研究所，福州 350007)

“绿水青山就是金山银山”(简称“两山”)理念的本质是经济发展和生态环境保护相协调。近年来，随着“两山”理念的普及和生态环境部2016年开始推动的“两山”实践创新基地创建工作在全国各地展开，国内学者对“两山”理念及其在全国各地实践的研究逐渐增多，但对海岛的“两山”实践研究还比较少见。与陆地相比，海岛环境独特、生态条件严酷、植被种类贫乏、生态环境脆弱，极易受到破坏，且破坏后很难恢复[1]。因而海岛地区“两山”实践应有不同于陆地的内容和特色。2009年以来，随着作为全面探索海峡两岸交流合作新模式的平潭综合实验区成立，平潭成为承载国家战略的重点开发海岛，进入了高速发展阶段。但随着开发强度加大，人口聚集增加，资源环境问题逐步显现[2]，如何协调开发与保护的关系以应对海岛生态安全挑战已成为平潭岛紧迫而现实的问题。本研究从“两山”转化的角度，通过分析平潭2009—2019年开发建设期间“两山”转化的路径、特色和效果，探索生态脆弱海岛地区实现人与自然和谐相处的现代化建设之路，也为中国其他海岛地区的“两山”实践积累经验、提供借鉴。

目前国内学界对“两山”转化的研究主要集中在“两山”转化的评价指标体系的构建、转化机制与转化路径、典型区域的实践经验等方面。在“两山”转化的机制与路径研究领域，目前的研究文献主要分2类，一类是从“两山”理念的内涵出发，在产业生态化和生态产业化的理论层面进行探讨，研究重点在于如何通过创新体制机制、有效拓宽转化路径[3-6]；另一类文献主要是针对单一区域进行“两山”转化的经验总结和特色分析[7-9]，基于全国层面多区域实践经验的系统分析相对较少。董战峰等[10]根据全国52个“两山”实践创新基地的典型做法和经验，从护美绿水青山和做大金山银山2个维度，总结提出了11种实践典型模式。容冰等[11]通过聚类分析全国1 666个县(市、区)，筛选出21个典型地区并分析其“两山”转化路径，总结提出5类典型模式：高效农业型、循环经济型、特色旅游型、融合发展型和创新创业型。总体而言，目前的“两山”转化的机制与路径领域的研究，还存在以下较为薄弱环节：(1)多数地方案例，集中在自然生态本底较好或“先污染后治理”经济发展水平较好的地区，其他区域类型相对较少。陆域案例较多，海岛案例少见。(2)从“两山”转化的路径来看，现有研究从理论探讨到实践经验总结，主要关注“绿水青山”向“金山银山”的单向度转化路径的研究，对于生态脆弱海岛综合开发所需要的“两山”双向转化的系统研究则尚未见到。

1 基本概念和理论基础

1.1 基本概念

1.1.1 “两山”理念

“绿水青山就是金山银山”是一种形象表达。一般认为，“绿水青山”代表优质的生态环境、生态产品和生态服务,“金山银山”代表经济发展、居民收入和民生福祉。不同学科有不同视角的解读，如生态环保领域将生态环保目标理解为“绿水青山”，把经济发展目标定义为“金山银山”；在经济管理领域，“两山”理念则被理解为生态经济化和经济生态化的有机统一[12]，既强调生态环境的价值转化，又强调经济活动的绿色转型。从地理学人地关系的角度理解，“两山”理念是人地关系协调论的核心内容。

1.1.2 “两山”转化路径

“两山”理念的实质是经济和环境协调发展。因此，“两山”转化存在3种可能的路径[4]：一是“绿水青山”向“金山银山”的转化，即生态产品和生态服务的价值实现过程，这种转化主要发生在生态环境优美、生态功能重要的区域；二是“金山银山”向“绿水青山”的转化，即增加生态环境保护修复治理的投入，甚至要牺牲一定的经济增长，以维护生态系统的健康稳定，增加生态产品和服务的有效供给，此种转化主要发生在生态环境状况较差但经济发展水平较高的区域；三是双向转化，即既推进“绿水青山”向“金山银山”的转化，又推进“金山银山”向“绿水青山”的转化；既注重优良生态产品的价值实现，又注重于投资改善生态环境，在经济发展和生态环境保护之间保持动态平衡。

1.1.3 生态产品

生态产品的概念内涵目前在国内没有统一的共识。2010年国家发布《全国主体功能区规划》[国发〔2010〕46号]，首次提出了生态产品概念，定义为“维系生态安全、保障生态调节功能、提供良好人居环境的自然要素，包括清新的空气、清洁的水源和宜人的气候等”。该定义与国外学术文献中的生态系统服务(Ecosystem Services)或环境产品和服务(Environmental Goods and Services)的概念相当，意即“人类从生态系统获得的各种惠益”[13]，这是狭义的生态产品概念内涵。广义的生态产品还包括通过清洁生产、循环利用、降耗减排等途径生产的生态农产品、生态工业品等生态标签产品[14]。

1.2 生态产品价值实现机制

1.2.1 理论基础

从经济学角度，实现生态产品价值就是将生态产品外部效应内部化的过程。但在解决外部性内部化的问题上有2种解决思路和解决方案，即科斯式方案和庇古式方案。庇古认为，外部性是由市场失灵造成的，依靠市场不能解决，需要引入政府进行适当干预，由政府采取适当的经济政策，通过这种征税和补贴，就可以实现外部效应的内部化。这种政策建议后来被称为“庇古税”。庇古理论和庇古方案，一直是鼓励政府干预市场活动以矫正市场无效率的重要依据。科斯解决外部性问题的思路，是把外部性问题转变成产权问题，然后讨论什么样的财产权能达到效率。科斯认为，外部性的产生并不是市场制度的必然结果，而是由于产权没有界定清晰，有效的产权可以降低甚至消除外部性，并将其进一步发展成为“科斯定理”：即只要产权是明晰的，私人之间的契约同样可以解决外部性问题，实现资源的最优配置。重要的是权利界定本身，而不在于把权利界定给谁。正是在这一意义上，交易成本为零的市场交易总会达到资源配置的最优化。然而，高交易成本、权力不平衡或产权界定不清等关键因素，都会影响科斯式方案的效率。科斯式方案主要适用于受益关系明确的小范围空间尺度或者在区域性买方垄断或者寡头的情况下才能发生。这也意味着在更大范围、更多情况下，政府介入是生态产品价值实现的唯一选择。

1.2.2 实现路径和模式

根据生态产品的消费属性分为公共性、准公共性和经营性生态产品3类，其生态价值实现分别对应政府主导、政府与市场混合、市场主导等不同的价值实现模式或路径[15]。

1)政府主导的价值实现路径和主要模式。公共性生态产品是最普惠的民生福祉，政府作为购买人购买普惠制生态产品的主要方式是生态保护补偿。此外，区域协同发展、资源产权流转、生态载体溢价、生态资本收益等也是政府主导下的生态产品价值实现的重要模式。

2)市场主导的价值实现路径和主要模式。经营性生态产品具有丰富多样的经营利用模式，可以通过市场路径实现价值交换。生态产业开发是市场化程度最高的生态产品价值实现方式，其所实现的生态产品价值基本已经纳入国民经济统计体系的第一产业和第三产业之中。

3)政府市场混合路径和主要模式。准公共生态产品具有明确的使用受益人群或企业机构，生态产品价值可以在产权人和受益人之间开展直接交易。生态权益交易、资源配额交易是准公共性生态产品实现市场价值的主要模式。

1.2.3 生态产品价值实现与“两山”转化的关系

一般认为，生态产品价值实现就是“绿水青山”转化为“金山银山”的学术表达。生态经济学、环境经济学等相关学科的理论可以直接应用于促进“两山”转化的实践。但从“两山”理念的内涵和具体转化路径上看，“两山”转化不仅仅是“绿水青山”转化为“金山银山”一条路径，还包括“两山”逆向转化和双向转化的路径。所以，生态产品价值实现机制是践行“绿水青山就是金山银山”理念的关键路径，但不能完全涵盖“两山”转化3条路径的丰富内涵。

2 平潭综合实验区“两山”转化路径研究

2.1 研究区概况

平潭综合实验区(简称平潭)位于福建省东部海域(25°15′N～25°45′N，119°32′E～120°10′E)，东濒台湾海峡，距台湾新竹港仅125.94 km，是与台湾距离最近的一个大陆岛县。全域由11个有人岛，339个无人岛组成，主岛海坛岛是福建第一大岛，中国第五大岛。平潭行政区域所辖总面积为3 151 km2，其中陆域面积321 km2(含离岛)。2019年全区常住人口46万人，地区生产总值282.85亿元，城镇化率51.5%。

平潭地处台湾海峡的风口走廊，又受台湾雨影区的影响，属于半湿润气候，为福建省沿海岛屿缺水地区，风、旱、潮等灾害频繁。风大浪强对海岸造成严重侵蚀，以海坛岛东北部海岸侵蚀破坏现象尤为严重[16]。植被多为逆行演替的人工植被，树种单一，更新困难。平潭是典型的海岛生态脆弱敏感区，由于特殊的地理位置，平潭岛长期处于对台军事前沿，开发建设活动比较少，基础设施落后，经济基础薄弱。2009年7月福建省决定设立平潭综合实验区，拉开了平潭大开发的序幕(表1)。

表1 平潭综合试验区开发开放进程Table 1 Development and opening process of Pingtan Comprehensive Experimental Zone

2.2 “两山”双向转化的机制和路径

2.2.1 “金山银山”转化为“绿水青山”

据统计，在2009—2019年11年间，平潭固定资产投入共3 737.73亿元[17]，平均每年投入373.77亿元。“一天一个亿，一天一个样”，创造了“平潭速度”。在全面建设海岛交通、市政等基础设施的同时，平潭还开展大规模的植树造林绿化工程和水环境、土壤、海岸带整治修复工程，加强对脆弱海岛的生态修复和保护，保障生态产品供给。

1)生态保护与整治修复方面，划定陆域生态保护红线39.3 km2，包括水源涵养、防风固沙、水土保持、生物多样性维护等重要生态功能区域，以及水土流失等生态环境敏感区域。大力保护石头厝、沙滩、岸线等生态旅游资源。连续10年每年植树造林1 000万株以上，五大风口基干林带基本合龙。实现“绿岛花城”，造林绿化面积达1 066.67 hm2。完成36个历史废弃矿山“青山挂白”治理，综合治理水土流失近1 000 hm2。开展三十六脚湖自然保护区专项整治。划定全区海洋生态保护红线1 167.06 km2，其中，禁止类红线区226.54 km2。全面实施平潭海岛综合整治修复及保护。完成龙王头以北海岸带沙滩环境综合修复、流水镇海岸侵蚀及码头沙滩整治、竹屿湾生态整治与景观改造提升等工程项目，修复自然岸线7.108 km。改造海岸景观总面积约11万m2。

2)市政和生态环保设施建设方面，建成岛外引调水一期工程、10万吨自来水厂、岛内雨洪收集系统。金井湾污水处理厂、医疗废物规范暂存场所、垃圾焚烧发电厂、餐厨垃圾处理中心、再生水厂等重大市政设施建成并投入使用，完成原14个乡镇污水处理设施建设，在3个离岛乡镇建成16座分散式污水处理站。开工建设城市燃气项目，并纳入全国首批综合管廊试点城市和智慧城市试点。老旧小区和老旧管网改造全面启动。从大樟溪引水到平潭及闽江口的水资源配置“一闸三线”工程正在有序推进中。

2.2.2 “绿水青山”转化为“金山银山”

近年来，随着基础设施的逐步完善，平潭加快了海岛独特的生态产品价值实现的进程。(1)生态农渔业。发展优质农产品，并通过产品认证溢价，发展休闲农渔业，实现生态产品价值。“十三五”期间，完成“无公害”农产品认证8个、“绿色食品”认证3个，“农产品地理标志”认证1个。2019年，全区发展休闲农业经营主体36家，接待游客6.1万人次，营业收入4 300万元。(2)风电开发。平潭是全国最好的风能资源地区，海上风电装机容量可达100万千瓦以上。目前平潭已建成风电场3处，总装机容量15.4万千瓦，2019年全区风力发电量4.56亿千瓦时，风电产业产值2.25亿元。(3)生态旅游业。2009年以来，依托独特的海岛旅游资源，平潭旅游业快速发展。“十三五”期间，平潭旅游人次和旅游收入年均增长分别为22.2%、29.1%，增幅居全省前列。2019年全区接待游客583.02万人次，旅游收入达71.09亿元。其中，全年乡村旅游接待人数达66万人次，乡村旅游收入4.5亿元。北港村获评第一批“全国乡村旅游重点村”、福建省首批“金牌旅游村”。

2.2.3 “两山”转化效果评估

1)“金山银山”转化“绿水青山”的生态效益评估。根据相关文献数据[18]，2019年，在国家生态文明建设指标体系所包含的40项指标中，平潭已达标32项。在22项约束性指标中，只有村镇饮用水卫生合格率、农村无害化卫生厕所普及率未达标。生态环境状况指数(EI)为72.01，达到良好水平。2019年与2009年相比，平潭多数生态环境指标都有不同程度改善，其中森林覆盖率从32.9%提高到37.2%。单位GDP能耗、水耗、地耗都成倍降低，城镇污水处理率、城镇生活垃圾无害化处理率都达到国家生态文明示范区标准。但从全区用地结构的变化来看，2010—2019年平潭国土开发强度，从14.36%提高到22.20%[19]，10年间提高了7.84%，全区建设用地面积从5 641.93 hm2增加到7 127 hm2，净增加1 485.07 hm2(图1)。城市和基础设施大量占用生态用地，为生态安全留下隐患。

2)“绿水青山”转化“金山银山”的经济效益评估。据统计[20]，2019年平潭实现生产总值282.85亿元，三次产业结构比为12.7∶28.5∶58.8。第一产业增加值中渔业增加值占比达88.2%，种植业产值仅3.44亿元。第二产业增加值中建筑业增加值占比达91.5%，包括风电和农产品加工业在内的全年工业增加值仅7.65亿元。第三产业增加值166.31亿元，根据2018年平潭旅游业增加值占全区GDP 8.0%的数值及其他相关数据推算[19]，2019年平潭旅游业增加值约占全区GDP的9.0%，全区旅游业增加值约为25.46亿元，仅占全区第三产业增加值的13.3%。从以上数据可以看出，无论是优质农产品的提供、风电开发、生态农渔产品的加工，还是旅游业的收入，在平潭总体经济中占比都还较小，生态资源产业化开发对平潭经济发展的贡献还相当有限。相关数据显示[17]，2019年平潭人均GDP为61 489元，仅为全省人均GDP值107 139元的57.39%。平潭人均可支配收入26 861元，仅为全省人均可支配收入35 616元的75%。因此，平潭目前将“绿水青山”转化为“金山银山”的经济效益还很低，包括旅游业在内的平潭所有生态资源开发产业，尚未成为带动平潭居民收入的富民产业。

3 结论和建议

3.1 结论

1)平潭在“两山”双向转化方面的成效与建设目标尚有较大差距

基于国家发展战略需要的平潭岛大开发是一种由政府强力推动的县级海岛综合开发。平潭岛的开发客观要求海岛生态修复治理和经济开发建设齐头并进，保持平衡。因此平潭为“绿水青山”和“金山银山”之间的转化是双向的，尤其是开发前期更需要将“金山银山”转化为“绿水青山”，才能在承载高强度开发建设的同时，维护好独特的生态环境。在这一点上，平潭与目前已列入国家“两山”实践创新基地的其他海岛县市(温州市洞头区、福建省东山县)均有不同。平潭是中国海岛“两山”双向转化路径的典型样本。

从生态产品价值实现的角度看，平潭国际旅游岛建设是一种典型的生态产品产业化的开发模式，通过“生态+大健康”的产业将生态保护与经济发展结合起来，是国内许多地区“两山”转化的有效路径。虽然近年来平潭旅游业发展较快，但从整体上看，目前平潭“两山”转化的路径尚窄、层次较低，效率不高。平潭旅游业尚未实现从单一观光旅游向复合型旅游转变，与平潭独特生态产品转化潜力和国际旅游岛的建设目标(旅游业增加值占GDP比重20%以上)相比，都还有较大差距。

2)平潭在“两山”转化过程中仍需在时空维度上持续精细调控

基于海岛生态本底的脆弱性和国际旅游岛建设的长期性和高强度，开发过程中，在时间维度上客观存在一个“两山”转化的方向、速度、规模的调控问题，应根据资源环境承载能力选择发展产业和促进产业生态化，同时应根据生态环境质量及其变化趋势保持开发和保护之间的平衡。在空间利用上，由于全区涉及永久基本农田、生态保护红线、各类保护林地等保护要素规模较大，可开发利用土地资源相对较少。全区陆上生态保护极重要区和海洋生态极重要区大多与平潭独具特色的人文遗迹、自然景观、旅游景点等要素集中分布的魅力空间区域高度重叠[19]，由此造成开发建设过程中不可避免地存在国土空间利用上的冲突和矛盾，如海洋旅游用地与用海政策矛盾，城镇建设用地与规划沿海防护林带、基干林带冲突等诸多问题。因此海岛开发过程不仅需要“两山”双向转化，也需要在时空维度上精细调控，才能持续推进产业生态化和生态产业化。

3.2 建议

1)探索“绿水青山”转化为“金山银山”的“平潭模式”

积极探索海岛特色生态产品价值实现路径。(1)创新农业发展路径，开发海岛特色生态农渔业。大力发展休闲农业，推动长江澳等生态休闲农业科技园区建设，推进休闲农业与乡村旅游深度融合。依托海岛景观，发展休闲海岛农业，推进屿头岛等离岛生态观光休闲农业发展。发展海岛生态渔业，提升中华仙女蛤、鲍鱼、坛紫菜等平潭特色海产品品牌价值。建设休闲海钓示范基地，促进休闲海钓基地建设与滨海旅游区、度假区融合发展。(2)大力发展生态加工业。在发展风电产业的同时，运用先进技术对生态农渔产品实施精深加工，拓展延伸产业链和价值链。(3)加快国际旅游岛建设。依托平潭优美自然风光、历史文化遗存，将文化、商贸、渔业、林业、农业、产业园区等领域与旅游紧密融合，建设海上、海岛、城乡一体化的全域旅游空间和休闲度假胜地。(4)借鉴南平市“武夷山水”[6]和浙江“丽水山耕”[9]等做法，打造特色鲜明的生态产品区域公用品牌，将各类生态产品纳入品牌范围，加强品牌培育和保护，提升生态产品溢价，探索海岛特色的生态产品价值转化的“平潭模式”。

2)建立健全海岛特色的生态产品价值实现机制

(1)优化绿水青山体系。按照山水林田湖草是生命共同体的理念，突出平潭“山、海、岛、城”的空间特征，科学统筹平潭国土空间，加强用途管制。通过构建“一屏、四廊、八区”的海岛生态安全格局[19]，加强平潭生态功能保护。严格生态空间准入限制，落实“三线一单”管控制度，继续推进产业结构、能源结构和交通运输结构转化，从源头控制污染物排放量。持续推动生态环境高水平保护，为“一岛两窗三区”建设提供生态保障。

(2)建立健全生态产品价值实现机制。生态产品价值实现是一个复杂的、政策性很强的系统工程。2021年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅下发《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》，文件提出了1个总体要求和6个机制要求，旨在推动全国各地区各部门结合实际从制度层面破解“绿水青山”转化为“金山银山”的瓶颈制约。平潭作为中共中央和福建省赋予先行先试政策的试验区，在建立健全生态产品价值调查监测、价值评价、经营开发、保护补偿、实现保障等方面，具备率先开展全面探索的有利条件。目前平潭正在开展全区生态系统价值(GEP)核算试点工作，探索构建适合平潭特点的生态系统价值核算技术体系。在此基础上，平潭应全面推进生态产品和生态资源权益交易、生态补偿和损害赔偿、绿色金融支持等方面的制度建设，大力培育生态产品市场经营开发主体，鼓励盘活石头厝等旅游资源，推进相关资源权益集中流转经营，探索政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径。在平潭国际旅游岛建设过程中，不断完善生态产品价值实现机制，努力打造海岛特色的“两山”双向转化示范基地。