基于史密斯模型的退役军人普惠与优待叠加政策实施路径研究

王鼎量 王铁骊 李砾

摘要：普惠与优待叠加政策是深化退役军人保障体制改革，强化退役军人福利优待服务，实现“2035年基本实现国防和军队现代化”战略目标的重要选择，也是当前更好维护军人退役后福利优待保障的重要途径。基于史密斯政策执行模型，本文分别从理想化政策、目标群体、实施机构和环境因素等四维度，对普惠与优待叠加政策执行过程进行系统分析，发现当前存在政策细则不完善、政策缺乏监督、宣传不到位、政策环境影响等诸多问题。因此，需要从健全法律法规细则、完善政策执行机制、促进对象认知与政策认同和优化政策执行环境等角度进行政策创新，探索退役军人保障采取普惠与优待叠加政策可持续执行的路径。

关键词：退役军人；政策执行；实施路径；史密斯模型

退役军人保障政策事关国家军队改革和国防现代化，是国家治理体系和治理能力建设的重要内容，是政府改革和社会保障的重要部分。2020年11月，我国出台第一部专门为保障退役军人权益而制定的法律，提出了普惠与优待叠加政策，其核心要义是指退役军人的待遇取决于其在服役期间的表现，贡献越大优待越多。当前，我国退役军人有5700多万名，且每年都有十几万人退役。这就要求优抚政策应该突出贡献激励的属性，坚持普惠与优待叠加政策（下文简称“叠加政策”）、保障水平与当地经济发展相匹配，使退役军人更加充分更加公平地享有改革发展成果。所以，“叠加政策”对于退役军人保障体系是一个极其重要的支撑。本文尝试使用史密斯政策执行模型，对“叠加政策”在退役军人保障法中的实施路径进行研究。

一、理论模型与分析框架

依据史密斯政策执行模型[1]，有4个影响政策执行效果的关键变量：理想化政策、目标群体、实施机构和环境因素，他们彼此之间的关系如图1所示。

依据史密斯政策执行模型，构建退役军人保障采取“叠加政策”执行的分析框架如图2。

本研究以史密斯政策执行模型为指导，结合我国民政局、国家统计局、退役军人事务部等官方网站获取的有关退役军人保障相关政策的文件，并以知网、万方数据、维普网作为数据来源，对退役军人保障政策执行过程中存在的问题及原因进行分析。具体检索时间为2011-01—2021-11，以“主题=退役军人保障”进行检索，共检索文献948篇，通过阅读文献题目、摘要等剔除与退役军人保障主题不相关的，对退役军人保障政策问题、原因、对策等内容分析较少的，会议通知、征稿广告等无效题录共698篇；最终纳入合格文献250篇。

二、普惠与优待叠加政策执行效果分析

（一）理想化政策分析

1.政策解读力度不够强。随着政府信息公开条例的修订完善，国家越来越重视信息公开工作，公民的知情权、参与权、监督权意识也逐渐增强，只有少部分地方各級政府网站能做到全面解读政策，内容也较为晦涩，很难满足目标对象的需求，且大多数网站仍处于初始阶段，甚至有的只设栏目没有相关内容，有的解读数量只占十之一二[2]。在现实工作中，由于受政策文件自身篇幅、体例、通用性等因素制约，政策本身往往宏观性比较强，基层和目标对象难免出现理解不到位、执行效果打折扣的问题。

2.目标对象身份有冲突。不少目标对象拥有双重或多重身份（例如目标对象既是退役军人，还是烈属等），但其抚恤金及其他生活补助，只按身份中金额最高的一种发给目标对象，这种“限高制”的政策显然是不合理的，人为的限制，即带来了事实上的不公平，也不符合实事求是的原则[3]。根据“叠加政策”，优抚对象在依法享受普惠待遇的基础上，根据服役期间的贡献，可依法叠加享受相应的优待，既然能拥有多重身份，其作出的贡献程度是毋庸置疑的，但只能按最高标准发放补助，这不仅会对优抚对象带来经济上的损失与情感上的伤害，进而还会引发新的信访和不稳定性。

3.优待内容规定不精细。虽然退役军人保障法采取“叠加政策”，优待与服役期间所作的贡献挂钩，明确了优待边界。但优待标准与优待强度不清晰（例如目标对象享受优待需要的条件、保障机构针对不同层次优抚对象给予保障的标准和程度），且政策内容过于抽象笼统、缺乏实际操作性[4]。

（二）政策执行机制分析

1.执行机构组织边界不清。我国退役军人保障法的实施机构是指具体负责执行退役军人福利优待保障的机构、组织、人员等，是政策执行的主体。为了实现保障政策目标，会经历政策具体化或重新规范的过程，层层部门“上传下达”，还会牵扯许多政府职能部门，需要各个部门沟通与协同合作。但这就会出现各层级政府等部门之间“权责利”的边界划分不清，一旦涉及到部门的利益问题，保障政策的执行就会受阻。这种因层级性与多部门统领的特点就会滋生管理不到位、权力会越位、关系间错位等问题。

2.基层执行机构服务能力弱。根据国务院办公厅的数据，截止到2018年底，全国23个省都成立了省级退役军人服务中心，按照政策要求，每个省还需要成立省、市、县、乡村四级退役军人服务中心，仅河北省与天津省成立了四级服务中心，还有些艰苦偏远地区，甚至连服务中心都没有，因而其机构覆盖面仍有待提高。据统计，全国有64万余个退役军人服务中心，但在参加示范评比时，仅有24516个服务中心能达到标准，其比例仅占3.8%，大部分服务中心在服务保障标准方面还需加强。

3.政策执行监督实施有偏差。我国退役军人保障法的政策执行监督评价主要有3个层次：一是上级督查。这是最重要的督查方式，包括对退役军人服务中心的保障指标和数据，如服务中心的组建、人员、财政、考核等内容，尤其强调优待对象的覆盖率。上级监督有非常明显的优势：考核的结果与奖惩有关，比较容易达到预期目标。二是自查自纠。保障机构自查自纠，通过对本机构的工作事项进行自评，并上报审核。这种方式固然省时省力，但是由于利益关系，也有“教练员、裁判员和运动员”集一身的弊端。三是以享受优待为主体的退役军人的社会监督。退役军人对退役军人服务中心的满意度评价是社会监督的重要方式。通过社会监督，增强退役军人对保障政策的信任度与满意度，提高保障服务质量。

（三）政策目标群体分析

首先要明确“叠加政策”的目标群体是指政策执行的对象。2020年11月《退役军人保障法》正式出台，其中第四十八条明确指出，各级政府应当坚持“叠加政策”，优抚对象在依法享受普惠待遇的基础上，根据服役期间所做的贡献，可依法叠加享受相应的优待。很显然，目标群体是退役军人，他们是政策目标的最终受益者。在政策执行的过程中，退役军人对抚恤政策的了解程度、退役军人对优待原则的信任度和满意度、退役军人的素养和态度以及他们以前的经验看法等都会对政策产生一定的影响，因此针对退役军人个人的态度与意愿需要更进一步的分析。

（四）政策执行环境分析

1.军地衔接协同受阻碍。首先，在军地机构设置方面，军队中管理军人优待保障政策的机构一般设置在军总部、军区，级别较高；而地方处理军人优待保障事务的机构大多设在基层民政局，由此带来军地衔接不通畅、信息数据闭塞隔绝的问题。其次，从地方执行机构的运行机制来看，各机构的职能都相对独立，无法解决退役军人“一站式”服务的需求，除此之外，军地机构之间各司其职，缺乏沟通交流和协商决策的协同机制，由此导致总体合作治理规模小、领域交叉渗透功能弱等普遍现象。

2.央地财政投入差异大。作为一项公共政策，叠加政策需要政府财政大力支撑。当前我国退役军人保障政策中，政府拨款是优抚补助的主要经济来源，少部分资金则是由社会组织、基金会等非政府组织捐赠。尽管政府投入的保障经费每年都在持续增加，但仍出现央地两级政府在承担退役军人安置责任上的错位，据统计，在2015-2018年期间，中央政府支出比重为0.01%，而地方的财政支出比重为99.99%，这种严重不平衡的财政投入情况，使得地方政府因资金匮乏难以将政策落到实处，阻碍了叠加政策的推进。

3.目标对象待遇意识弱。首先，全民国防意识有所淡化。在和平年代，没有战争的硝烟，社会和谐发展，加上军人职业具有特殊性以及保密性，导致军人的存在感很低，就会有人产生军人可有可无的想法，将军人的合法权益看成是特殊权力，与公民争夺公共资源。其次，目标对象不了解应该享受哪种待遇。没有专门的优待目录清单，部分年长、残疾或者学历较低的退役军人，面对繁杂的保障政策时，无法一一解读，进而无法了解自己应该享受哪些待遇。最后，军人职业的认同感越来越低。随着时代的发展，公民的价值观有所转变，对军人职业的认同感越来越低，在处理紧急事务需要加急处理或者排队看病的时候，部分群众会对“军人依法优先”的提出质疑，而目标对象常常为了避免与群众发生矛盾与冲突，便会放弃应有的合法权益[5]。

三、退役军人保障采取“叠加政策”的路径优化

（一）优化政策，增强解读与完善内容

1.加大政策解读力度。一是政策解读要及时。及时的政策解读是保障目标对象的关键，及时解读政策的内容、背景、目的等，以及重点关键词、理解的难点、落实的措施等。二是政策解读要规范。要将政策解读纳入规范化管理，在研究出台法规细则的时候。必须同步考虑到解读方案，这是政策出台的必要条件，也是政策解读的规范起点。三是政策解读形式要多样。政策解读应该要注重图文并茂、声像结合、灵活采用文字稿件、政策问答、在线访谈、新闻发布会等形式，将政策理论用通俗易懂的语言、目标对象乐于接受的方式讲清楚、说明白，切实提升政策解读的亲和力和吸引力。

2.健全法律法规细则。退役军人保障法只是宏观上的政策规定，还需要从微观层面进一步细化，需要出台配套的意见、规范与细则，才能落实相应的原则。地方政府以及相关部门应当以退役军人保障法为主，以补充出台意见、规范和细则为基础，及时废除清理失效的法律法规，从各个层面完善退役军人优抚的立法工作，形成配套互补的退役军人事务法律体系。例如加快修订更新《军人抚恤优待条例》，颁布《退役军人普惠与优待叠加政策》等具体实施细则，且提升其法律地位，界清优抚对象及相应能享受的优待如何叠加等问题，减少原则化模糊化的规定。

（二）完善政策执行机制

1.增强多元部门的联通合作。多元部门联通合作可以分为三个层面。一是纵向合作：主要是不同级别政府之间的纵向合作。这种科层制的垂直结构表现为地方各级政府到退役军人服务中心，依据各种政策法规、意见条例，从制度上建立一套自上而下的政策执行体系，主要包括执行机构、考核机构、监管机构等，确保保障政策落实落地。二是横向合作：各级政府跨部门合作，主要以退役军人事务局、民政局、财政局、教育局、人力资源与社保局、交通局、住建局等多部门有效联通合作，推进政策执行。三是政府与非政府部门之间：《退役军人保障法》第一章第十条规定：通过建立“政府+企业+社会力量”的保障模式，鼓励成立基金会，引导社会组织、企业等进行慈善捐助、志愿活动，拓宽退役军人保障服务的渠道。

2.构建内外协同的监督机制。为加强监督机制，充分保障退役军人的优待权益，需要从内部与外部两方面进行。

内部监督：《退役军人保障法》第九章明确了法律责任，对未按照规定确定安置待遇；出具虚假文件；挪用、截留、私分退役保障工作经费；违反规定确定优待对象、标准、数额的；利用职务牟利的；对直接负责人和其他直接责任人依法给予相应处分。有了法律作为支撑，上级保障机构要及时对下级进行督查、抽查，配合日常监督与专项监督进行，地方政策执行者如实汇報保障工作执行情况且日常监督能够达到监督目的，上级部门则可以减少专项监督的次数。

外部监督：退役军人事务部及工作人员履行退役军人保障法职责，主动接受外部监督，且开通信访通道，积极倾听目标对象的意见与建议，改进执法工作，采取在线信访、大众媒体连线（人民日报、广播、报刊、抖音等）、健全来访来信通道，及时为退役军人以及群众反映问题、参与监督提供畅通的渠道。

（三）促进对象认知与政策认同

1.强化宣传，提高目标对象认知。退役军人对“叠加政策”知晓与否，与政策实施机构的宣传水平与力度分不开，这是弥补退役军人对政策了解不足的主要手段。要充分利用多媒体、报刊、杂志、网络、社区、入户、抖音等各种媒介，通过简化政策内容，介绍“叠加政策”的定义、内容以及符合条件的政策对象，提高退役军人对政策的知晓率。与此同时，还要推广其他地区的典型、先进、优秀单位的做法，例如浙江市枫桥镇的“枫桥式”退役军人服务站的实践经验，开展宣讲经验交流会，学习他们如何有效实施“叠加政策”的做法。

2.有机整合，实现优待政策认同。政策认同在政策执行的过程中十分重要，是政策执行成功与否的中重要因素之一。党的十九大报告提出：“让军人成为全社会尊崇的职业”。从国家决策层面，《退役军人保障法》作为我国首部关于退役军人权益的法律，其地位毋庸置疑；从专业专家层面，由于处于初步阶段，在征询其意见和建议的时候，会出现一定的利益差异；从目标群体层面，出台保障法固然是利好，但是否符合自身的情况又是值得思考的。因此，需要通过有机整合，灵活地协调好各层面的冲突与矛盾。要通过沟通，集思广益，增强与地方、群众、专家和优抚对象互动，消除认识误区，尽量满足各层面合理、合法、可行的诉求；协调好个人、群体和组织的关系，兼顾国家、社会和个人的契约，实现各层面有机整合，从而让他们对保障政策认同。这样在高度民意认同的情况下，才能使社会尊崇军人职业，保障政策才能得到最大程度的认同。

（四）优化政策执行环境

1.构建军地协同合作环境。退役军人退出现役后，其优待保障工作仍是与军队息息相关的，为此需要做到：一是积极构建军地协同合作机制平台，实现军地信息共享机制、资源整合优化配置机制与协同创新成果管理与运营机制。构建“军地一体化”的退役军人优待保障机制，例如在办理事务的时候，真正实现“让数据多跑路，优抚对象少跑腿”的情况；虽然很多军人的专业和岗位是无法军地兼通的，但有一些也是军地都有的，比如驾驶员、教师、医护人员、厨师等，在排除保密与安全等因素后，这些应该得到衔接与承认。二是形成军地协同合作制度保障，构建高效协同的组织管理体系，建立系统完备的政策制度体系和形成动态反馈与重塑机制。这样可以解决军地协同保障中多头管理、各自为政等问题。还可以解决随着政策目标与任务与时俱进，军地协同合作需要适应新环境而存在的反馈不及时、信息不对称等问题。

2.拓宽保障经费来源途径。在任何政体下，中央集权与地方分权都是存在的，只不过存在程度上的差异。但也要引起我们的重视，这是影响政策落实执行的重要因素。所以，我们要尽量平衡央地经济环境，通过中央与地方之间的渐进式分权策略与法治化保障[6]，可以有效地完善央地关系；增加转移支付或增加中央政府的“事权”比重；只有在市场经济条件下相对平等地对待地方，并适当照顾地方利益，通过制度和法律来规范双方权责，才能处理好央地财政关系；笔者认为，在采取叠加政策的时候，在优待叠加方面，按一定的比例以中央财政为主体支付补助，以此减轻地方政府财政的压力。由此，妥当处理好央地财政关系才能顺利地执行政策，让政策落实落地。

3.树立良好优抚对象形象。首先，宣传普及退役军人的福利优待保障政策。以往都是以注重物质为主的优抚，现在也要注重精神上的激励与宣传，例如邀请在服役期间表现优异、立功受奖的退役军人作为当地的形象大使，宣传其在服役期间的优秀事迹；利用多媒体、互联网、大数据等技术宣传优抚对象的积极精神；此外，还要结合优抚对象在服役期间所作的贡献，匹配相应的优待，树立贡献越大优待越多的导向。

参考文献：

[1]Thomas B.Smith.The Policy Implementation Process[J].Policy Sciences，1973.

[2]姜越，张锐昕.政府网站要加大政策解读力度[N].吉林日报，2016-12-09（8）.

[3]刘义山.多重身份优抚对象抚恤补助“限高制”与“累加制”问题探析[J].中国民政，2012（8）：46-47.

[4]韩君玲，王一宏.新时代我国退役军人保障法制的重构——理论视角与路径选择[J].社会保障研究，2021（1）：74-81.

[5]劉媛.“军人依法优先”是尊重更是权利[J].政工导刊，2017（8）：41-42.

[6]苗连营，王圭宇.地方“人格化”、财政分权与央地关系[J].河南社会科学，2009，17（2）：66-73，219.

基金项目：湖南省社科基金项目“涉核项目邻避冲突的生成逻辑与治理策略研究”（19JD56）；湖南省教育厅重点项目“新时代国家安全视域下核安全与核安保治理体系的共生机制研究”（19A438）。

（作者简介：王鼎量，南华大学硕士研究生；王铁骊，南华大学教授、博士生导师、博士，研究方向为公共安全和危机管理；李砾，南华大学硕士研究生）