行政审批改革与政府补贴配置优化

李华明 张莉

摘 要：政府补贴是重要的财政政策工具，有效配置政府补贴能激发企业活力，引导产业升级。行政审批改革是否有助于优化政府补贴配置效率是学术界及政府部门十分关注的问题。本文选取1999—2007年中国工业企业数据库中的企业样本为研究对象，采用渐进双重差分法考察行政审批改革对于政府补贴的影响。研究表明，行政审批改革显著地促进政府补贴流入民营企业，这种促进作用在盈利情况更佳、规模更大以及投资强度更大的民营企业中更为明显。基于过往我国政府补贴资源错配的现象，行政审批改革有助于政府补贴遵循“扶优扶强”的配置原则，改善了政府补贴资源配置扭曲，促进了政府补贴的配置效率。进一步研究表明，这种经济影响在市场化程度更低的地区中表现得更为明显。本文的结论为我国行政审批改革的政策评估以及政府补贴配置相关研究提供了新的证据。

关键词：行政审批改革;政府补贴;行政审批中心;制度环境

中图分类号：F812.7  文献标识码：A

文章编号：1000-176X（2022）05-0087-12

一、引 言

党的十九大报告指出，加快经济体制改革、促进要素市场自由配置是我国建设现代化经济体系的关键。而行政审批改革作为我国政府简政放权的有力举措，有助于促进要素充分流动以及建立公平有序的市场竞争体系。党的十九大以来，多个城市加快简政放权的步伐。以广东省为例，2017年以来，其先后5次以各种形式调整省级行政职权事项，涉及能源、环境规制、工程建设等多个领域;2020年广东省《政府工作报告》指出，省级权责项目从五千余项减少至一千余项。2021年1月，广东省政府召开常委会研究支持“放权强市”精神，预计进一步将省级行政审批事项下放至各地级市。行政审批改革的不断深化，可以有效地激发了市场活力，为地区经济发展提供了良好的制度基础。

政府补贴作为政府干预经济的财政政策工具，其影响力不言而喻。政府对具有正外部性的微观经济主体进行补贴，可以有效激发企业活力，促进企业成长。进一步地，有效配置补贴资源亦有助于带动地区产业的发展。如果無法有效配置政府补贴及产生相应的经济效益，将是对财政资源的巨大浪费。政府如何有效地配置补贴，使其最大化发挥经济效益，是政府补贴的关键所在。

我国大量的行政审批导致地方政府过多干预微观领域。过度的行政干预为企业带来较高的制度性成本，不利于要素市场的充分流动与配置效率优化。在我国大力推进“简政放权”的背景下，学界出现了较多有关行政审批改革的政策评估。关于行政审批改革的研究普遍支持改革产生的正向经济影响。邵敏和包群[1]研究发现，我国的政府补贴配置效率不高。一个自然而然的问题是，我国的行政审批改革是否促进了政府补贴配置的优化呢？为此，本文利用地级市行政审批中心的设立作为自然实验，旨在揭示行政审批改革对政府补贴配置的影响以及具体作用机制。

本文的边际贡献主要体现在以下两个方面：一方面，已有诸多研究识别了行政审批改革的经济影响，包括地区经济和微观企业层面，但仍然缺乏行政审批改革与政府补贴的研究。本文首次对行政审批改革和政府补贴两者的关系进行了理论分析与实证评估。研究结论可为行政审批改革提供新的支持证据，并为进一步深化行政审批改革和推进“放管服”改革提供新思路和政策建议。另一方面，本文考察了影响政府补贴的制度因素，进一步揭示我国政府补贴配置的动机和行为逻辑，为政府合理配置补贴提供相应的政策建议。现有关于政府补贴的研究大多聚焦于考察政府补贴所产生的经济效益，但考察影响政府补贴配置的制度因素以及动机方面的研究较为缺乏。本文从政府补贴的数量和配置效率两个角度考察行政审批改革对政府补贴的影响，为政府的补贴配置政策提供一定的参考。

二、文献评述与理论分析

（一）行政审批改革的发展变迁和政策效应

2001年，国务院宣布设立行政审批改革工作领导小组，标志着我国行政审批改革的全面启动;当年10月，印发国办发〔2001〕33号文件，提出行政审批改革的指导思路;2002年7月，出台有关处理审批项目审核和处理意见的文件，对审批事项审核工作的目标和措施等提出了具体要求;当年11月，出台文件取消第一批行政审批事项，此后，国务院大致保持每两年一轮的清理节奏，并持续至今;2017年，党的十九大报告指出，加快完善社会主义市场经济体制是全面建设现代化经济体系的制度保障。此后，全国多个城市加速推进行政审批改革，对审批项目和流程进行优化提效。

我国行政审批改革的标志之一就是城市行政审批中心的设立。行政审批中心（亦称政务服务中心）是地方政府集中处理行政审批以及实行监督管理的行政服务机构。其通过整合跨部门的审批事项以及简化审批程序推进办理效率;通过促进信息共享与加强协作，推进跨部门审批工作的协调。我国的行政审批中心最早设立于20世纪末，现已推广至全国。2000—2005年是地级市行政审批中心设立的密集期，有228个地级市在这五年间设立了行政审批中心。行政审批中心的设立有效地提升了政府政务处理效率，因而被视为地区行政审批改革取得的重大突破。

行政审批可能产生两种作用相反的经济影响：一方面，行政审批被视为一种政府向企业提供资源的形式。Giandomenico[2]认为，其有助于防止垄断、解决市场信息不对称、缓解恶性竞争等;Rothstein[3]认为，行政审批作为一种政府调节微观主体行为的手段，可以促进市场发展，表现为“扶持之手”。另一方面，行政审批权限同时赋予了政府寻租的空间。例如，Krueger[4]研究发现，政府会滥用审批权并向企业收取租金;Stigler[5]也认为，政府出于维护国有企业垄断利润的目的，会通过审批权形成行政垄断，表现为“掠夺之手”。因此，行政审批管制的放松也会因地区社会环境的差异而产生不同的经济影响。

近年来，随着我国政府不断加快“放管服”改革，学术界出现了较多有关行政审批改革的政策评估。从对地区经济发展来看，夏杰长和刘诚[6]研究发现，我国行政审批改革减少了社会的制度性成本，促进了地区生产总值的提升;纪祥裕[7]研究发现，改革亦有助于推动产业结构升级;刘诚和钟春平[8]研究发现，地方政府审批权限的下放有助于化解过剩产能。从对企业的影响来看，毕青苗等[9]研究发现，审批改革破除了繁琐的审批流程，促进了企业进入率的提升;王红建等[10]研究发现，审批改革降低了企业的交易费用，可以有效促进国有企业的投资效率;朱光顺等[11]研究发现，行政审批改革促进了企业全要素生产率的提升;王永进和冯笑[12]则讨论了改革促进企业研发和技术创新的积极影响。综上所述，总体上现有研究普遍肯定了行政审批改革的正面经济影响。ADB6294A-9923-4638-8A1D-8CF5A5EED334

（二）政府补贴配置与微观经济主体

政府补贴配置一定程度上反映了地方政府背后的动机，较多关于补贴动机的研究集中在盈余管理视角。为了帮助辖区内的企业发展，地方政府会利用税收优惠和财政补贴等对上市公司进行盈余管理。陈晓和李静[13]研究发现，政府会通过补贴使上市公司在财务上满足相关监管部门的要求，帮助其争取配股的资格;王红建等[14]研究发现，在金融危机之后，政府补贴偏向亏损企业的倾向在加强，降低了补贴的边际价值。

政府补贴配置还受到政治关联的影响。企业为了获得更多的补贴倾向于与地方官员建立政治联系，较多研究表明，政府补贴偏向于具有高政治关联的企业。罗党论和唐清泉[15]研究发现，公司参与政治活动形成的社会资本可以帮助其获得更多的资源，其中就包括了补贴;陈冬华[16]研究发现，企业内部核心岗位中董事拥有越多的政府背景，企业将会获得更多的补贴;吴文锋等[17]研究发现，具有政府背景高管的企业，其税率相比那些没有政府背景的要低得多;余明桂等[18]研究发现，虽然具有政治关联的企业确实获得更多的补贴，然而这些补贴对于企业的经营绩效以及社会外部性的提升却并没有显著贡献。

政府补贴对企业绩效产生什么影响？较多研究表明，我国的政府补贴利用效率并不理想，补贴没有显著提升企业竞争力。一方面，闫志俊和于津平[19]认为，企业会耗费大量的资金进行“寻补贴”行为，对企业经营运转产生挤出效应;另一方面，补贴作为企业的超额利润，将在很大程度上弱化企业效率提升的原始动机。任曙明和张静[20]研究表明，我国获得补贴的企业非生产性成本增加，使得企业加成率下降;邵敏和包群[21]认为，补贴显著地抑制了企业全要素生产率的提高;唐清泉和罗党论[22]研究表明，政府补贴对于企业的经营绩效没有显著的贡献，但对社会产生了正向的外部性。

综上所述，已有研究表明，我國的政府补贴确实流入市场竞争力更弱的企业。孔东民等[23]研究发现，在控制了行业特征与政治关联后，亏损企业依旧获得更多补贴。这可能是由于过多的制度性成本导致政府无法有效识别需要补贴的企业，导致政府补贴没有流入需要补贴的企业。政府补贴产生的经济效果随着企业所属的行业以及地区的不同而存在差异，但总体上政府补贴并没有对企业产生应有的正向经济影响。政府补贴作为我国政府发展经济和引导产业升级的重要手段，其本质是为了更好地促进企业发展，发挥规模经济进而提升地区经济水平。其配置原则应该遵循边际效益递增的“扶优扶强”导向。而我国政府补贴配置背后体现了政府扮演着“保护弱者”角色，补贴的实际效果被削弱，邵敏和包群[1]认为，这在一定程度是对政府补贴资源的配置扭曲。

（三）理论分析和研究假设

行政审批改革如何影响政府补贴？在讨论政府补贴分配前，一个不可忽视的事实是，我国不同产权属性的企业获取政府补贴的制度性成本存在较大不同，民营企业承担了大部分高昂的补贴申请制度性成本。第一，国有企业相比民营企业受到更多的补贴资源倾斜。孔东民等[23]研究发现，即使在消除了盈余管理动机、行业特征以及政治关联后，上述结论依旧成立。我国国有企业承担了部分政府目标，如经济发展、社会维稳及民生发展等，因而受到地方政府更多的资源倾斜。第二，国有企业所获补贴无论是从用途、分配流程以及分配形式上相较于民营企业所获补贴都有较大区别，国有企业获得补贴的制度性成本比民营企业低得多。此外，纪祥裕[7]研究发现，行政审批改革对于资源配置改善的贡献大部分来源于民营企业;行政审批改革限制了政府干预行为，但也难以对国有企业产生显著的政策效应。综上所述，笔者认为，国有企业的政府补贴难以收到行政审批改革产生的政策效应。

从民营企业角度出发，笔者认为，行政审批改革至少对于政府补贴数量和补贴配置效率两方面产生影响，具体表现如下：

1.行政审批改革与补贴数量。从政府补贴的数量来看，行政审批改革优化了审批事项的补贴申请流程，促进政府补贴信息流通更加充分，降低了民营企业补贴申请的制度性成本，企业获取补贴的积极性提升，进而促进政府补贴更多地流入民营企业。

目前，我国补贴管理方法仍有待完善，补贴审批权限未能公平下放，民营企业获取的政府补贴中存在很高的制度性成本。首先，我国政府补贴申请审批的流程较长、效率低，涉及部门较多。以深圳市人才补贴为例，其海外人才专项资金申请指南中涉及的申请材料高达15项，涉及部门包括税务局、外国专家局和工商管理等多个行政部门。其次，我国政府补贴的发放标准和管理方法为民营企业带来极大信息不对称的问题，抬高了补贴获取门槛，造成补贴配置的偏向性。最后，政府补贴资助资金未能及时到位等问题也极大降低了民营企业获取补贴的积极性。

推行行政审批改革后，审批事项的跨部门协调性增加，最明显的改变就是审批事项流程缩短、审批时间减少、审批难度降低，民营企业申请政府补贴的制度性成本降低。行政审批中心设立后，涉及多部门审批项目改为由一个部门为主负责审批。此外，行政审批中心推行“并联审批制”“窗口办文制”“网上审批制”等措施极大简化了审批流程。行政审批改革使得审批流程优化，补贴信息（如补贴发放标准、发放对象、发放金额以及使用方法等）细则性内容更为公开，补贴监管更为规范。因此，民营企业获取补贴的制度性成本降低、积极性上升，这使政府补贴更多地流向民营企业。目前，我国政府补贴发放形式包括财政补助、税收返还和设立专项基金等。其中，专项基金发放额度上限较高，而财政补助以及税收返还等方式也没明确规定每年补贴的额度，即地方政府补贴分配金额上限尚无明确规定。综上，笔者提出如下假设：

假设1：行政审批改革使政府补贴更多地流入民营企业。

2.行政审批改革与补贴配置效率。从政府补贴的配置效率来看，行政审批改革优化了审批流程的管理和监督，加强了政务的透明度，减少了利用审批职权滋生的寻租空间，从而促进政府补贴配置效率优化，改善补贴配置扭曲。ADB6294A-9923-4638-8A1D-8CF5A5EED334

行政审批改革后，审批流程的监管加强以及审批权执行规范，使政府补贴发放规范化和透明化，减少操纵补贴的空间。艾琳等[24]研究发现，行政审批中心搭建了审批项目管理的信息平台，可以管理审批活动的全过程，提升了行政监管质量。此外，我国纪检部门已经把行政审批改革纳入了反腐体系中，并对行政审批实行电子监察，强化审批事项的约束机制。上述措施都可减少补贴审批职权滥用的现象（如“二次许可”“变相收费制度”等），减少地方政企合谋寻租行为，进而促进政府补贴配置效率。

一个关键问题是，如何识别政府补贴的分配效率？叶宁华和张伯伟[25]研究发现，我国政府扮演着保护弱者的角色，补贴配置过程中可能存在寻租等行为，政府补贴没有依照企业效益最优的导向进行分配。邵敏和包群[1]研究发现，政府补贴流入了竞争力更弱的企业，如规模较小和亏损企业，削弱了补贴的实际效果，形成政府补贴资源错配现象。若行政审批改革减少了寻租的空间，优化了配置效率，其必然可以改善补贴错配。具体而言，行政审批改革对政府补贴的错配进行纠偏，减少政企之间的寻租空间，改善补贴配置的扭曲，使政府补贴流入盈利情况更佳、规模更大的民营企业。综上，笔者提出如下假设：

假设2：行政审批改革使政府补贴更多地流入盈利情况更佳、规模更大的民营企业。

三、样本选择与研究设计

（一）样本说明

本文研究数据主要包括企业数据、行政审批改革数据以及城市层面数据。第一，企业数据。企业数据来自中国工业企业数据库，该数据库包含企业的基本信息、产权属性、财务特征以及政府补贴等数据。第二，行政审批改革数据。本文使用地级市行政审批中心相关数据来刻画地区行政审批改革的进程，数据来源于毕青苗等[9]手工整理的数据。第三，城市层面数据。根据地级市的统计年鉴整理而得。第四，本文在进一步研究中使用各省份市场化指数、各省份检察院年度报告披露的职务犯罪数据等。本文设定样本期为1999—2007年，主要原因在于：第一，本文使用中国工业企业数据库的企业样本为研究对象，基于数据的可靠性，较多文献使用该数据库的时限截止到2007年。第二，我国多数城市的行政审批中心设立集中于2001—2005年，该样本期可以平稳覆盖政策前后时间段，具有较好的代表性。第三，在该样本区间内，政府补贴受到其他政策冲击的影响较小。

（二）模型设定

本文以地级市建立行政审批中心来度量行政审批改革的进程，考察行政审批改革对政府补贴的影响。以地级市是否设立行政审批中心来度量地区的行政审批改革是常规性做法。由于城市设立行政审批中心后并不会撤销，加之各地级市设立行政审批中心的时间并不相同，因而使用是否设立行政审批中心作为解释变量，并使用渐进双重差分模型设定。为了验证假设1，本文首先要检验行政审批改革对政府补贴数量的影响，构建基准模型如下：

Subsidyijt=β0+β1Reformit+β2Xjt+β3Zit+θj+ωt+μjt（1）

其中，j代表企业，i表示城市，t代表年份。Subsidy为政府补贴;Reform为地级市是否设立行政审批中心，用来度量地区行政审批改革的进程;X表示影响政府补贴的企业层面控制变量;Z表示影响政府补贴的城市层面控制变量。同时在模型中控制企业和时间固定效应。

（三）变量定义

1.被解释变量：政府补贴。采用中国工业企业数据库中的政府补贴/主营业务收入×100%计算得到。此外，本文也通过构建政府补贴绝对值的自然对数重新测度企业获得的补贴进行稳健性检验。

2.解释变量：行政审批改革。本文参考毕青苗等[9]与朱光顺等[11]的研究，采用是否设立行政审批中心表示行政审批改革。若地级市在行政审批中心成立的当年及之后，设立行政审批中心取值为1，否则为0。此外，参考朱光顺等[11]的做法，本文采用行政审批中心相关的具体措施信息进一步刻画行政审批改革进程，主要包括行政审批中心的成立时长、进驻部门数、进驻审批事项数和窗口数。上述指标全部都进行ln（X+1）处理。成立时长度量了行政审批中心的时间连续性，其经济意义在于识别行政审批改革对于政府补贴的动态影响。此外，定义Reform=0的样本企业，成立时长、进驻部门数、进驻审批事项数、窗口数都设定为0，

3.控制变量。本文控制了一系列影响政府补贴的变量，其中，企业层面的控制变量包括营业收入增长率、资产负债率、现金比例和企业规模。城市层面的控制变量包括：首先，第三产业占GDP的比重。该指标可以有效测度地级市服务业的发展水平，并与审批事项需求有明显相关性。其次，地方政府财政收支状况。本文利用地级市统计年鉴中市辖区的地方一般公共预算收入和地方一般公共预算支出刻画财政收支状况。

本文首先对中国工业企业数据库按照一般做法进行常规性处理，删除主要财务指标缺失的以及只在样本期间出现过一次的观测值。将行政审批中心数据、中国工业企业数据库和城市统计年鉴相关数据按照年份和地级市的代码进行匹配后得到样本数据，最终的样本区间为1999—2007年。匹配完成处理后，在1%的水平上对连续性变量进行缩尾处理，从而剔除异常值的影响。处理后的描述性统计结果，如表2所示。当企业的产权为国有企业和集体企业时，定义企业产权属性为1;其他情况则定义产权属性为0。

Panel A展示了连续变量的情况，Panel B展示了虚拟变量的相关情况。本文观察值共计985 857个，其中，民营样本835 408个。研究样本中，36.36%的观测值当年所在的地市级没有设立行政审批中心，63.64%的观测值设有审批中心。从政府补贴来看，86.31%的觀测值没有获得政府补贴，13.69%的观测值获得补贴，这与邵敏和包群[1]关于补贴的研究一致。其他变量不再赘述。

四、实证分析

（一）行政审批改革与政府补贴数量ADB6294A-9923-4638-8A1D-8CF5A5EED334

行政审批改革对政府补贴的回归结果，如表3所示。

由表3列（1）—列（3）所示，无论是否加入控制变量，核心解释变量是否设立行政审批中心的系数均显著为正。结果表明，在不区别企业产权属性的情形下，地级市设立行政审批中心确实显著增加了企业所获得的政府补贴;即行政审批中心的设立降低了企业申请补贴的制度性成本，使更多的政府补贴流入企业。根据区分企业产权属性进行回归的结果，如表3列（4）—列（5）所示。结果表明，使用国有企业样本时，是否设立行政审批中心的系数虽然为正，但并不显著，表明行政审批改革并没有显著影响国有企业的政府补贴;使用民营企业样本时，是否设立行政审批中心的系数为0.026，且在1%的水平上显著。结果符合预期，即行政审批改革确实显著地使政府补贴流入民营企业。至此，假设1得以验证。行政审批中心设立并没有显著地使补贴流入国有企业，可能存在两个方面的原因：一方面，从政府补贴的动机和政治关联来看，国有企业相对民营企业受到更多的资源倾斜，行政审批改革对国有企业影响相对较小;另一方面，国有企业的补贴发放形式与申请方法与民营企业存在差异，其信息不对称问题较少、申请门槛相对较低，即其获取补贴的制度性成本较少，行政审批中心设立难以对其产生相应的经济影响。鉴于此，下文的研究均聚焦于民营企业样本。

（二）动态效应检验

使用渐进双重差分法的前提与传统双重差分法相一致，需要满足平行趋势假设。本文构建如下模型对行政审批改革与政府补贴的动态效应进行检验：

Subsidyjit=β0+β1Reform_yearcit+β2Xjt+β3Zit+θj+ωi+μjt（2）

其中，Reform_yearc为企业j所在地级市i设立行政审批中心的时间虚拟变量。例如，若t年是地级市i行政审批中心设立前的第二年，则c取值为-2，此时政策实施前的第二年的虚拟变量Reform_year-2将取值为1，其他情况下取值为0;若t年是地级市行政审批中心设立后的第二年，则c取值+2，取值同理。本文在构建Reform_yearc时，将行政审批中心设立前的第四年及以前都定义为政策实施前的第四年，将行政审批中心设立后的第二年及以后都定义为政策实施后的第二年。此外，模型中加入了控制变量、时间固定效应和企业固定效应。行政审批中心与政府补贴的动态效应回归结果（民营企业样本），如表4所示。可见，在使用民营企业样本时，在行政审批中心设立前的前三年的系数均不显著，满足平行趋势的假设。在地级市设立行政审批中心之后的政策变量估计系数均为正，且至少10%的水平上显著，说明行政审批优化确实显著地促使政府补贴流向民营企业。

（三）稳健性检验

1.安慰剂检验。双重差分法常常使用置换虚假的政策时间来进行安慰剂检验。本文分别将行政审批中心设立时间提前两年和提前三年，重新构建虚假的政策冲击时间。例如，广东省珠海市行政审批中心设立时间为2006年，则将2004年珠海市企业样本虚假政策变量取值为1，否则为0。

2.重新度量产权属性。由于中国工业企业数据库统计的局限性，在识别企业产权属性的问题上，采用企业注册类型和实收资本比例两个指标定义样本。为了尽量减少企业产权属性的测量误差，本文参考聂辉华等[26]的做法，使用企业国有资本比例来度量产权属性，计算公式为国有资本比例=（国家资本金+集体资本金）/实收资本。当企业国有资本比例超过50%时，定义该企业为国有企业，产权属性取值1，否则取0。采用重新度量企业产权属性后的民营企业样本替换原来的民营企业样本进行回归。

3.考虑样本自选择。地级市设立行政审批中心后，审批流程的优化会使营商环境改善，从而吸引新成立的企业入驻该城市，尤其会吸引那些关注行政审批流程的企业，由此产生的自选择问题会使整体政策效应被高估。为此，本文参考王永进和冯笑[12]以及王红建等[10]的方法，删除企业成立年份大于所在地级市行政审批中心设立年份的民营企业样本重新进行回归。

4.改变被解释变量。补贴政策决定了政府补贴的申请条件，即民营企业获取补贴收入很大程度具有一定的外生性，部分补贴（如拆迁补助、价格补贴等）与企业自身经营状况相关性较小。为了增加被解释变量的说服力，下文使用民营企业获得政府补贴的自然对数重新定义被解释变量。

系列稳健性检验的回归结果，如表5所示。在安慰剂检验中，虚假的政策冲击变量的系数均不显著，说明将行政审批中心设立时间无论提前两年还是三年，流入民营企业的政府补贴并无显著变化。表5列（3）—列（5）分别报告使用重新度量产权属性、考虑样本自选择、使用政府补贴绝对值的自然对数重新回归的结果，可见，无论是否加入控制变量以及无论采取何种稳健性检验，行政审批中心设立与否的系数均显著为正，说明本文的结论具有稳健性。

5.使用行政审批具体措施度量审批制度改革。使用行政审批中心具体措施来重新度量行政审批改革的进程，其结果不仅可以作为基准回归的稳健性检验，增加结论的说服力，同时有助于研究行政审批中心影响政府补贴的关键措施。为验证行政审批改革对政府补贴的具体影响措施，下文使用行政审批中心具体措施分别对民营企业样本的政府补贴进行回归，具体模型设定如下：

Subsidyijt=β0+β1ALCit+β2Xjt+β3Zit+θj+ωt+μjt（3）

其中，ALC为行政审批中心的具体措施指标，具体包括成立时长、进驻部门数、进驻审批事项数和窗口数，同样在模型中加入控制变量以及控制企业和时间固定效应。具体回归结果如表6所示。

如表6列（1）—列（4）所示，使用四个变量分别进行回归，其系数均显著为正，符合预期。即地级市设立行政审批中心之后，进驻部门数、進驻审批事项数、窗口数均显著促进政府补贴流入民营企业。成立时长的系数显著为正，说明行政审批改革对于政府补贴的效果呈现边际递增的现象，即改革产生的经济效应是渐进性，这与刘诚和钟春平[8]结论较为一致。ADB6294A-9923-4638-8A1D-8CF5A5EED334

五、进一步研究：行政审批改革与政府补贴的配置效率

由上述结果可知，行政审批改革确实显著地使政府补贴流入了民营企业。但如果政府补贴流入民营企业并没有产生相应的经济效益，对于政府而言也是毫无经济意义的。行政审批改革使政府补贴具体流入了哪些民营企业？本文从企业特征的异质性进一步研究。若本文假设2成立，即行政审批改革减少了民营企业的寻租空间，规避了主观意愿上的操纵补贴行为，提升了政府补贴的配置效率，那么，地级市设立行政审批中心后政府补贴将倾向于流入竞争力更强的民营企业。本文将从企业规模和投资强度、盈利情况两个角度进行分析，进一步检验行政审批改革对政府补贴的政策效应。

（一）企业规模和投资强度

规模和投资强度是企业最为典型的特征。目前，我国政府分配补贴存在偏向性，规模较小和严重亏损的民营企业获得了更多的补贴。若是补贴配置效率有所提升，则在一定程度上可以改善这种配置扭曲，即政府补贴更多地流入规模更大以及投资强度更大的民营企业。

为了验证行政审批改革对于不同企业规模和投资强度的政府补贴的影响，本文在式（1）的基础上分别加入企业规模、投资强度虚拟变量及两者与是否设立行政审批中心的交互项。本文定义企业规模虚拟变量为企业总资产的虚拟变量，当企业总资产大于样本中位数时取1，否则为0;使用企业当年固定资产与上一期固定资产差额的自然对数近似替代企业的投资额，当企业投资额大于样本中位数时取1，否则为0。若行政审批改革使政府补贴流入了更为优质的民营企业，预期企业规模和投资程度与是否设立行政审批中心的交互项均显著为正。

由表7 列（1）和列（2）可知，无论是否加入控制变量，是否设立行政审批中心与投资强度的交互项均为0.009，且在10%的水平上显著，说明地级市设立行政审批中心后确实使政府补贴流入了投资强度更大的民营企业。由表7 列（3）和列（4）可知，无论是否加入控制变量，是否设立行政审批中心设立与企业规模的交互项均为正，且在5%的水平上显著。结果符合预期，说明地级市设立行政审批中心后确实使政府补贴流入了规模更大的民营企业。

（二）企业盈利情况

政府出于地区经济增长和官员晋升等动机对民营企业盈余管理进行干预，而行政审批中心设立后会弱化政府干预企业经营状况的能力，减少了政企合谋的寻租空间。政府倾向于补贴盈利情况恶化的民营企业，行政审批流程的规范化会减少政府补贴。笔者认为，行政审批改革对民营企业获得政府补贴的促进作用会随着企业亏损恶化而减少。

为了验证行政审批改革对政府补贴的影响在不同盈利情况企业中的差异性，本文根据企业盈利情况进行分组。首先，仅保留连续出现两年及以上的企业，定义企业当年利润总额大于0为盈利企业，小于或者等于0为亏损企业。接着，按照盈利情况由差到好依次定义以下6类的企业组别：连续三年亏损、连续两年亏损、当年亏损、当年盈利、连续两年盈利、连续三年盈利。使用分组完成的样本对式（1）重新回归。结果如表8所示，随着样本盈利情况不断向好，是否设立行政审批中心的系数由负转正，其显著性也呈现递增的趋势。具体而言，对于列（1）中连续三年亏损的样本组别，是否设立行政审批中心的系数为-0.042且不显著;列（2）中连续两年亏损的组别，是否设立行政审批中心的系数为-0.042，且在10%的水平上显著，说明行政审批中心设立后弱化了政府出于自身目的对当地亏损企业进行盈余管理，从而减少了对亏损民营企业的补贴。随着企业盈利情况不断向好，列（3）—列（6）中是否设立行政审批中心的系数均显著为正。盈利组别中，列（4）—列（6）是否設立行政审批中心的系数分别为0.024、0.015和0.037，且至少在5%的水平上显著。上述结果符合预期，说明行政审批改革使政府补贴更多地流入盈利情况更好的民营企业，在一定程度上改善了政府基于盈余管理动机产生的补贴配置扭曲。

综上所述，行政审批改革确实显著地促使政府补贴流入民营企业，且主要流入了规模更大、投资强度更高和盈利情况更好的优质民营企业。可见，行政审批改革使政府补贴遵从“扶优扶强”的原则，优化了补贴配置效率。至此，假设2得以验证。

六、异质性分析与机制检验

（一）制度环境的异质性分析

地区的制度环境可以有效衡量其制度性成本。制度环境越好的地区，其制度性成本相对更低。Baumol[27]研究发现，地区的制度环境与企业寻租空间负相关，行政审批改革对政府补贴作用可能随着制度环境的下降而产生更高的边际影响。为了研究制度环境在行政审批改革对政府补贴的调节作用，本文在式（1）的基础上加入行政审批中心和制度环境的交互项，构建如下模型对民营企业样本进行回归：

Subsidyijt=β0+β1Reformit+β2indexit+β3indexit×Reformit+β4Xjt+β5Zit+θj+ωt+μjt（4）

其中，index为制度环境，在模型中控制城市和时间双向固定效应。本文选用市场化指数来度量地区的制度环境。市场化数据包括市场化指数以及指数构成的五项细分指标，细分指标包括政府与市场的关系、非国有经济的发展、产品市场发育程度、要素市场发育程度、市场中介组织发育和法治环境。每一项指数的得分越高，表示该地区在这细分项目中排名越靠前，市场化程度越高。本文选取1999—2007年我国省份市场化指数的数据，按省份代码和样本数据进行匹配。如果行政审批改革对民营企业政府补贴的促进作用在市场化程度较低的地区更显著，预期交互项系数β3显著为负。

制度环境的异质性分析回归结果，如表9所示。可见，除了列（4）中当产品市场的发育程度作为核心解释变量时，交互项的系数不显著外，其它列的系数都显著为负。上述结果说明，行政审批改革使政府补贴流入民营企业的经济效果随着地区的制度环境优化而不断下降。在市场化程度较低的地区，行政审批改革使政府补贴流入竞争力更强的民营企业的经济效果更显著。ADB6294A-9923-4638-8A1D-8CF5A5EED334

（二）寻租机制检验

现有研究表明，寻租和政治关联会导致补贴配置扭曲。我国行政审批改革是否通过减少寻租空间，提高了政府补贴的配置效率，使得补贴更多地流向了优质的民营企业？下文将对理论假说部分的寻租机制进行检验。本文参考周黎安[28]的做法，本文利用各地的公职人员职务犯罪案件度量政府寻租（Corrupt）。职务犯罪案件数据整理自各省人民检察院年度工作报告。考虑到数据的局限性，本文使用省份的贪污贿赂案件近似度量寻租行为，将其与行政审批改革数据匹配，共计2 447个观测值。将寻租变量作为被解释变量加入模型回归，模型中同时加入城市层面的控制变量。

行政审批改革对政府寻租的影响回归结果，如表10所示。可见，是否设立行政审批中心的系数分别为-0.027、-0.022和-0.038，且都在1%的水平上显著，表明城市推行行政审批改革显著减少了公职人员利用职务违法犯罪案件数量，有助于减少寻租行为。行政审批改革下放和优化审批权，减少了政府对微观主体的不合理干预，消除了经济运行过程中的制度扭曲，减少了寻租空间。

七、结论和政策建议

本文利用1999—2007年中国工业企业数据库，以全国各地级市行政审批中心的设立作为准自然实验，考察行政审批改革对政府补贴的影响。研究表明：第一，行政审批改革显著地使政府补贴流入民营企业;在经过平行趋势检验、安慰剂检验以及一系列的稳健性检验之后，上述结论依旧稳健。第二，更重要的是，行政审批改革改善了政府补贴配置的扭曲，使补贴流入了盈利情况更佳、规模更大以及投资强度更大的民营企业，提高了补贴的配置效率;进一步研究表明，这种经济影响在市场化程度更低的地区中更为明显。第三，从影响机制上，行政审批改革减少了寻租空间，从而实现了补贴的配置优化。

基于上文的分析，笔者提出如下政策建议：第一，优化审批程序和流程，推进审批项目跨部门的协调，提升政务服务效率。本文研究表明，行政审批改革确实显著地促进了政府补贴流入民营企业并优化了配置效率。在具体措施检验中，进驻审批事项对民营企业补贴的促进作用最为显著。完善行为审批中心进驻审批事项，使其更好地服务企业申请补贴所需要的流程，可以有效降低企业的制度性成本，提升其获取补贴的动机。我国政府部门应持续因地制宜推进行政审批改革、优化审批程序和流程、提高政务服务效率，进而改善市场经济运行机制。第二，行政审批改革应注重规范审批行为，加强审批行为廉洁作风建设，减少审批中存在的寻租空间。行政审批改革对政府补贴的经济影响在更低市场化程度地区中更显著，侧面反映了补贴寻租空间的存在。在简政放权背景下，政府需要在推进行政审批改革的同时，优化审批行为规范，提高审批过程的公开度和透明度。第三，进一步完善我国政府对补贴配置及管理的相关规定，明确各种类型政府补贴的发放方法和监督细则，对地方政府的补贴行为进行有效约束和监督。目前，我国法律法规对于政府补贴行为没有明确的规定，各地政府对于补贴的对象以及补贴发放形式等存在很大自主权。民营企业在获取政府补贴面临着补贴获取门槛高、补贴申请信息不对称等高昂的制度性成本。补贴获取的制度性成本使民营企业无法有效、公平地获取补贴，导致了补贴资源的错配。因此，有必要完善政府补贴的相关管理规定，制定公开透明的补贴发放细则，对地方政府的补贴行为进行有效约束和监督，提升补贴效率。

参考文献：

[1] 邵敏，包群.地方政府补贴企业行为分析：扶持强者还是保护弱者？ [J].世界经济文汇，2011（01）：56-72.

[2] GIANDOMENICO M. Deregulation or re-regulation？ [M].New York：St.Martins Press， 1990：13-20.

[3] ROTHSTEIN B. The Chinese paradox of high growth and low quality of government：the cadre organization meets max weber[J]. Comparative economic & social systems，2016（4）：533-548.

[4] KRUEGER A O. The political economy of the rent-seeking society[J].American economic review， 2015， 64（3）：291-303.

[5] STIGLER G J. The Theory of economic regulation[J].The bell journal of economics and management science， 1971， 2（1）：3-21.

[6] 夏杰長，刘诚.行政审批改革、交易费用与中国经济增长 [J].管理世界，2017（04）：47-59.

[7] 纪祥裕.行政审批制度改革具有产业升级效应吗？ [J].经济与管理研究，2020，41（09）：47-61.

[8] 刘诚，钟春平.产能扩张中的行政审批：成也萧何，败也萧何 [J].财贸经济，2018，39（03）：50-64.

[9] 毕青苗，陈希路，徐现祥，等.行政审批改革与企业进入 [J].经济研究，2018，53（02）：140-155.

[10] 王红建，傅文霁，曹瑜强，等.信息分散程度、审批制度改革与国有企业投资效率——基于市级行政审批中心成立的准自然实验 [J].财贸经济，2020，41（05）：131-145.

[11] 朱光顺，张莉，徐现祥.行政审批改革与经济发展质量 [J].经济学（季刊），2020，19（03）：1059-1080.

[12] 王永进，冯笑.行政审批制度改革与企业创新 [J].中国工业经济，2018（02）：24-42.ADB6294A-9923-4638-8A1D-8CF5A5EED334

[13] 陈晓，李静.地方政府财政行为在提升上市公司业绩中的作用探析 [J].会计研究，2001（12）：20-28.

[14] 王红建，李青原，邢斐.金融危机、政府补贴与盈余操纵——来自中国上市公司的经验证据 [J].管理世界，2014（07）：157-167.

[15] 罗党论，唐清泉.政治关系、社会资本与政策资源获取：来自中国民营上市公司的经验证据 [J].世界经济，2009（07）：84-96.

[16] 陈冬华.地方政府、公司治理与补贴收入——来自我国证券市场的经验证据 [J].财经研究，2003（09）：15-21.

[17] 吴文锋，吴冲锋，芮萌.中国上市公司高管的政府背景与税收优惠 [J].管理世界，2009（03）：134-142.

[18] 余明桂，回雅甫，潘红波.政治联系、寻租与地方政府财政补贴有效性 [J].经济研究，2010，45（03）：65-77.

[19] 闫志俊，于津平.政府补贴与企业全要素生产率——基于新兴产业和传统制造业的对比分析 [J].产业经济研究，2017（01）：1-13.

[20] 任曙明，张静.补贴、寻租成本与加成率——基于中国装备制造企业的实证研究 [J].管理世界，2013（10）：118-129.

[21] 邵敏，包群.政府补贴与企业生产率——基于我国工业企业的经验分析 [J].中国工业经济，2012（07）：70-82.

[22] 唐清泉，罗党论.政府补贴动机及其效果的实证研究——来自中国上市公司的经验证据 [J].金融研究，2007（06）：149-163.

[23] 孔东民，刘莎莎，王亚男.市场竞争、产权与政府补贴 [J].经济研究，2013，48（02）：55-67.

[24] 艾琳，王刚，张卫清.由集中审批到集成服务——行政审批制度改革的路径选择与政务服务中心的发展趋势[J]. 中国行政管理，2013（04）：15-19.

[25] 叶宁华，张伯伟.政府补贴和企业出口动态：营商环境的重要性 [J].南开学报（哲学社会科学版），2018（03）：57-67.

[26] 聂辉华，江艇，杨汝岱.中国工业企业数据库的使用现状和潜在问题 [J].世界经济，2012，35（05）：142-158.

[27] BAUMOL W. Entrepreneurship： productive， unproductive and destructive[J].Journal of political economy， 1990， 98（5）：893-921.

[28] 周黎安.晋升博弈中政府官员的激励与合作——兼论我国地方保护主义和重复建设问题长期存在的原因 [J].經济研究，2004（06）：33-40.

（责任编辑：徐雅雯）

收稿日期：2021-11-23

基金项目：国家自然科学基金面上项目“城市内土地错配和实体经济发展：成因、测度及影响机制”（71973158）;国家社会科学基金后期资助项目“城市土地问题与区域经济发展研究”（19FJYB019）

作者简介：

李华明（1996-），男，广东佛山人，硕士研究生，主要从事区域与城市经济学、土地经济学、公共经济学等研究。E-mail：lihm63@mail2.sysu.edu.cn

张 莉（通讯作者）（1982-），女，湖北天门人，教授，博士，博士生导师，主要从事区域与城市经济学等研究。E-mail： zhangL39@mail.sysu.edu.cn]ADB6294A-9923-4638-8A1D-8CF5A5EED334