推进科技创新治理体系现代化的对策研究——以广东为例

□邓凌云

党的十九届五中全会强调要坚持科技创新在我国现代化建设全局中的核心地位，把实现科技自立自强作为国家发展战略支撑，并把完善科技创新体制机制作为坚持创新驱动发展战略、全面塑造发展新优势的重要内容。如何完善科技创新体制机制，是科技创新发展的关键，也是推进科技创新治理体系现代化的重要环节。科技创新治理体系现代化在国家治理体系现代化建设中居于重要位置[1]，推进科技创新治理体系现代化有助于我国进一步实施创新驱动发展战略、构建新发展格局。

一、科技创新治理体系的功能

“治理”的核心问题是所有者(委托人)如何更好地监督和激励代理人[3]。20世纪90年代起，公共管理领域相关学者将治理理论的应用扩展到如何有效解决“政府失灵”和“市场失灵”问题。科技创新治理是将治理理论应用在科技创新领域[4]，其三大特点是多主体参与、充分协商、协同治理[5]，核心目的在于引导科技创新资源的有效配置，提高创新系统的整体效能[6]。

科技创新治理体系是管理科技创新的制度体系，是为实施创新驱动战略、培育新产业新动能及建设现代化经济体系提供核心动能的系统[7]。科技创新治理体系包括政府、市场和社会三大创新主体，其具体表现是围绕科技创新对三大主体进行的系统组织安排。政府主体包括从中央到地方各级与科技创新有关的政府部门，市场主体包括企业、科研机构、大学等，社会主体包括各种科技类社会组织和社会团体等[8]。科技创新治理体系包含垂直和水平两种权责分工，垂直分工主要指政策决策过程中的分工方式，涵盖政策整合、政策协商、政策制定与规划、政策推动与执行、研发计划管理等。水平分工主要指科技能力的五个环节，涵盖基础设施、基础研究、应用研究、技术开发与技术商品化。从这个意义上讲，科技创新治理体系是以垂直行政组织权责分工形式与水平的政策整合机构作为支撑的一种制度安排。

推动建设科技创新治理体系能够为改进知识产权服务体系、深化产学研合作等改革提供保障，同时有利于全面提升创新资源配置的能力和效率，助推经济高速高质量发展[9]。白春礼[10]提出要准确理解和把握我国科技创新发展面临的新形势、新要求，加快构建适应世界科技强国建设需要的现代化科技创新治理体系。万立明[11]分析了新时代下优化科技治理体系的思维逻辑，认为构建起完备、规范、有效的科技创新制度体系有助于推进科技创新治理体系现代化。蔺洁和陈凯华[12]指出要构建需求导向和问题导向的新型国家科技治理体系，认为建设世界科技强国，最终要靠科技发展，需求导向和问题导向的科技研究能更好地关注重点和难点。方力和任晓刚[7]探讨了如何发挥科技创新治理体系的主导作用，指出坚定不移地走自主创新之路、深化改革科技创新管理体制机制、建立健全创新人才体制机制是构建科技创新治理体系的三个主要路径。万劲波[13]指出完善国家科技创新治理体系的四项重点任务，认为只有加快完善国家创新治理体系，才能为我国科技自立自强水平创造良好的制度环境。可见，科技创新治理体系是我国实施创新驱动战略的制度保障，其完善与否对创新系统的水平和效能起着决定性的影响。

二、科技创新治理体系现代化的内涵

科技创新治理体系现代化是实现国家治理体系现代化的必然要求[14]，提倡民主、透明、多元、互动的治理思维，其核心理念是建立多元化的创新网络，提升科技创新系统整体效能，推动科技创新与社会、经济等方面的协同发展[15]。科技创新治理体系现代化建设要以完善科技创新治理机制为基础，构建起系统、科学、规范、高效的科技创新制度体系，促进多元创新主体积极互动、长期共赢。我国科技创新治理机制的根本问题在于政府主体缺乏有效的决策机制和激励机制。现代市场经济可以实现蓬勃发展的一个重要原因在于它能够实现知识(信息)与权力的统一，正如哈耶克(Hayek F A)所指出的“由于知识分散于不同的个体之间，所以决策权也必须分散”[16]。信息的分散性和权力的集中性之间的冲突乃是我国科技创新治理的主要矛盾。信息分散于不同的创新主体之间，而权力却集中在政府部门，这直接影响到了科技决策的速度和准确度，从而影响到国家科技创新治理的整体效能。以往政府试图扶持、发展的一些产业如光伏产业等，最终却未能扶持起来，根本原因就在于此。政府决策由于是集中决策，在信息上缺乏足够的支撑，因此常常会出现决策不准。

现代市场经济的本质在于信息与激励，要通过信息互通和激励相容提升市场主体的活力和内在动力。科技创新治理机制的有效性取决于一系列有机联系的机制，首先是决策机制，即决策的速度与准确性；而决策机制中最重要的是纠错(纠偏)机制，能否做到及时纠错；纠错机制中最重要的是信息机制，信息渠道是否通畅，科技决策者(政策制定者)能否获得真实、准确的信息，能否掌握真实情况。因此，从根本上讲，改变决策机制是完善科技创新治理机制的首要任务，要把创新主体的自由意志和创新精神置于创新体系的核心。由于创新体系内的知识和信息分散于不同的个体之间，决策权也应该具有相应的分散性，要变集体(集中)决策为分散决策。同时还要推进完善纠错机制和信息机制，保证信息渠道通畅，科技决策者可以获得真实、准确的信息，掌握真实的情况，并且出现问题后可以进行及时纠错，从而有效确保科技决策的速度与准确性。再从激励机制的角度看，政府要为创新主体提供恰当的激励制度(包括给予创新主体足够的自由度)，使政府能够与其它创新主体之间达到激励相容，以提高整个科技创新体系的内在活力。

在现代化科技创新治理体系中，政府与各创新主体之间已经不完全是委托代理关系，而是一起平等参与和管理科技创新系统的公共事务，通过多元方式进行分散决策以解决各个层面上的科技创新发展问题。政府的主要角色是在科技治理中发挥引导、激励方面的优势，做好技术预见和重大风险防范、提供激励制度供给，推动科技产业化、市场化。企业、科研机构、高等院校等市场主体，要按照市场机制积极参与科技决策、开展科技活动、享受科技创新成果。同时要积极发挥企业在技术创新中的主导力量，促进各类创新要素向企业聚集，让企业直接推动科研成果向市场价值转化[11]。高校应将重心放在基础研究和原始创新上，加强学科建设，培养科技创新人才。科研机构则应专注于应用技术研发和集成创新，加大对最新前沿技术、共性关键技术、市场失灵的公益性技术等领域的研发资金和人才投入[17]。围绕科技创新的社会组织、社会团体也是创新生态环节中的重要一环，要努力提高科技创新人员的自组织水平，积极调节市场中创新主体之间的各种利益关系。

在科技创新治理体系现代化建设中，要推进完善纠错机制和信息机制，确保科技决策的速度与准确性，同时要改变决策机制，将决策权分散至各类创新主体，积极发挥政府在科技创新治理体系中的引导和激励作用。同时还要发挥市场主体配置创新资源和要素的决定性作用和社会主体调节利益关系、提高科技创新人员自组织水平等重要作用，使三大创新主体都能够真正有效地参与到科技创新治理过程中来，最终形成市场主导、政府服务、社会协同的科技创新治理体系的现代化发展格局(如图1所示)。

图1 科技创新治理体系的基本框架

党的十九大作出了建设创新型国家和世界科技强国的战略部署[10]，但我国目前的科技创新治理体系与建设创新型科技强国的目标要求相比，还存在较大的差距。当前，国际形势出现百年未遇的大变局，科技革命和产业革命开始新一轮转型深入发展，新冠肺炎疫情全球蔓延影响广泛深远，世界主要国家都在培育壮大科技创新发展新动力[18]。国内社会的主要矛盾发生深刻的变化，经济开启高质量发展阶段，但我国发展不平衡、不充分的问题仍未得到有效解决，创新能力无法适应高质量发展要求，这都意味着我国科技创新治理体系现代化建设将面临着新挑战、新要求[19]。

三、科技创新治理体系现代化建设面临的挑战

(一)治理体系运行效率低，需优化创新治理结构。现阶段国内网络化创新集聚与扩散发展的趋势十分明显，科技创新资源配置主体和方式呈现多样化。然而我国现有创新治理体系运行效率低，无法引导创新资源的高效配置，构建更加多元、协同的治理结构迫在眉睫。首先，政府作为创新治理的重要主体，经常在治理过程中出现“越位”和“缺位”[20]等问题，在一些原本应由市场主体和社会主体完成的任务中过多地参与，却忽视创新环境的营造，缺乏有效的激励机制来促进大学和科研机构的成果转化，对科技类社会组织和团体的扶持力度也有待加强。同时，政府在基础研究、社会公益性研究和科技创新基础设施上的经费投入还较少[8]，大部分经费用于试验开发项目。市场主体中的企业在科技创新中主导力量的发挥还比较有限，研发投入比例较低，往往通过简单的模仿来减少创新风险，缺乏自主研发[21]。科研院所、高校等创新主体在科技创新治理体系中的职责和功能还比较模糊，需要进一步提高知识创新、基础研究和战略创新等能力。现有的科技社会组织和团体尚未在科技创新治理中积极发挥出应有的作用，整体科技服务能力和质量还处于较低水平。此外，由于越来越多地融入到科技创新的初期阶段，用户开始成为科技创新治理体系中的重要主体。在传统“政产学研”的基础上，将“用产学研”进行结合将发展为创新主体沟通交流的新趋向，进而产生以用户为导向的科技创新治理需求，对科技创新治理体系也提出了联接用户主体的新挑战。

(二)需推进建设跨区域、跨学科、跨行业的治理体系。在新一轮科技革命和产业变革加速演进的大背景下，科技领域形成了跨区域、跨学科、跨行业的发展特征[22]。近年来世界各国所进行的科技治理实践，呈现出某些共同特征与模式，政府的科技决策与规划功能逐渐由“垂直专业化”(强调部门专业分工)演进到“水平整合”(强调部门间的协调与合作)。然而，我国区域创新治理通常是以行政区划为范围，近年来虽然在跨行政边界的跨区域科技创新治理上做了一些有益的尝试，但收效不明显。当前，我国区域创新治理体系整体发展不均衡，跨区域的治理体系尚未建立。一方面是因为科技创新资源分布不平衡，政府部门及其附属机构集中拥有大部分的创新资源，其他创新主体如企业、现代大学、科技类社会组织和团体等拥有创新资源相对较少[21]。从地域角度看，东部沿海经济发达地区拥有更多的创新资源，而中西部地区则创新资源匮乏；另一方面是由于国家缺乏关于跨区域科技创新治理的相关政策，未出台具体的实施计划和措施。如在整合跨区域资源和推动跨区域创新资源共享等方面的制度设计还不够。此外，科技、经济的快速发展还推动了科技创新呈现交叉、融合、渗透、扩散等特征日益鲜明，学科交叉、相互融合趋势不断加速，知识交流和跨界交流合作成为常态[23]，这导致跨学科、跨行业协作创新治理的要求也明显提高。如何打造跨学科、跨行业的高效创新攻关体系，跨学科、跨行业地整合创新人才、技术等科技创新资源，是推进建设跨学科、跨行业科技创新治理体系的关键环节。

(三)科技创新全球化态势加强，需优化开放合作机制。随着科学技术的高速发展和经济全球化浪潮的推动，科技创新全球化成为重要发展趋向[24]。一方面，国际科技创新环境出现巨大的变化，全球创新正处于战略机遇期。云计算、大数据、人工智能等现代信息技术在世界范围内被广泛应用，这不仅提升了人才、数据、资金等创新资源的流动性和可用性，也降低了全球创新创业门槛。全球创新治理的范围已经延伸至建立符合创新本质规律的制度机制，创新治理的具体内容不仅涵盖传统的国际科技合作，同时包括在贸易、投资、金融等重要领域中与科技创新相关联的内容以及如何提升创新资源的流动性和便利性等；另一方面，全球整体科技能力得到显著增强，世界科技创新能力格局呈多极化发展趋势愈发明显。世界发展中国家的科技增长速度开始超过发达国家，原本集中分布在美国、西欧和日本等发达地区的科技创新能力已扩展到发展中国家。随着科技创新全球化态势日益加强，创新活动日趋复杂[14]，世界各国之间创新生态的联系越来越紧密，经济全球化议题的关注点也开始逐步转移为创新人才、科技成果转化等。但我国科技创新体系开放程度较低，未来必须持续优化开放合作的创新治理机制，更深入地参与国际化创新网络和产业分工体系，更有效地维护我国科技创新和发展的正当权益、贡献创新治理的中国经验和中国方案，才能朝世界科技强国的目标加快迈进。

四、推进广东科技创新治理体系现代化建设战略的思路

广东作为改革开放的前沿地，在四十多年里对科技体制进行了一系列的改革创新，释放和激发出源源不断的科技创新活力。随着科技创新迸发的强劲活力，广东也已从之前的科技资源相对缺乏发展至创新水平跃居全国前列，经济总量更是连续30余年保持全国领先。近年来，广东在科技管理体制改革和机制建设等方面不断尝试探索，陆续出台了一系列重大创新政策，创新治理水平和效能明显提升[2]。2020年广东全省研发经费支出达三千两百亿元，占地区生产总值比重为2.9%，研发投入强度远高于全国水平2.4%，区域创新综合能力跃居全国榜首。但问题与挑战也同时存在：科技创新治理体系尚不完备，政府与市场的关系以及科技创新的体制机制尚未理顺，科技主管部门政出多门、整合困难，决策体系复杂化、碎片化，科技政策循环缺乏有效的水平(横向)整合。区域创新体系的整体效能不高，创新治理成本高、治理效能低，等。随着不同学科、行业之间交叉融合的趋势加速，跨区域、跨学科、跨行业的创新治理协作要求显著提高。同时，科技创新全球化态势仍在不断加强，强化开放合作的配套创新治理机制迫在眉睫。为满足其科技创新发展需求，广东必须加快推进科技创新治理体系现代化建设。

(一)强化顶层制度设计和科学决策引导。顶层制度设计决定治理的效率和效果，故必须深入研究本区域经济社会发展的实际需求，强化科技创新的顶层制度设计，以提高科技创新治理体系建设的科学性。要从经济社会发展全局来统筹谋划，从国家和全省社会经济发展战略高度做好广东建设全国科技创新领先区域的顶层设计，加快制定广东建设国际科技创新中心的专项行动方案和中长期战略方案，为加快建设创新强省提供强有力的支撑。要以先进、科学的理念来设计制度，健全政府部门间科技创新治理的交流合作机制，提高治理的科学性。同时，要提高科学决策能力，在制定重大科技决策的过程中，广泛听取各方建议，提倡开放性、透明性和协同性决策。主要包括：一是完善专家咨询制度，在创新体系建设若干重大问题决策上充分听取社会各界专业人士的意见；二是建立健全公众参与、重大科技决策集体讨论等制度，加强和促进政府部门之间以及与企业、高校、科研院所和社会机构之间的互动与合作，提高公众在科技创新治理中的参与度，加快建立起公开透明的科技决策监管体系。还可以建立定期的政府与企业技术创新交流咨询制度，促进企业和企业家更积极地参与到创新决策中，加大企业对科技创新治理决策的影响。三是进一步建设科技智库，结合广东省目前的创新发展需求形成系统性咨询网络，服务科技创新决策。

(二)积极推动多元化主体协同创新。推动多元化主体协同创新的重点在于形成各部门之间的网络联接，通过相互协调、互助合作与资源交换等，实现高效的创新。这就要求政府部门之间的科技创新治理要以协同合作取代传统自上而下的层级控制，政府与民间则需要加强沟通协调、互助合作与资源共享，在利益关联者之间构建起有效的联接网络，促进科技创新治理目标的实现。为此，必须积极推动政府、科研院所、企业、高校、用户等多元化创新主体之间构建起民主协商、分工协作的协同创新关系。一是要明确各创新主体的功能定位。根据主体自身的发展情况和国家科技发展规划制定合适的管理条例，提供激励制度供给，并做好技术预见和重大风险防范。要完善决策机制，变集体(集中)决策为分散决策，同时完善纠错机制和信息机制，充分发挥政府的引领和服务保障作用，搭建由各类创新主体组成的开放性公共治理平台，推动各主体之间的积极互动。企业要努力完善制度建设，积极发挥在技术创新中的主导力量，推动科研成果向市场价值转化。省内高校应重视基础研究和原始创新，加强各类重点学科建设，培养战略性科技创新人才和团队。金融机构要发挥好协调服务的作用，促进科技创新融资多渠道化，润滑和催化政产学研用之间的交流协作，推动产业链和创新链更深入地融合。随着用户在创新治理中的日益活跃，要建立面向用户的科技创新治理机制，进一步推动“用产学研”发展。二是要完善科技创新治理的政策环境。在加快科技创新政策研究与制定的过程中，优化创新政策组合能力，推动建立协调技术、经济和产业创新的创新政策体系。三是改革科技评价和奖励制度，在科技评价工作中融入分类评价、全过程评价等理念，建立标准规范的科技成果评价制度与流程。此外，还要坚持推进科技成果转移转化，制定可以有效推动大学和科研机构成果转移转化的激励政策，破除成果转移转化障碍。

(三)加快建设跨区域、跨学科、跨行业的科技创新治理体系。推进建设跨区域的科技创新治理体系，广东要强化广州、深圳“双城”联动，推动构建以广深双城为主引擎、珠三角地区为核心的区域创新格局。要建立健全珠三角都市圈范围内资源共享和政策协商机制，加快实现治理体系一体化，打破区域内部的行政壁垒性限制。逐步推动从局部合作转向整体联动，针对跨区域创新资源整合和实现跨区域科技创新资源共享等方面出台具体的实施方案和措施，促进各创新主体在珠三角都市圈范围内进行科技创新资源的共享、交换或整合。加快建设粤港澳大湾区国家科技创新中心，构建国际化创新型城市群，促进更大范围内的跨区域科技创新治理体系建设。探索推动广东、香港和澳门之间科技创新治理规则衔接、机制对接。广东在区域创新政策的研究制定、实施和监督各环节要加强与港澳的协商交流，鼓励重点企业、高校和科技类社会组织共享创新资源。进一步提高跨学科、跨行业创新攻关体系的水平和效能，强化跨学科、跨行业地汇聚创新人才、技术、资本、信息等科技创新要素，高效整合各类创新资源，加快建立不同学科之间、行业之间的互动共享交流平台。

(四)持续优化开放合作的创新治理机制。随着科技创新全球化态势不断加强，作为国内创新发展领先地区，广东需要持续优化开放合作的配套创新治理机制。一是应实施更加开放包容、互惠共享的国际科技创新合作战略，强化科技创新治理的国际合作，提高科技创新体系的国际化水平。为此广东应与具有长期合作关系的国际地区探索建立起科技创新的治理体系，进一步落实“一带一路”创新行动方案。积极参与全球科技创新治理，在传统科技合作的基础上，将创新治理的范围拓宽至金融、贸易等重要领域，并与科技创新内容相关联。二是加快发展国际化科技创新社会组织，设立专项资金支持国际化科技类社会组织的发展，拓宽社会融资渠道。科技主管部门针对科技类社会组织的一些具体功能如平台构建、政策协调等需要做出清晰规划，同时还可以采取“服务后补助”的方式提升服务型组织的服务能力和服务质量，拓宽服务范围。三是建立国际化科技创新人才引进、培养和评价等一系列制度。设立高层次人才引进专项资金，实施重大人才工程，以“高精尖缺”为导向，引进培育更多国际一流科技创新人才和团队。启动国际人才培养工程，积极开展知识更新、技能提升等活动，扩充高水平、高技能人才队伍，努力提升科研管理、平台建设的国际化水平。此外，要健全科技创新人才评价体系，完善职务发明成果权益共享机制，改进科技创新项目组织管理方式，重点项目可以尝试“揭榜挂帅”等机制。

五、结语

在高度竞争的环境中，创新系统的水平和效能依赖不同部门与领域之间的协调整合。在此背景下，各国政府纷纷致力于科技治理体系的改革，使其更加符合创新系统发展的要求。研究表明，我国科技创新治理体系的根本问题在于政府缺乏有效的决策机制和激励机制，而信息的分散性和权力的集中性之间的冲突乃是其中的主要矛盾。在科技创新治理体系现代化建设中，要把政府、市场和社会三大创新主体有机结合起来，实现市场主导、政府服务、社会协同的科技创新治理体系的现代化发展格局。广东作为我国科技创新水平领先的三大创新中心之一，在国家治理体系现代化的大背景下应主动抓住机遇，顺势而为，加快形成与其创新需求相适应的现代化科技创新治理体系，以形成更加鲜明、更加可持续的区域创新能力和国际竞争优势。