粤港澳大湾区九市农民工市民化成本测算及对策

章 平 莫雪艳

一、引言

粤港澳大湾区是我国经济活力最强的区域之一，是外来人口进城务工的首选之地。早在20世纪80年代，大湾区九市因其毗邻港澳的区位优势，全方位吸引外商投资，逐步形成了以劳动密集型为主的产业模式，进而吸引了大量农村剩余劳动力。农民工为粤港澳大湾区的建设和发展作出贡献的同时，这个数量庞大的群体如何很好地融入城市、实现市民化成为推进以人为核心的新型城镇化的首要任务。

城镇化是现代化的必由之路，是推动粤港澳大湾区高品质发展的动力源。2017-2018年大湾区九市中除肇庆外城镇化率均高于全国水平，2018年城镇化率均较2017年有所增长，且大湾区九市中大部分城市的城镇化水平已经达到较高水平，增长速度有限。此外，大湾区九市2018年常住城镇人口数相较于2017年均有所增长，其中深圳增量最多，达到58.73万人（图1和图2）。人口集聚度不断上升，粤港澳大湾区要保证经济社会发展的质效提升需加快农民工市民化进程，而市民化成本则对农民工市民化意愿有显著影响。

图1 粤港澳大湾区九市2017-2018年城镇化率及增长率

图2 粤港澳大湾区九市2017-2018年城镇常住人口数及增量

本文主要研究内容是通过选取合适的市民化成本测算指标对粤港澳大湾区九个城市农民工市民成本进行测算，根据测算结果有针对性地在国家、省级及市级层面提出推进农民工市民化的相关财政政策意见。农民工市民化是粤港澳大湾区国家战略实施中必须破解的发展难题，测算粤港澳大湾区农民工市民化成本、提出差异化的财政支持政策和改革举措，对于粤港澳大湾区这一国家战略的实施具有“协同配套、同向共进”重要意义。

二、文献综述

市民化成本类型区分方面，大部分学者认为中国的城镇化是政府、企业和个人三个行为主体互相作用的结果，因此农民工市民化成本包括政府成本、个人成本及企业成本。[1]个人成本即为农民工融入城市生活个人所承担的成本，企业成本主要指企业为农民工支付与城市市民相同工资、福利等发生的费用成本，政府成本包括公共服务成本及社会保障成本等，主要由政府承担。[2]也有观点指出，相关社会组织也应该承担起农民工市民化成本分摊责任。[3]许光（2018）认为，农业转移人口市民化公共成本是指流入地政府为了保障农民工与市民享有同等的权利和待遇，保障其在城市正常工作和生活，维持城市正常运转所必须支付的最低资金量，因此市民化成本只需测算公共成本。[4]寇建岭和谢志岿（2018）将市民化成本区分为直接成本和间接成本，直接成本指可通过官方公开直接获取的数据，间接成本具有隐蔽性及滞后性，主要包括风险性成本、机会性成本和未来性成本。[5]

在农民工市民化的测算指标选取研究中，在公共成本测算方面，蔡翼飞等（2014）认为市民化成本不应该包括基础设施、产业投资、城市管理等成本，因为这些成本无法区分是否是为了农民工市民化，且对农民工排斥度不高。[6]在私人成本测算方面，许光（2014）认为农民工私人成本还应包括为增强人力资本和扩展社会关系所支付的资本再造成本以及非理性消费的享乐成本。[7]陆铭（2017）表示，多数文献对市民化成本进行重复计算，其中农民工私人成本不应包括购房成本，主要原因是多数农民工通过租赁的形式满足居住需求，并不一定需要新建大量廉租房。[8]寇建岭和谢志岿（2018）认为市民化是外来人口获得流入城市的市民身份，并真正拥有与其他市民大致一致的社会生活的完整过程，因此农民工市民化成本还应该包括各种机会成本以及未来性风险成本。[9]杜海峰等（2015）则将私人成本分为显性成本和隐性成本，显性成本包括生活、住房及社会保障成本等成本，隐性成本包括子女教育机会成本、失业风险及社会交往等成本。[10]廖茂林等（2018）认为农民工市民化成本中的基础设施成本应包括公共服务和公共设施管理业等新增的建设成本；[11]而张欣炜等（2018）则认为农民工市民化成本中基础设施成本不止包括新增的建设成本，还包括了增加的维护成本。[12]

现有支持农民工市民化的财政制度不完善。财政制度与农民工市民化进程关系密切，赵德昭等（2013）和李广斌等（2014）认为传统城镇化困境主要源自财政分权不足，地市政府财政自给能力不足。[13][14]罗超烈等（2015）认为财政分权中地方政府财政支出能力有限，中央财政转移支付的不完善，会制约农民工市民化进程。[15]欧阳力胜（2015）认为实现地方政府的财权与事权统一和中央转移支付制度与农民工市民化相挂钩的机制需要进一步完善才能推进农民工市民化进程。[16]傅帅雄（2019）认为中央政府应发挥统筹协调作用，加大对地方政府转移支付力度，探索建立健全农民工输入地与输出地之间的合作机制。[17]这里存在的根本难题是：财政资源和政策制定如何为农民工在城镇实现安居乐业创造良好的发展空间，对不同城市、不同群体采取差异化财政支持政策。

综上所述，目前学界对于农民工市民化成本并没有统一的指标体系，其中分类加总法是众多文献常用的市民化成本测算方法。[18][19][20]不同的指标选取测算出来的结果不一。一些研究将个人成本与公共成本一并计算，得出的结果可信度低，不能在个人成本与公共成本之间做出明确划分；部分研究只选择性地计算了一部分成本项目或有重复的计算指标存在，从而导致计算结果严重偏离实际。因此关于支持农民工市民化的财政制度还有待根据实际情况进行完善。本文选取贴合粤港澳大湾区实际的测算指标构建农民工市民化成本测算模型；根据对九市农民工市民化成本进行量化分析的结果，从不同层面提出合理化的财政支持政策建议。

三、粤港澳大湾区九市数据选取和农民工市民化成本测算

（一）测算范围和数据来源

1.测算范围

在数据获取方面，部分文献数据来源不是官方数据，研究测算较为粗糙，计算应尽量使用官方权威数据，同时平衡流入流出地的增减法，避免同类服务重复计算。本文从实际情况考虑选取测算指标，以此保证测算结果能为不同地区城市化路径的选择提供真正有价值的参考依据。本文对市民化成本的测算，就主体性质而言，主要包括公共成本和个人成本。就企业正常生产所需的人力资本费用而言，绝大多数项目在城市户籍职工和外来人口之间并不存在显著差异，企业在外来人口市民化中实际负担的额外支出较少，暂不纳入计算。就成本内容而言，公共成本主要包括基础设施建设维护、义务教育、住房保障、社会保险等；个人成本主要包括消费支出、购房支出、个人机会成本等。

2.数据来源说明

本文数据来源主要为大湾区各市的统计年鉴、统计公报及各市的财政预算执行报告；住宅商品房均价从中指数据各市年度报告中获取；义务教育经费数据由广东省公布的《2018年全省经费执行情况统计表》中获取。

（二）农民工市民化测算方法

1. 公共成本

城市基础设施建设成本。城市基础设施建设成本是指流入地政府为了满足城市人口增长对基础设施建设需求的增加，在新建道路和供水供电设施等方面为了维护城市正常运转所必须支付的人均资金增量。由于流入地政府通常并不会单独针对农民工投入城市基础设施建设成本，因此在计算时一般采用直接成本计算法。采用年度城镇非房地产项目固定资产投资除以年度城镇常住人口，计算年人均城市基础设施投资支出。

居住保障成本。居住保障一般是政府为低收入的农民工提供必要的保障性住房，以此缓解农民工住房需求，主要指政府为把市民化人口纳入城镇住房保障体系所需增加的资金投入。本文采用直接成本计算居住保障成本，保障性住房成本=单位面积建安成本×人均居住面积×现行保障性住房覆盖率。一般来说，保障性住房面积控制在50m2以内，根据《广州市人民政府办公厅关于印发广州市公共租赁住房保障办法的通知》本文假定人均居住面积为15m2，根据《广东省新型城镇化规划（2016-2020）》相关文件，各市对保障性住房覆盖率要求保持23%以上，本文假定广东各市现行保障性住房覆盖率为23%，单位面积建安成本采用中指数院统计的各市住宅商品房均价进行计算。

社会保障成本。社会保障成本是指农民工市民化后享有同其他市民的基本养老、医疗等社会保险而需投入的资金。由于政府对于农民工社会保障的支出集中在养老和医疗两个方面，其他社会保障项目主要由企业承担，考虑数据的可得性，本文选取了养老保险、医疗保险两项成本作为测算对象。

养老保险成本。农民工进城之后，若参加城乡居民社会养老保险，根据《广东省城乡居民社会养老保险实施办法》以及各市城乡居民基本养老保险实施办法等政策，各级政府对参保人缴费给予补贴。大湾区各市基础养老金标准在城乡居民基本养老保险办法公布。由于职工基本养老保险主要由企业承担，为此本文根据各市基础养老金标准进行计算。

医疗保险成本。参加城镇企业职工医疗保险的流动人口，通常由单位和个人按照工资的8% 比例缴纳保险基金，为此本文暂不考虑。在城镇居民医疗保险由政府补助支持，从国家医疗保障局和财政部联合印发的《关于做好2019年城乡居民基本医疗保障工作的通知》（医保发﹝2019﹞30号，以下简称《通知》）中可知，2019年居民医保人均财政补助标准新增30元，达到每人每年不低于520元。广东省财政厅已就财政城乡居民基本医疗保险补助资金有关问题专门下达通知，明确将2019年广东省居民医保人均财政补助标准再增加30元，达到每年520元/人。

九年义务教育成本。农民工市民化的教育成本是指其随迁子女获得同城市市民相等的教育服务所需增加的教育支出。综上，计算方式为义务教育支出=九年义务教育生均经费支出×劳动人口人均抚养义务教育子女系数÷人均负担人口系数。参照寇建岭和谢志岿（2018）的做法，为方便计算对市民化人口的人口学特征做如下假定：劳动年龄人口80%已婚，一对夫妇生育1.5个子女并在流入城市接受完整的九年义务教育，由此可得人均抚养义务教育子女系数为0.6，人均负担人口数为1.6。生均教育经费数据主要来源《广东省教育厅 广东省财政厅 广东省统计局关于2018年全省教育经费统计情况的公告》。

医疗卫生成本。本文人均医疗卫生服务上的经费投入采用年度医疗卫生与计划生育财政支出预算数除以年度常住人口数。根据《综合医院建设标准》医院建设成本按照每增加15万人新增一所医院的标准，一所医院的建筑面积最低按25000m2计算，则人均医院建设成本=医院单位造价×面积/15万。计算公式为医疗卫生服务成本=年度医疗卫生与计划生育财政支出决算数÷年度常住人口数+医院单位造价×面积/150000，其中医院单位造价按各市商品房均价计算。

生活成本。主要指农民工融入城市生活的日常消费支出，即除住房以外的人均生活消费支出。以2018年广东各市城镇居民和农村居民的年均生活消费支出差额作为农民工市民化增加的年平均生活成本。

2. 个人成本

购房成本。因自购住房而产生的支出。从现实情况看，虽然政府提供了一定的保障性住房，但粤港澳大湾区大部分农民工仍然通过商品住房市场自行租用住房，暂无购房需求，根据陆铭（2017）对农民工市民化的成本的分析，[21]本文暂不考虑。

社会保险成本。社会保险成本指的是根据国家法律规定，用人单位需要为职工提供必要的社会保障性待遇， 也就是通常所说的“五险一金”。个人需要缴纳的保险主要包括基本养老保险、基本医疗保险及失业保险。各市不同保险的缴费比例及缴费基数具有差异，但主要按照本人上一年月平均工资确定缴费基数。为方便计算，根据各市在岗职工上一年月平均工资确定缴费基数。

个人机会成本。机会成本指的是农民工放弃的原先在农村的土地等生产经营性收入，即个人机会成本等于农民土地人年均收益乘以在城市生活的年限。参考周春山和杨高（2015）的研究，[22]人年均收益统一按1353元计算。

四、粤港澳大湾区九市农民工市民化测算结果

（一）市民化成本测算

广州、深圳、珠海、佛山、惠州、东莞、中山、江门及肇庆的市民化年总成本分别为20.53万/人、31.38万/人、22.1万/人、13.34万/人、11.88万/人、12.81万/人、11.09万/人、11.43万/人及12.74万/人。深圳的市民化成本明显高于其他城市，这一方面说明深圳对加快推进农业转移人口市民化的重视程度高，深圳人才引进方面条件较低，补贴较高。深圳作为四座特一线城市里面最年轻的城市，因为年轻的特性，每年吸引了将近300万的大学毕业生来到这里，同时深圳作为先行示范区，相比于另一座一线城市广州，需要政府支付的市民化公共成本规模相对较大，也说明广州的农民工市民化条件相对更加成熟，详情见表2。

表2 市民化成本测算结果单位：元

（二）市民化公共成本的结构特征

从市民化公共成本的具体构成来看，保障性住房建安成本、义务教育支出、医疗卫生服务成本、城镇基础设施成本及生活成本等六项细分指标对农民工市民化的影响程度显著不同，但均表现出较高的一致性。九市的公共成本占市民化总成本高达91%。

表1 市民化人均成本测算口径和测算方法

居住保障成本占比最高，九个城市平均保障性住房建安成本占比48%。其中，深圳的保障性住房建安成本最高，占深圳市民化公共成本比高达61%。根据《深圳市2019年度城市建设与土地利用实施计划》发现深圳供地大幅偏向商办工业用地，住宅用地供应紧张。在新增土地尤其是住宅用地供应极度稀缺的深圳市场，用于保障性住房的建安成本也就相对较高。根据中国房价网最新数据统计的全国城市房价排行（住宅）中深圳住宅平均单价居全国第一，高于北京、上海及同省份的广州。其次，城镇基础设施成本占比次高，九个城市平均生活成本占比26%。再次，九个城市平均义务教育支出占比11%。最后，社会保障成本、医疗卫生服务成本及生活成本在市民化总成本中占比均较低，分别占2%、3%及10%。社会保障成本更多是一个远期指标，各级政府目前只需负担农民工与市民社保成本的差额部分，因此从测算结果来看影响并不显著；医疗卫生服务成本是政府按年度连续投入，本文是按照年度人均指标计算各个城市的市民化成本，按城市从农民工市民化成本分摊的时间维度来看，年人均的医疗卫生服务成本的测算结果较小；三是城镇基础设施成本具有一次性投入的特征，前期的投入大，回报周期长的特征使得年均城镇基础设施成本在市民化总成本占比较低。详情见表3。

表3 市民化公共成本测算结果单位：元

（三）市民化个人成本的结构特征

从市民化个人成本的具体构成来看，九个城市的个人成本占市民化总成本9%。其中九市平均社会保险成本占个人成本的90%。深圳的社会保险成本占个人成本比重较高，达到94%，在总量上深圳的社会保险成本较高，主要是因为深圳的引进人才政策落实十分到位，吸引了大批年轻人才在深圳打拼，其个人工资也相对较高，因此所缴纳的保险数额也较高。详情见表4。

表4 市民化个人成本测算结果单位：元

五、政策建议

（一）国家层面：尝试推行跨省市的城乡建设用地增减挂钩政策

城乡建设用地增减挂钩，即城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，从以宅基地为主的村庄占地中腾出土地复垦，节余用地指标可以拿到城里用，以换取乡村发展资金。除自然资源部出台文件明确规定贫困地区可将指标在国内流转外，非贫困地区只能在本县域内流转。该政策出台后，受到了众多学者的关注，较多学者认为，此政策可以充分发挥市场机制的作用，通过挂钩指标突破县域、省域甚至在全国范围内流转，可以有效地缓解城市用地压力，既符合新农村建设和统筹城乡发展要求，也符合土地管理改革市场化配置资源取向。

（二）省级层面：创新优化保障性住房建设模式

通过配建保障房这一模式，可以一定程度上降低财政压力，因此需要进一步完善和推广配建保障房制度。在国家的大力扶植和推动下，市场化的PPP建设模式在保障性住房建设中作用初显。PPP模式采用公开招标的形式，通过在建设市场的优选，寻找到最佳的项目合作伙伴。经磋商后，由双方成立保障性住房项目建设公司负责保障性住房项目的统筹建设。从而达到多赢局面。为此，政府可以进一步推广PPP模式保障性住房建设，完善相关制度政策，保证相关企业的利益，以吸引相关企业的投入。同时，省级政府应该积极拓宽融资平台，在争取中央财政补贴的基础上尝试与银行开展新型业务合作，缓解其财政压力。

（三）市级层面：建立完善与常住人口相挂钩的财政转移支付制度，加强社会责任

建立不同主体合理的农民工市民化成本分担机制。建立以积分制入户和与居住年限挂钩享受基本公共服务的机制，透明化管理农民工的积分政策。并逐步建立与常住人口相挂钩的财政转移支付制度：主要通过加大财政和社会资本投入，提高供给质量和能力。在现有分担体制基础上，积极探索按常住人口数量对基本公共卫生服务及其重大项目实行补助。建立健全常态化、可持续的投入保障机制，严格按照国家规定为农业转移人口办理“五险一金”，及时足额缴纳相关保险费用保障农民工的个人权益，降低其社会保障成本。与此同时，政府相关部门应该制定相应的政策文件，保护农民工的相关权益，此外可以尝试为吸纳较多农民工的行业降低其所需缴纳“五险一金”的比例，缓解企业压力。