世界四大湾区人才流动比较分析及启示

王京生

人员流动特别是人口永久迁移所带来的技术、资金、信息及创新精神，是驱动区域经济发展的重要因素。凭借得天独厚的海港优势、开放的经济结构、高效的资源配置能力，纽约、旧金山、东京和粤港澳等世界四大湾区汇聚了全球高端生产要素和创新要素，成为全球人才集聚和交流互动的高地，并引领全球经济发展。本文旨在探究人才流动与世界湾区发展的关联性，比较分析世界四大湾区人员流动的最新动态和主要特点，并提出促进粤港澳大湾区人才高效积聚的策略建议。

一、人才流动与世界湾区发展

（一）全球化背景下的人才流动

在全球化进程中，全球人才流动是一个与之息息相关、令人瞩目的现象。其中：国际移民的规模从1960年的0.72亿人稳步增长至1990年的1.53亿人和2020年的2.81亿人，但国际移民占全球人口的比例却并未出现显著增长，1960-2020年该比例始终维持在2.4%到3.6%之间。[1]国际留学生数量则从1998年的195万人增长到2018年的557万人，20年增长近2.9倍。[2]从国际旅客情况看，麦肯锡研究院的一项研究显示，在过去十年，亚洲航空乘客占总增长的50%以上。2009年亚洲有1.5亿出境国际旅客，2018年这个数字已经上升到超过4.15亿。[3]上述数据从不同侧面反映出国际人员流动和人才流动的快速增长趋势。

世界银行针对全球劳动力和人才流动格局及影响开展的一项研究报告指出，劳动力从低收入国家向高收入国家迁移，工资收入能够提升3至6倍，据估计一名年轻劳动力迁移到美国的平均收入增长能够达到每年1.4万美元，可见劳动力国际迁移的潜力与潜在效益尤其庞大。[4]正因如此，国际移民在空间上呈现高度集中的格局。目前全球十大国际移民目的国占全世界移民的60%，流入美国的国际移民中有超过一半集中分布在四个州，其中又超过一半的移民集中分布在这四个州中的10个县。从具体区域来看，全球移民的三分之二分布在北美、西欧、东欧以及中东和北非的高收入国家。

国际移民的受教育程度也在快速提升。在1990年，只接受过小学教育的国际移民数量占全部移民的一半，而接受过高等教育的国际移民仅占27%。到2010年，仅仅过去20年之后，受过高等教育的国际移民占比快速增长了近50%。与低技能移民相比，高技能国际移民倾向于迁移更远的距离，更多地迁入高收入和高教育程度的发达国家。

麦肯锡的研究也同样表明，近些年来全球劳动力跨境流动呈现高教育程度的新趋势，受教育程度的高低对人才流动可能性的影响明显，在2010年，世界经济合作组织成员国中，约有2800万高技术移民，这个数据相比1990年增加了近130%。相比之下，同期受教育程度较低的技能移民增长率只有40%左右。[5]高技能人才的空间集聚程度也更高，例如具有移民身份的诺贝尔科学奖得主中，有85%位于美国，远远高于平均集聚程度。[6]这种全方位不均衡的国际移民格局正趋于强化，势必会促进全球经济格局的极化，进一步加剧国际经济和人才竞争的激烈程度。

全球留学生的流动也高度不均衡，呈典型的“金字塔”结构，反映出全球留学人才流动网络被少数的枢纽型国家或城市所控制。全球留学生人才流动呈现“由东向西、由南到北”的地理格局，从亚洲国家流向北美和西欧国家、从全球南方广大发展中国家流向少数发达国家的趋势明显。近年来，全球留学生人才流动逐渐显现出区域化趋势，亚洲特别是东亚国家对全球留学生人才的吸纳能力逐步提升，从“人才流失”模式开始转向“人才环流”模式。[7]

在全球化持续深入、科技和经济竞争趋于白热化的时代背景下，优质人才成为全球竞争的核心资源。美国、英国、加拿大等国相继出台相应的科技人才引进政策，网罗和储备全球科技人才。以美国为例，从全球引进的科技人才（科技移民）是科技创新不可或缺的重要力量，在科技创新方面，占美国总人口14%的外来科技移民获得的创新专利占美国创新专利总量的1/3；在科技创业方面，外来移民创建了美国1/4的高科技公司。[8]美国卡托研究所史蒂芬·摩尔曾表示，每增加一名外来的高技术人才相当于给美国带来大约11万美元的人力资本。[9]

人才强国是我国的重要战略之一。中共中央国务院在2010年发布了《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020年）》，对国家人才体系发展进行了系统谋划，并且针对性提出了各类人才的重大人才工程。2016年，中共中央印发《关于深化人才发展体制机制改革的意见》，着眼于破除束缚人才发展的思想观念和体制机制障碍，解放和增强人才活力，形成具有国际竞争力的人才制度优势，聚天下英才而用之。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确指出，要实行更加开放的人才政策，构筑集聚国内外优秀人才的科研创新高地。

（二）人才流动促进世界湾区发展

一个特定地区的人才流动是指在一定时间内该地区人才的流进与流出的结果。经济学家们很早就发现，人员流动尤其是人才流动是区域经济发展的核心要素。十七世纪古典经济学家威廉·配第就提出“土地是财富之母，劳动是财富之父”，足见劳动力资源对经济发展的根本性作用。在新古典经济学中，劳动力则与土地、资本构成了经济增长的三大核心要素。更关键的是，在保罗·罗默（Paul M.Romer）和罗伯特·卢卡斯（Robert E.Lucas）等代表性新增长理论经济学家看来，人才聚集及其带来的创新能力是经济增长尤其是其长期维持发展趋势的关键动力。

世界银行的研究报告指出，由于优质就业岗位空间变动的速度较慢，低收入人口必须主动迁移以参与到更高生产率的就业中，因此劳动力的迁移成为消除贫困和共享繁荣两大政策目标的有效途径，历史上任何一个国家或地区的发展经验与暴发增长无不伴随着劳动力在空间上和部门间的重新分配与迁移。[10]新的人口迁移理论发展指出，传统理论依赖于经济因素对人口迁移尤其是人才迁移的解释并不充分，人才不仅是传统理论所假设的纯粹经济人，还是具有多样化需求的社会人。因此，除就业机会和收入因素外，其他能够满足人才对高生活品质需求的社会文化因素也是影响人才迁移的重要动力。[11]Graves的研究指出，劳动力在不同区域间迁移的根本动力是追求效用最大化，而这种效用不仅来源于工资收入，也来源于舒适性对综合生活质量的效用，在不同地区能获得的工资收入往往存在差异，对舒适性的效用进行补偿，使得在均衡状态下劳动力迁移至不同地区的总效用无差异。[12]

随着科技进步和经济形态的演进，新经济的发展对于人才的需求以及人才对于区位的需求发生了深刻变化。Glaeser提出的“消费城市”理论认为，城市提供的服务和消费品的质量，是人才源源不断涌入城市的关键动力，具有高舒适性的城市能够吸引更多人才的加入。[13]Florida的创意阶层理论指出，在以创新为主要动力的新经济时代，以工程、科学、设计、教育、艺术和娱乐等领域为主要代表的创意阶层人才，越来越成为地区经济竞争力的关键因素，而这些创意型人才对于工作和居住区位的选择更加注重服务和生活质量。[14]

在经济全球化和信息化的共同作用下，新技术、新想法、创造力以及创新等无形的生产要素在国际间的流动越来越成为各国和企业的宝贵资源，而这些无形要素都与人才的全球流动紧密相关。[15]经合组织（OECD）的报告指出，在传统的外商直接投资、商品贸易和科研国际合作等全球化形式外，人才尤其是科技领域人才的流动已经成为新时期全球化的核心内容之一；人才全球流动为新知识的发展和扩散作出了重大贡献，人才流入的国家能够从人才附带的知识流和研发资源等方面获得极为丰富的收益，因此各国对于优质人才的白热化竞争已经成为全球化时代国际竞争的核心。[16]相对应的，由于交通和信息通信技术进步产生的时空压缩效应，全球人才流动逐步向更加复杂的双向或多向人才环流（brain circulation）模式转变。[17]

越来越多的国家、特别是高收入国家选择通过学生流动方案和积分制度等政策吸引高技能移民。[18]这类专业移民通常具有双向流动的特征，移民在海外期间在个人和职业方面与母国保持着频繁的联系。这一现象表明，侨居国外的学术人员、科学家、研究人员和其他高技术移民即使留在国外也能起到人才引进的效果。

在全球化进程中，人才流动与湾区发展密不可分。纵观世界各大湾区的发展历程，大致经历了港口经济、工业经济、服务经济、创新经济等四个发展阶段，人才的集聚和交流互动，促进创新的产生，各大湾区对各类人才特别是优质人才的需求越来越旺盛。人才流动不只是人口在地理空间上的迁移，而且往往伴随着知识、技术和创新的流动和扩散，以及新的全球关系网络的形成。很大程度上，人才流动尤其是优质人才流动，已成为驱动湾区发展的关键因素。回顾粤港澳大湾区的发展历程，其实也与大规模人才流动密切相关。自改革开放以来，粤港澳大湾区凭借先行一步的对外开放和经济发展优势，一直是全国劳动力和人才流入最多的区域之一，深圳在短短40余年间从几万人的农业县迅速成长为拥有千万级人口的超大城市，便是人才流动促进超常规增长的真实写照。

二、世界四大湾区人才流动状况

（一）纽约湾区

2019年纽约湾区人口总量约1922万。其中，纽约市人口为834万，约占纽约湾区总人口的43.4%，[19]比重较2018年提高1.5个百分点。纽约湾区面积约21478平方公里，2019年人口密度为895人/平方公里；[20]而纽约市面积仅778平方公里，2019年人口密度高达1.07万人/平方公里，是全球人口最为密集的城市之一。纽约湾区是典型的国际移民之都和多元文化大熔炉。2019年纽约市有320万人出生在外国，占全市人口的37.1%，超过73%的外国出生人口拥有高中以上学历。2018年纽约市白人、黑人（或非洲人）和亚洲人口的比重分别为42.7%、24.3%、13.9%。2017年由移民创办的企业数占纽约全市企业总数的52%，从事娱乐、医疗、技术、金融分析行业的在职人员分别有54%、50%、47%和44%出生在外国。[21]

长期以来，纽约湾区凭着非凡魅力吸引了来自全球各地怀抱梦想的人，是全球人员流动最频密的区域。2010-2019年纽约湾区净增加83.7万国际移民，其中纽约市净增加49.6万国际移民，占纽约湾区净国际移民的59.3%。值得关注的是，纽约湾区呈现出显著的国内人口流出趋势。2010-2019年纽约湾区向美国其他地区净输出了144.9万人，其中纽约市净输出90万国内移民，约占纽约湾区净国内移民的62.1%。纽约湾区历来对国际社会保持开放友好态度，2019年纽约市创纪录吸引6600万游客，较2018年小幅增长2.4%。[22]纽约湾区拥有全球最繁忙的机场群，2019年肯尼迪、纽瓦克、拉瓜迪亚和斯图尔特四大机场共完成旅客吞吐量超过1.41亿人次，较2018年增长1.6%；其中，国际航空旅客吞吐量达5096万人次，约占纽约湾区航空旅客总量的36.3%。[23]

（二）旧金山湾区

2019年旧金山湾区总人口约780万，[24]人口密度为363人/平方公里。旧金山湾区气候温暖，加上其独特的宽容失败的创业文化、较为宽松的法律环境，汇聚了全世界特别是亚洲大量优秀人才。2019年硅谷和旧金山市出生在外国的人口占总人口的比重分别为39.1%和33.7%，同期加州和美国的这一比重分别为26.7%和13.7%。2019年硅谷地区从事计算机与数学、建筑与工程、自然科学、医疗服务、金融服务业的在职人员当中分别有65%、61%、50%、51%和45%出生于外国。2018年硅谷地区的亚洲裔、西班牙拉丁裔人口分别占该地区人口总数的35%和33%。[25]

旧金山湾区被誉为高科技初创公司的摇篮，人员流动非常频繁。自《哈特—塞勒法案》（1965 Hart-Cellar Act）规定美国的移民政策必须以技术和家庭团聚为根本，驱动了一代又一代全球精英移民前往美国。2010-2019年共有38.6万合法国际移民进入旧金山湾区，占同期加州合法国际移民数的26.5%。[26]受加州住房成本高企、科技监管政策趋严等综合因素影响，近年来旧金山湾区也出现了本地人才向美国其他地区外流的倾向，2010-2018年累计净迁移17.8万人。2019年旧金山和硅谷地区共吸引海外游客达400万人次，其中旧金山为300万人次。①这里采用San Francisco-San Mateo-Redwood City, CA和San Jose-Sunnyvale-Santa Clara, CA两个都会统计区数据代表旧金山和硅谷地区；海外游客数不包括加拿大和墨西哥游客，数据来自U.S. Department of Commerce, ITA, National Travel & Tourism Office；旧金山市的游客数据来自www.sftravel.com.旧金山（SFO）、圣何塞（SJC）、奥克兰（OAK）机场群2019年完成航空旅客吞吐量超过4203万人次。[27]

（三）东京湾区

2019年东京湾区人口总量约3672万，占日本全国总人口的29.1%。其中，东京都人口规模为1399万，占东京湾区总人口的37.9%。东京湾区面积约13566平方公里，2019年人口密度为2770人/平方公里。其中，东京都面积约2194平方公里，2019年人口密度为6345人/平方公里，远高于日本平均水平（334人/平方公里）。日本实行严格的移民政策，外国出生人口的比重较低。2019年旅居东京都的外国人为55.2万，约占东京都人口总量的4%，占旅居日本的外国人总数的18.8%。其中，旅居东京都的中国人、韩国人、越南人和菲律宾人分别为21.4万（38.7%）、9.2万（16.8%）、3.6万（6.6%）和3.3万（6%）。

东京湾区是日本高素质人才最为集中的地方，也是亚太地区人员流动最频繁的区域。在日本人口整体不断萎缩的背景下，东京湾区仍能持续吸引日本其他地区的人口流入。2010-2019年东京湾区累计净输入106.7万日本国内移民，其中东京都累计净增加69.3万国内移民，占同期东京湾区净国内移民总数的65%。同时，随着日本政府逐步放松移民管制措施，旅居日本的外国人口也持续增加，2010-2019年日本累计净增加移民64.1万，旅居东京都的外国人口规模则从2010年的41.8万提高到2019年的55.2万。东京湾区是最受国际游客青睐的旅游目的地之一，2019年东京共接待海外游客达1520万人次，占同期日本接待海外游客总数（3188万人次）的47.7%。[28]2019年羽田和成田两大机场完成旅客吞吐量超过1.29亿人次，其中羽田机场完成旅客吞吐量8551万人次，在全球各大机场中列第四位。[29]

图2 旅居东京都的外国人口情况（2010-2019年）

（四）粤港澳大湾区

2019年粤港澳大湾区人口总量约7265万，人口密度为1295人/平方公里，远远高于同期全国平均水平（146人/平方公里）。②根据香港政府统计处、澳门统计暨普查局、珠三角各城市统计局数据计算。其中：珠三角九市常住人口为6647万，占粤港澳大湾区人口总量的88.74%，香港和澳门两个特别行政区常住人口分别为750万和68万，分别占粤港澳大湾区人口总量的10.32%和0.94%。广东省是全国人口第一大省，2019年常住人口达1.15亿，全年新增175万常住人口，其中珠三角九市新增145.90万，约占广东全省新增人口的83.4%。①《2019年广东人口发展状况分析》（广东省统计局）。香港和澳门都是中西方文化高度融合的移民都会，国际移民占人口总数的比例都比较高。

表3 粤港澳大湾区常住人口变动情况（2019年）单位：万人

粤港澳大湾区是亚太地区新兴的创新人才和国际化人才聚集地，凭借强劲的经济动能保持着对人才的强大磁吸效应。2019年广东省实现跨省净流入总量为82.61万人，庞大的跨省流动人口为粤港澳大湾区提供了充裕的劳动力资源和人口红利。②根据《2019年广东人口发展状况分析》（广东省统计局）数据计算。相比之下，常住广东的外籍人才比重还非常小。随着国家财政部支持广东省、深圳市对在大湾区工作的境外高端人才和紧缺人才给予内地与香港个人所得税税负差额补贴且免征个人所得税，③关于粤港澳大湾区个人所得税优惠政策的通知（财税〔2019〕31号），中国财政部官方网站。中央明确支持深圳实行更加开放便利的境外人才引进和出入境管理制度等的落地实施，广东对外籍人才的吸引力将越来越大。2019年香港净迁移人数为3万，依然保持着较强的人才竞争力。④按组成部分划分的人口增长，香港政府统计处。在吸引国际游客方面，粤港澳大湾区是国际知名的旅游目的地，2019年广东省、香港、澳门分别接待海外游客总数为3771.38万人次、5591万人次、3940万人次。⑤《香港统计年鉴2019》以及澳门统计暨普查局和广东省统计局官方网站。2019年，香港、广州、深圳三大机场分别完成航空旅客吞吐量7150万人次、7338.6万人次和5293.2万人次，其中香港、广州在全球各大机场中分别列第13位和第11位。⑥资料来源：白云机场2019年年报、深圳机场2019年年报；巨潮资讯。

三、促进粤港澳大湾区人才高效集聚的策略建议

（一）构筑全方位多层次国际人才交流平台

强化本地人才载体平台的建设。探索设立大湾区高等教育合作基金，建立稳定的交流机制，推动大湾区更多高校建设成为“双一流”大学。积极引进世界知名大学到大湾区合作办学，推动大湾区高校成为集聚国际人才的重要载体。加强大湾区与亚太地区知名高校的交流合作，充分利用中、日、韩三国大学相互承认学分和学位等机制安排，促进高校学生跨国流动。

建立“离岸型”人才交流平台。鼓励有条件的大湾区企业通过跨国并购成建制延揽外国专业人才。支持大湾区高校、科研机构、企业在海外设立研究机构或创新中心，搭建“人才飞地”。借鉴新加坡国立大学企业机构成功模式，支持有条件的大湾区高校在海外设立学院和孵化器，大力推出海外实习项目，增强湾区高校在国际交流中的平台作用。

构建国际人才交流培训平台。定期举办大湾区国际人才交流大会，做大做强粤港澳大湾区论坛，利用大湾区科技、金融优势，积极打造科技、金融等领域的国际专业高端论坛，强化大湾区的国际交往功能。推动国际交流学习计划，组织大湾区专业技术人才、党政人才、企业经营管理人才参加专题培训和境外访学。

（二）完善与国际接轨的人才引用留机制

构建有竞争力的国际人才引进和激励机制。探索开展国际人才管理改革试点，逐步落实外籍人才就业创业国民待遇。借鉴上海经验，面向国内知名高校的外籍优秀毕业生以及计划来大湾区创新创业的外国人发放“创业签证”。探索建立符合国际惯例的薪酬机制和人才评估机制，完善大湾区个人所得税优惠政策，试点股权激励和技术入股个人所得税分期纳税制度。

积极探索各类“柔性引才”新模式。推广海外人才离岸创新创业基地模式的成功经验，面向海外高层次人才，探索实行非本地化的注册和经营方式，打造若干个“离岸型”海外人才创新创业平台。探索以政府特聘专家、政府雇员、聘任制公务员等形式引进海外人才，采用综合薪酬激励方式，吸纳具有全球视野和国际思维的干部团队。

推出疫情期间特殊人才流动政策。实施“大湾区万名留学生菁英计划”，积极吸引受到疫情影响的国内优秀学生留在大湾区高校深造或与国外高校联合培养。借鉴德国短时工作制度，给予受疫情影响较大的人才团队和创业项目短时工作津贴，缓解初创企业的流动性问题和人才危机。

（三）构建面向国际人才的公共服务体系

搭建国际人才创业服务体系。继续释放人才政策红利，推动大湾区各城市的珠江人才计划、孔雀计划、菁英计划等与企业发展、产业发展的有机结合。建立资深创业人才储备库，建设国际人才服务专门机构和常态化的人才服务窗口，全程提供企业注册、创业辅导、政策培训、经费支持、项目融资等服务。

提高教育医疗的国际化水平。高水平建设国际化学校，加快建设多元融合学校，为外籍人士子女提供优质教育。建设与国际接轨的医疗卫生体制机制，在定点医院探索实行国际医保结算试点，三甲医院设置国际诊疗区，完善外国人才导医服务。推动外籍和港澳医疗专业技术人才在大湾区多点执业，多管齐下提高医疗国际化水平。

营造国际人才友好型环境。在大湾区全域范围内建设多语化的城市标识系统，稳步提高市民外语素养，营造国际人才友好型环境。打造一批高品质国际化社区，满足国际人才在创新、技术研发、社会交流、文化交流等方面的多样化需求，全面提升大湾区国际化宜居宜业环境。

（四）建立健全粤港澳大湾区人才共享机制

加强大湾区高校间的人才共享和交流。推动大湾区内高等教育合作，支持共建高水平学科、专业和实验室，构建湾区内高校教授互聘、课程互修、学分互认、文凭互授的合作新机制，促进高校教师和科研人员、学生交流合作。建立健全大湾区教育、医疗卫生、科技、金融、社会工作等领域的高级人才库建设，推动专家库资源的共享共用，支持大湾区不同城市专业人员联合申报重大科研项目。

加强大湾区公职人员的交流与合作。积极探索以聘任制公务员、聘任制职员等方式在大湾区内机关和事业单位互相选聘人才，促进湾区人才深入交流。尊重个人意愿，通过保留原有职位和待遇等方式，推进大湾区内互相选派优秀党政干部和教育、卫生、科技等领域人才挂职锻炼，推动大湾区人才融合发展。

推动大湾区专业资格互认。加强行业协会交流合作，遵循国际通行的规则和做法，推动金融、建筑、律师、医疗卫生、教育、工程技术人员的互认试点工作，对具备申请对方资格的个人，可以采取相同科目免考、不同科目加考的方式获得执业资格，有效畅通粤港澳大湾区专业人才流动通道。