监所检察制度的系统化改革

高一飞

监所检察是指我国检察机关对监狱、看守所的检察监督，是我国检察制度的一部分。监所检察制度先后出现了三种制度形式：派驻检察、巡回检察、巡视检察。①袁其国：《我国刑事执行检察的回顾与展望》，《人民检察》2016 年第12 期。每一种形式都有其监督重点、操作流程，这几种形式相互配合，共同形成了中国特色的监所检察制度体系。其中巡视检察和巡回检察都具有流动、不定期的特征，本文统称为流动性检察。

监所检察制度形式复杂多样，出现了形式多元、功能重复、应有功能退化的问题。如何调整三种监所检察制度的关系，学界争论已久。但学界的研究侧重于巡回检察与派驻检察的关系，很少有人提出协调三种监所检察制度形式的整体性方案。为此，本文将全面反思现有监所检察制度形式之间的关系，提出保留和加强各级派驻检察、巡回检察上提一级、巡视检察并入巡回检察的监所检察系统化改革方案。

一、监所检察改革的策略性问题

我国监所检察改革经历了条块化改革的过程，也作过整体化改革的努力。

（一）条块化改革缺乏整体性

派驻检察、巡视检察、巡回检察三种监所检察制度形式分别产生于新中国成立初期、2012年、2021年。

至今，派驻检察改革已持续70 多年。派驻检察在1949 年予以确立。1957 年，为贯彻中央提出的“对劳动改造单位的检察工作要经常化”的指示，检察机关开始实行驻场检察。②张永恩：《监所检察教程》，北京：中国检察出版社，1991 年版，第42-45 页。1979 年《人民检察院组织法》重新确立我国监狱检察制度。①1979 年《人民检察院组织法》第五条：“各级人民检察院行使下列职权：……（五）对于刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法，实行监督。”同年，最高人民检察院要求在劳动改造、劳动教养场所、看守所设驻所检察员。②袁其国：《我国刑事执行检察的回顾与展望》。1984 年《人民检察院劳改检察工作细则（试行）》规定：“在大型劳改、劳教单位应设置派出人民检察院，在中小型单位应设置驻场所检察组。”③袁其国：《我国刑事执行检察的回顾与展望》。2001 年颁布的《最高人民检察院关于监所检察工作若干问题的规定》对派驻检察机构及其队伍进行规范。④周伟：《刑事执行检察：监所检察理论与实践的发展》，《国家检察官学院学报》2013 年第4 期。2007 年《最高人民检察院关于加强和改进监所检察工作的决定》第二十条原则上取消基层检察院派驻检察室，要求一般由市级人民检察院设立派驻检察机构，2011 年的《关于加强人民检察院派驻监管场所检察室建设的意见》重申了上述规定。派驻检察制度包含派出检察院或派驻检察室两种形式，到2015 年底，全国共设立派出检察院89 个、派驻检察室3396个，其中包括668 个派驻监狱检察室。⑤袁其国：《我国刑事执行检察的回顾与展望》。派驻检察机构以派出机关名义开展监督工作，归属于某一检察院的刑事执行检察部门。

巡回检察已有20 多年历史。最高人民检察院2001 年9 月3 日发布的《关于监所检察工作若干问题的规定》（现已失效）第五条提出“监管场所常年在押人员较少的，应实行巡回检察或派驻专职检察员”。2007 年3 月《最高人民检察院关于加强和改进监所检察工作的决定》第二十三条提出“常年关押人数较少的小型监管场所，可以实行巡回检察”。在上述两个规定中，巡回检察是针对没有设置派驻检察院和派驻检察室的小型监狱的监督形式。因为当时劳教制度没有废除，还需要对劳教所进行检察监督，全国监所数量太多，全部设立派驻检察室可能浪费资源。2013 年，检察机关共对3684 个监管场所进行派驻检察，占全部监管场所的94.8%；有5.2%的监所不设立派驻检察机构，而是通过巡回检察来进行检察监督。⑥袁其国：《我国刑事执行检察的回顾与展望》。2015 年12 月颁布的《最高人民检察院关于全面加强和规范刑事执行检察工作的决定》第十二条对巡回检察内容进行补充：一是扩大巡回检察的范围，将对社区矫正活动的监督包含在内；二是对巡回检察频次进行细化，规定巡回检察每周不得少于一次；三是程序设置更为规范，规定参加人员不得少于两人；四是规范巡回检察后的工作程序，规定每次巡回检察结束后应当制作检察记录、报告重大事项，以保证巡回检察的有效性。

巡视检察只有10 年的历史。2012 年最高人民检察院发布《关于上级人民检察院监所检察部门开展巡视检察工作的意见》（简称2012 年《意见》）。根据这一意见所确定的巡视检察制度具有如下特点：（1）检察体制是以上对下的双重监督，即地（市）级以上人民检察院监所检察部门对辖区内由下级人民检察院监督的监所执法进行检察，同时对该监所的派驻检察机构进行监督。（2）检察时间随机决定、临时进行。（3）检察内容全面详细，包括六大方面、20 多个子目。（4）检察方法形式多样，在合法前提下检察方法不拘一格。截至2013 年2 月，在该制度实行一年期间，全国检察机关对400 余个监管场所及派驻检察室进行了巡视检察。⑦袁其国：《以监所检察工作为视角看巡视检察》，《检察日报》2013 年2 月25 日，第3 版。2015 年12 月颁布的《最高人民检察院关于全面加强和规范刑事执行检察工作的决定》（以下简称2015 年《决定》）第十四条对巡视检察再次予以规定，其对2012 年《意见》补充的主要内容包括：一是规定了巡视的数量，要求“市级以上人民检察院对辖区内的监管场所每年要确定一定的比例进行巡视检察”；二是规定了每次巡视的时间“原则上不得少于3 天”；三是规定可以邀请司法机关以外的代表参加。巡视检察有利于强化“检察一体化”功能，是加强检察机关在执行监督工作领域上下级监督的特有方式。

以上改革措施是以条块的形式分别对三种不同的监所检察形式进行改革，由于缺乏整体性，各种措施之间缺乏衔接和协调。

（二）整体性改革缺乏系统化

进入新时代以来，最高人民检察院注意到了三种监所改革措施需要协调的问题，出台了整体性改革方案。

2018 年5 月28 日，最高人民检察院发布《检察机关对监狱实行巡回检察试点工作方案》，改革的初衷是“以派驻取代巡回”。①徐盈雁：《积极推进对监狱实行巡回检察改革试点工作》，《检察日报》2018 年6 月6 日，第1 版。但是，实践中，最高人民检察院改“派驻”为“巡回”的试点面临着改革成本与成效的双重质疑。②李奋飞、王怡然：《监狱检察的三种模式》，《国家检察官学院学报》2019 年第3 期。改革的结果是，选择试点地区并没有以“巡回检察”取代“派驻检察”，而是采用了“派驻+巡回”的模式。这一改变顶层设计的做法得到了最高人民检察院的默许和肯定，对监狱实行“派驻+巡回”的检察方式随之全面推开。③向德超：《实行巡回检察是检察方式的重大变革》，《检察日报》2019 年1 月22 日，第3 版。试点结束后，2018 年11 月30 日发布实施了《人民检察院监狱巡回检察规定》（以下简称2018 年《规定》），在规定对监狱实行巡回检察的同时实施派驻检察。至此，“派驻+巡回”模式在法律上得到了确认，监狱检察改革方案尘埃落定。

2018 年《规定》确立的巡回检察制度是吸收了中外流动性监督制度的经验，集各种流动性监督制度优点于一体的全新制度。在成员的组成上，其吸收了巡视检察和社会巡视制度④陈卫东：《羁押场所巡视制度研究报告》，《法学研究》2009 年第6 期。的优点。人民检察院根据巡回检察工作需要可以邀请司法行政、安全生产监督管理、审计等部门人员参加，巡回检察组由本院和下级院的检察人员、司法行政人员、司法机构以外的专家组成。在巡回检察的方式上，其吸收了2012年《意见》中巡视检察制度的内容，将“采取明察暗访、随机抽查、突击检查和不定期检查等方式”类型化为常规巡回检察、专门巡回检察、机动巡回检察、交叉巡回检察等四种巡回检察形式。在巡视检察效力方面，2018 年确立的巡回检察制度吸收了2012 年《意见》中巡视检察制度的内容；在巡视结果的公开上，吸收了西方国家巡视报告向社会公开⑤高一飞、李慧：《国际规则视野下的监狱独立巡视制度》，《中国监狱学学刊》2018 年第4 期。和《中国共产党巡视工作条例》⑥《中国共产党巡视工作条例》第三十二条：“巡视进驻、反馈、整改等情况，应当以适当方式公开，接受党员、干部和人民群众监督。”的相关内容，2018 年《规定》第二十三条要求“巡回检察工作开展情况，应当以适当方式向社会公开”。2018 年发布实施的巡回检察制度是具有中国特色的、前所未有的监狱检察制度。

2021 年12 月8 日，最高人民检察院出台《人民检察院巡回检察工作规定》（以下简称2021 年《规定》），并宣布实施了三年多的《人民检察院监狱巡回检察规定》同时废止。新的规定最大的变化有四个方面。

第一，新的巡回检察对象不仅包括监狱，还包括看守所和其他刑事执行活动。2018 年《规定》是一个专门规范监狱巡回检察的文件，这是考虑到我国全面推行巡回检察的经验还不成熟，先从监狱开始，具有试点先行、在探索中总结经验、再全面推广的特点。至2021 年10 月，全国检察机关共开展监狱巡回检察3856 次，共发现监狱问题30253 个，提出书面检察建议4159 份，提出纠正违法通知书3105 份，已监督纠正26653 个；发现职务犯罪案件线索682 条，已立案查办职务犯罪138 人；发现派驻检察存在的问题1062个。⑦于潇、单鸽：《最高检发布〈人民检察院巡回检察工作规定〉健全刑事执行检察制度体系顶层设计》，《检察日报》2021 年12 月28 日，第1 版。虽然上述文件没有将看守所纳入规范的范围，但是，2018 年修订的《人民检察院组织法》第十七条规定，“人民检察院根据检察工作需要，可以在监狱、看守所等场所设立检察室，行使派出它的人民检察院的部分职权，也可以对上述场所进行巡回检察”，使得对看守所进行巡回检察具有充分的依据。为此，2021 年4 月至10 月，最高人民检察院在20 个省（区、市）部署开展看守所巡回检察试点工作，发现看守所存在的问题4230 个，发出纠正违法通知书565 份、检察建议书335 份；发现职务犯罪和违法违纪线索62条，已立案侦查4 件6 人，移送纪委监委线索25 条；发现罪犯再犯罪线索2 条；发现派驻检察存在的问题763 个。①于潇、单鸽：《最高检发布〈人民检察院巡回检察工作规定〉健全刑事执行检察制度体系顶层设计》，《检察日报》2021 年12 月28 日，第1 版。为期半年的看守所巡回检察试点，为制订2021 年《规定》准备了充分的实践条件和试点经验。

第二，明确了各级检察院负责特定类型巡回检察的分工模式。2018 年《规定》第十条规定：“常规、专门和机动巡回检察一般由对监狱负有监督职责的人民检察院组织，交叉巡回检察一般由省级人民检察院组织。”从条文字面含义来看，各级检察院都有常规、专门和机动巡回检察的权力。由于监狱是省属机构，基层检察机关一般没有对于监狱的检察监督权，也没有巡回检察的权力。2021 年《规定》第九条②2021 年《规定》第九条规定：“设区的市级人民检察院或者刑事执行派出检察院负责组织实施对辖区内监狱、看守所的常规、专门、机动巡回检察。省级人民检察院负责组织实施对辖区内监狱、看守所的交叉巡回检察，对看守所的交叉巡回检察根据情况也可以由设区的市级人民检察院组织实施。最高人民检察院领导全国的监狱、看守所巡回检察工作，可以采取随机抽查等方式对各地巡回检察工作情况进行检查，必要时可以直接组织省级人民检察院进行跨省交叉巡回检察。”规定：设区的市级人民检察院或者刑事执行派出检察院负责常规、专门、机动巡回检察以及对看守所的交叉巡回检察；省级人民检察院负责组织实施对辖区内监狱、看守所的交叉巡回检察；最高人民检察院可以进行跨省交叉巡回检察。其明确规定基层检察院没有巡回检察的权力，形成了不同检察院不同的巡回检察职责的分工模式。另外，2021 年《规定》还补充和完善了各种巡回检察组的成员，实施巡回检察的频次、工作时长（现场检察时长）、程序、权限等内容。

第三，修改派驻检察制度。2021 年《规定》和2018 年《规定》一样，在名为“巡回检察”的规范中，附带对派驻检察进行了重大修改。2018 年《规定》第八条规定“人民检察院派驻监狱检察室应当配备不少于一名检察人员……派驻监狱检察室检察人员在检察室工作时间每周不少于两个工作日，每年应当轮换一次”。而2021 年《规定》第十七条要求“派驻监狱、看守所检察室应当配备不少于二名检察人员，其中至少一人为检察官。派驻检察人员每月在检察室工作时间原则上不得少于十二个工作日，并保证每个工作日都要有检察人员在岗，每三年应当在刑事检察等部门之间轮岗交流一次”。从过去的可以没有检察官，只要有一名检察人员，修改为“不少于二名检察人员，其中至少一人为检察官”；从过去的“每周不少于两个工作日”——这意味着在只有一名检察人员的情况下，派驻并非常驻，可能有五分之二的时间没有人驻守在派驻场所——修改为“每个工作日都要有检察人员在岗”。这体现了对派驻检察工作的加强和重视。

第四，首次明确了对派驻人员的监督的用词为“检查”。2021 年《规定》第二章为“对监狱、看守所的检察”，其中第八条规定“人民检察院对监狱进行巡回检察，重点监督……”，第三章为“对派驻检察工作的检查”，第十六条规定：“人民检察院在巡回检察中，应当对派驻看守所检察履职情况进行同步检查。”对检察机关自己的监督行为进行内部监督的，用的是“检查”一词。2018 年《规定》的第九条中没有对两种检察行为进行各自表述，造成表述上的含糊、笼统，需要对不同工作的表述都要加主体和对象，造成了表述上的烦琐；没有通过名称来区分对外监督和对内监督，导致两种检察监督行为没有词语上的标识性。2021 年《规定》将对外的检察行为称为“监督”，对内的检察行为称为“检查”。“监督”一词在汉语中有第三者监视、督促的意思，“检查”在汉语中往往有内部工作检查的意思，符合约定俗成的表述习惯，选择这两个词区分两种情况的检察行为，是必要且适当的，有利于工作交流和学术交流。

“派驻+巡回”是以问题为导向的监所检察新模式，①李奋飞等：《监狱巡回检察：完善制度设计激发监督活力》，《检察日报》2019 年3 月25 日，第3 版。从运行情况来看，确实取得了巨大的成绩，这是中国检察制度的重大创新。但是，这一方案没有将巡视检察纳入整体协调的范围，而是对巡回检察进行规定的同时顺带规定派驻检察问题。2021 年《规定》对派驻检察的规定只有一个简单条文，在具体的内容上，规范制定者可能意识到在一个名为《人民检察院巡回检察工作规定》的文件中不宜全面规定派驻检察制度，对于2018 年《规定》第八条中“主要负责”的七项内容全部删除，只是在第十六条“对派驻看守所检察履职情况进行同步检查”的对象中附带规定了派驻检察工作的重点内容。因此，2021 年《规定》仍然是缺乏系统化设计的改革方案。

二、监所检察改革的系统性缺陷

监所检察制度体系中巡回检察、巡视检察出现了功能重合，它们与派驻检察的关系也出现了不协调，需要我们全面审视。

（一）巡视检察与巡回检察功能重合

通过对巡视检察和巡回检察功能的考察，我们可以发现，二者在预设功能上的差别是：巡视检察是上级对下级检察机关及其监督的监所的监督，与纪委监委巡视中以上对下的性质相似，目的是通过发挥检察一体化中上下级检察机关之间的领导与监督功能来实现监所检察职能；巡回检察是一个检察机关内部执行检察机构本部对派驻检察机构及其监督对象的监督，目的是各个检察院防止本单位派驻检察机构因长驻而因熟生腐、因熟生懒的问题。但是，因为对二者的改革没有同步进行，巡回检察和巡视检察两种制度出现了功能重合的问题。

一方面，巡回检察中已经存在上级对下级的巡视检察功能。根据2021 年《规定》第九条：“省级人民检察院负责组织实施对辖区内监狱、看守所的交叉巡回检察，对看守所的交叉巡回检察根据情况也可以由设区的市级人民检察院组织实施。最高人民检察院领导全国的监狱、看守所巡回检察工作，可以采取随机抽查等方式对各地巡回检察工作情况进行检查。”交叉巡回检察实际上已经具备了以上对下的巡视检察功能，组织形式和检察功能都与巡视检察相同。

另一方面，巡视检察也具有同级检察院巡回检察的功能。2012 年《意见》第六条规定：“巡视检察组成员由本级人民检察院监所检察部门工作人员组成，可以视情况邀请检察技术部门工作人员或者抽调下级人民检察院监所检察部门工作人员参加。”当下级人民检察院监所检察部门工作人员参加时，巡视检察组检察的对象是同级执行刑罚机构和执行检察的同事，这时巡视检察与巡回检察的功能完全相同。两种流动性检察制度的人员重合、功能重合，已经完全没有必要并存。

2015 年巡视检察改革以后，当时的主管领导提出：新的巡视检察是和巡回检察“有机结合基础上的创新发展”，②袁其国：《我国刑事执行检察的回顾与展望》。强调了改革后的巡视检察具有巡回检察和巡视检察的双重特征和有机结合。既然巡视检察和巡回检察二者要有机结合，二者的结构调整是必然趋势。随着2018 年《人民检察院组织法》的修订，以派驻检察为主的监所检察形式，逐渐过渡到“巡回+派驻”相结合的模式。③向德超：《实行巡回检察是检察方式的重大变革》，《检察日报》2019 年1 月22 日，第3 版。巡视检察这一重要的监所检察制度在实践中已经不再实际执行。

多种监所检察形式并存会导致刑事执行检察部门司法责任制落实困难。在人民检察院员额制改革的背景之下，一个检察院的刑事执行检察部门人数不多，却同时承担多种执行检察职能。在这样一种顶层设计中，监所检察监督被分割成了多种内容相似、功能相同的不同条块，导致人员组成形式多样、办案人员可能扮演多种角色。这一方面会导致执行监督职能膨胀，加剧人案矛盾；另一方面，由于力量分散、重复劳动多，最终会导致办案责任制难以落实。

（二）同级巡回检察仍难实现“破熟”初衷

建立新巡回检察制度的根本原因和目的是解决派驻检察制度中监督者与被监督者相互熟悉而产生的问题，实践中简称“破熟”。最高人民检察院认为，派驻的检察人员与被监督对象容易形成熟人关系，产生“因熟生腐、因熟生懒、见怪不怪”的问题。①记者：《最高检：对监狱看守所巡回检察可避免因熟生腐等问题》，《检察日报》2018 年10 月27 日，第1 版。派驻检察人员熟悉监狱工作情况“会出现对监狱存在的问题熟视无睹的现象”。②侯亚辉：《以求极致标准深入推进巡回检察工作》，《检察日报》2020 年3 月30 日，第3 版。改革者认为监督者与被监督者长期在一起工作，会形成利益共同体和熟视无睹的疲惫心理，弱化监督制约。

学者们也具体论证了“破熟”问题。有学者认为，派驻检察室在办公场所等物质条件上、工作开展上依赖于监狱，监狱检察人员与监管人员形成了一个互相熟识、利益相关的生态圈。③李奋飞、王怡然：《监狱检察的三种模式》，《国家检察官学院学报》2019 年第3 期。还有学者将派驻检察的弊端概括为三个方面：一是“同化”问题，监督与被监督关系密切，形成利益共同体，弱化了检察监督。二是派驻检察人员“画地为牢”的问题。派驻检察人员由于长期独立于本部，不愿让所派检察院插手管理。三是派驻检察人员消极懈怠、工作滞后。由于远离院部，派驻检察室对自己的工作要求不严。④李雅新：《检察机关巡回派驻检察制度初探》，《中国检察官》2018 年第6 期。可见，学者们对因熟生腐、因熟生懒的问题也深感忧虑。

但是，从实践运行的情况来看，巡回检察达不到“破熟”的目的，难以实现上述目的的根本原因在于检察机关整体员额的限制，检察机关刑事执行检察部门人员太少。如青海省海南州检察院内设刑事执行检察处，辖区内五县检察院均未设置刑事执行检察机构，由本院内设侦查监督科兼职履行刑事执行检察职责。海南州履行刑事执行检察工作职责的干警有10 名，其中，海南州院4 名、共和县院2 名、贵德县院1名、贵南县院1 名、同德县院1 名、兴海县院1 名。⑤海南州检察院监所检察处：《海南州检察机关刑事执行检察部门机构和队伍建设情况的调研报告》，《青海检察》2017 年 第3 期。四川全省执检系统入额检察官共341 名，除去省检察院10 名以及市级检察院（包括派出院）115 名员额，每个基层刑事执行检察部门平均仅有1.12 名入额检察官。⑥林红宇、郑粉粉：《论司法改革对刑事执行检察部门机构和队伍建设的影响及对策研究——以四川省检察机关为例》，《中国检察官》2018 年第9 期。刑事执行检察中，仅派驻检察职能就需要1 名专门检察官负责，导致除派驻检察以外的刑事执行检察业务没有专门检察官负责。

从现实情况来看，由于刑事执行监督部门人员数量很少，同为检察院一个部门的派驻检察人员和巡回检察人员与监狱都存在长期的工作联系。2021 年《规定》第十七条规定，派驻检察人员“每三年应当在刑事检察等部门之间轮岗交流一次”。三年一次的内部轮换，导致巡回检察组的人员往往是过去在监狱的派驻检察人员，最终导致“破熟”无法实现。从理论逻辑来看，“因熟生腐、因熟生懒”是一个想当然的推论。按此逻辑，检察机关的批捕、公诉部门（现在已经实行“捕诉合一”，二者是一个部门）与公安机关是很好的协作关系，长期进行警检协调，也相互成了熟人，检察机关对公安机关的监督也成了摆设。为此，检察机关通过批捕和公诉对公安机关进行侦查监督这一重大制度安排也可能需要重新调整。

总之，现行“派驻+巡回”的监所检察模式让检察院刑事执行监督部门有限的检察人员轮流担任巡回人员和派驻人员几个角色，脱离现实、违背司法规律，往往导致形式主义、无效监督。

（三）派驻检察受到不应有的弱化

2018 年《规定》在保留派驻检察的基础上，对派驻检察制度作了改革，导致了派驻检察面临名存实亡的现实问题。这一《规定》要求“检察室应当配备不少于一名检察人员”“派驻监狱检察室检察人员在检察室工作时间每周不少于两个工作日”。2021 年《规定》第十七条的规定使派驻检察得到了加强。但是，弱化派驻检察的整体趋势并没有改变。

其一，从2021 年《规定》第十七条“应当配备不少于二名检察人员，其中至少一人为检察官”的要求来看，只要有检察室，就不可能一名检察官都没有，所谓“至少一人为检察官”，其本意是精简原来派驻检察室的人员，将其调整到新设立的巡回检察机构，但其可能被理解为“一名检察官也就够了”。

其二，从2021 年《规定》第十七条“保证每个工作日都要有检察人员在岗”的要求来看，这意味着派驻检察机构只有一名检察官助理或者书记员驻守也就够了。2019 年10 月1 日修订实施的《检察官法》第二条规定，“检察官”包括“检察长、副检察长、检察委员会委员和检察员”。2021 年《规定》要求“每个工作日都要有检察人员在岗”，这里没有使用“检察官”一词，检察人员可以不是检察官，只要是检察机关的工作人员即可。派驻检察人员已经弱化成了只有一名工作人员驻守监所，这样的做法难以完成2021 年《规定》第十五条所提到的六项艰巨任务，驻守在派驻检察机构的一个工作人员其实仅仅是一个联络人而已。

2018 年《规定》和2021 年《规定》所确立的派驻检察改革方案是在“派驻取代巡回”改革失败后，从实质上弱化派驻检察制度。虽然2021 年《规定》对派驻检察有所强化，但力度仍然不够，体现了改革设计者对派驻检察的重视不够。

三、监所检察改革的系统化方案

如何实现监所检察的科学化、系统化，存在六种学术观点。第一种观点认为，应当确立派驻检察为主、巡回检察为辅的模式。①白泉民：《监狱改革背景下中国监狱检察制度的改革与完善》，《中国刑事法杂志》2009 年第8 期。第二种观点认为，应当确立巡回检察为主、派驻检察为辅的模式。②陈波、张文峰、刘利平：《以国家审计为视野重构监所检察监督模式》，《四川警察学院学报》2012 年第5 期。第三种观点认为，应当确立派驻检察与巡回检察并重的模式。③耿光明：《论我国检察权在刑事执行过程中的配置》，《法治研究》2007 年第10 期。第四种观点认为，应当确立完全形态的巡回检察模式，即最高人民检察院最初设想的“巡回取代派驻”的模式。④刘家华：《我国监狱巡回检察改革路径选择与制度构建》，《黑龙江省政法管理干部学院学报》2019 年第1 期。第五种观点是很特殊的“巡回派驻检察模式”，即“由入额的检察官为主体搭配检察官办案组，轮流对各监管单位进行派驻检察”。⑤李雅新：《检察机关巡回派驻检察制度初探》。这种观点的本质是以派驻代替巡回，但派驻的检察官在各监管单位之间轮岗流动。第六种观点认为，应当建立派驻、巡回、巡视检察三级一体的模式，⑥祝黎明、冯琦媛：《派驻、巡回、巡视检察三级一体——对监管机关检察方式的创新设想》，《上海法学研究》集刊2019 年第7 卷。即派驻检察、巡回检察、巡视检察并行，但三种检察形式由三级不同的检察机关分别承担：第一级为基层检察院，只承担派驻检察职能；第二级为检察分院（市、自治州级），只承担对基层检察院的巡回检察职能，巡回检察上提一级；第三级为省级检察院，只承担巡视检察职能。

前述第一至第五种观点最大的问题是，只讨论巡回检察和派驻检察之间的关系，不涉及两种流动性检察之间的关系调整，存在严重缺陷。笔者基本同意第六种观点中将巡回检察与巡视检察纳入流动性检察通盘考虑的思维方法。但这种观点主张地市级检察院设置巡回检察职能、省级检察院设置巡视检察职能，对巡回检察与巡视检察的功能重复问题没有足够重视。

本文提出的监所检察系统化方案是：保留和加强派驻检察，实行巡回检察上提一级，合并巡回检察和巡视检察，统称为“巡回检察”，具体方案和理由如下。

（一）保留和加强各级派驻检察

我国派驻检察制度优势明显，也存在一些问题，但这是改革中的问题。“我国检察机关创造性地采取了将检察机关的监所检察部门派驻到监狱内部的方式”，①李奋飞、王怡然：《监狱检察的三种模式》。派驻检察具有“全程性、亲历性、及时性”的特征，②祝黎明、冯琦媛：《派驻、巡回、巡视检察三级一体——对监管机关检察方式的创新设想》。设置派驻检察的初衷是实现监督的“即时性和便利性”。③李奋飞、王怡然：《监狱检察的三种模式》。同步、即时的检察监督，是暂时、非同步的其他监督形式无法代替的。其优势可以概括为三个方面：同步性、专业性、全面性。

从同步性来看，派驻检察的特点是在监管场所设置派驻机构，派驻检察人员日常工作均在监管场所进行，通过每日深入学习、劳动和生活的三个场所和活动区域（即“三大现场”）例行检察、会见检察、出入监所检察、档案查阅、情况征询等形式，确保监督范围的全面性，从而对刑罚执行进行全程监督。

从专业性来看，对监所的人大监督、社会监督、媒体监督等虽然也能发挥其特有的作用，但严格来说都是外行人的监督。而检察机关和监管机构都是政法机关，检察监督是深入内部的同步专业监督。非专业的监督表面上很客观、公正，但并不严格，就像媒体对司法的监督一样，批评可以是尖锐、大胆的，但有可能是情绪化、表面化的。而检察监督是内行对内行、专业对专业的监督。

从全面性来看，派驻检察监督内容广泛。2015 年《决定》提出对刑事执行检察部门办理的减刑假释暂予监外执行监督、羁押必要性审查、查办职务犯罪、被监管人死亡检察等案件，都纳入检察机关统一业务应用系统。根据2021 年《规定》第十五条，派驻检察官的“重点工作”包括以下内容：对罪犯收监、出监、计分考核、立功奖惩等活动进行监督；对监狱特殊岗位罪犯选用、老病残罪犯认定等活动进行监督；对监狱教育改造活动进行监督；办理或者协助办理减刑、假释、暂予监外执行监督；办理或者协助办理事故检察。派驻检察复杂的工作内容体现了监督的全面性，也可以证明其工作内容不能用流动性检察形式替代，需要派驻检察人员才能完成。如监狱日常的计分考核工作和监狱会议的列席只有常驻人员才能完成，不可能等到巡回检察人员的定期来访日进行。一名检察人员进行监所监督，很难完成现场、同步的监督，体现不出派驻检察的优势。

派驻检察制度是历史与经验的产物。“派驻检察是我们国家有别于世界其他任何国家的一项独具特色的刑事执行检察监督方法。”④李雅新：《检察机关巡回派驻检察制度初探》。监狱社会巡视制度是西方国家监狱监督的最主要的法定监督形式，其优点是向全社会开放，其缺点是走马观花式的监督缺乏专业性。⑤高一飞、李慧：《国际规则视野下的监狱独立巡视制度》。而中国派驻检察制度的特点是用公权力监督另一种公权力，因而具有程序性、强制性，是司法机关内部制约监督机制的创举，也具有西方国家对监狱进行的社会监督所不具有的特殊作用。

派驻检察至今走过了60 多年的历程，是行得通、真管用、有效率的制度。在监所这样一个封闭的地方，只有派驻检察制度才能做到让执法者在监管囚犯的同时，自己也受到监督；只有同步监督，才能让囚犯人权保障中的问题得到及时发现。同步、专业的派驻检察监督，与西方国家对监狱的社会监督方式相比具有特殊的优势，是中国特色社会主义检察制度的产物，是囚犯人权保障制度的中国方案，应当坚持和完善这一制度。

前述第六种观点虽然主张保留派驻检察组织，但提出只在基层检察机关设置派驻检察机构。①祝黎明、冯琦媛：《派驻、巡回、巡视检察三级一体——对监管机关检察方式的创新设想》。这种设想不符合现实要求，因为监所的级别存在各种层次，需要同级别的检察机关进行派驻监督。首先，最高人民检察院有必要设立派驻检察机构。最高人民检察院第五检察厅还设有驻公安部秦城监狱检察室和驻司法部燕城监狱检察室，②孟亚旭：《捕诉合一：最高检内设机构全新亮相》，《北京青年报》2019 年1 月4 日，第8 版。因为监狱分属公安部和司法部两个中央最高司法机关，只有最高人民检察院才能监督。其次，省一级检察机关也有必要设立派驻检察室。因为省一级司法厅有自己管理的监狱，省一级公安厅也有自己的看守所。再次，地市一级检察机关也需要设立派驻检察机构。有些地方如成都市，已经取消了基层公安机关的看守所职能，统一设立成都市看守所，这种情况下由某一个基层检察院进行派驻监督，级别上不对应。基于以上理由，由基层检察院承担对所有监所的派驻检察工作显然是不合适的，各级检察机关都应当设立派驻检察机构，承担对同级别监所的检察监督职能。

2018 年《规定》和2021 年《规定》都保留了各级检察机关的派驻检察制度，这是明智的选择。2021 年《规定》与2018 年《规定》相比，加强了派驻检察，这是重大的进步。但是，与派驻检察的重大意义相比，现有的必须派驻二名检察人员（至少一人为检察官）、每个工作日都要有检察人员在岗的做法仍然不科学。

本文建议，将现有的二名检察人员（至少一人为检察官）、每个工作日都要有检察人员在岗修改为“四名检察人员（至少一人为检察官）、每日都要有二名以上检察人员在岗”。原因在于，节假日往往是监所的高度戒备时期，需要检察人员在岗，所以不能以“工作日”作为在岗的标准；派驻检察机构同步观看监所的监控录像，需要一人每日值班，一人在岗难以承担观看录像以外的其他工作。另外，2012 年《规定》第二十七条作为对派驻检察制度的重大改革，在《人民检察院巡回检察工作规定》中附带规定，必然出现也已经出现内容不全面、不系统、不科学的情况，有必要在充分调研的基础上，出台新的规定来全面规范派驻检察制度。

（二）巡回检察上提一级

上提一级后的巡回检察只在地市级以及分院以上的检察机关设立巡回检察机构，基层检察院只有派驻检察职能，不再有巡回检察职能，即以“上级巡回+本级派驻”的方式进行监所监督。

上提一级的巡回检察形成了以上对下的监督模式。巡回检察上提一级以后，与过去的巡视检察相似，只负责对下级检察机关的监所检察对象和监所检察工作进行巡回检察，具有指向的对下性。巡回检察针对的下级可以是下一级，也可以是任何下级，根据需要，最高人民检察院可以对基层监所及其同级派驻检察机构进行巡回检察。

巡回检察上提一级符合效率原则。巡回检察上提一级后，巡回检察不再是同级的一对一形式，而是以点对面的形式，节约了司法资源。“巡回”一词最早来源于英国上诉法院的巡回法院，它是由法官临时组成巡回法庭到各地去处理国王收到的对各地基层法院的投诉。后来，交通不便时代的美国联邦大法官坐着马车巡回全国接待上诉。③傅郁林：《最高人民法院巡回法庭的职能定位与权威形成》，《中国法律评论》2014 年第4 期。从司法史上巡回一词的习惯用法来看，它是以上对下、一个机构对多个机构的流动性监督。同级巡回检察只是本院执行机构对刑罚执行和本院派驻检察机构的监督，工作内容上与派驻检察具有重复性，而且是一对一的，而上提一级的巡回检察组织无论是对刑罚执行的监督还是对派驻检察工作的监督，都不存在内容上的重复性。基层法院监所检察机构人员少，承担派驻检察与巡回检察双重职能，会导致出现人案矛盾的问题。在市级以上检察机关设立巡回检察机构，对所辖的下级检察机关的监所检察工作进行流动监督，避免了一对一的本级巡回检察制度所带来的人案矛盾问题。

根据2021 年《规定》，我们已经实现了对基层看守所的巡回检察上提一级（见表1）。该《规定》没有再规定基层检察院的巡回检察权，对基层看守所的巡回检察由设区的市级人民检察院组织。但遗憾的是，对于监狱，仍然由设区的市级检察院或者刑事执行派出检察院进行常规巡回检察。由于监狱是省级监狱局的下属机构，派驻检察机构也是由同一检察院派出，因此，对监狱的常规巡回检察没有能够体现以上对下；另外，市级公安机关也有可能设置看守所（如成都市看守所），对设区的市级看守所的巡回检察也由该市的检察机关完成。可见，我们对监所巡回检察只实现了部分的“以上对下”。为此，本文主张对监所的常规巡回检察全面上提一级，即在肯定基层检察机关没有巡回检察权的情况下，设区的市级检察院或者刑事执行派出检察院对基层检察院派驻监督的看守所进行巡回检察，省级检察院对设区的市级检察院或者刑事执行派出检察院派驻监督的监狱、看守所进行巡回检察，最高人民检察院对省级检察院派驻监督的监所进行巡回检察。

表1 2021 年《规定》中对监所进行巡回检察的主体与对象对应表

巡回检察上提一级，可以体现权威性和中立性。现行巡回检察制度实施程序的特点是巡回检察要监督刑罚执行机构，也检查本院派驻检察机构对监狱的监督情况。巡回检察上提一级后，新设立的巡回检察是上级对下级派驻检察机关监督对象的监督，也是对下级派驻检察机关监督的检查，其权威性和中立性将得到更大的提升。

（三）巡视检察并入巡回检察

上提一级的巡回检察应当完全合并巡视检察。巡视检察是与巡回检察一样的专门针对监狱等监所进行的上级巡视监督制度，巡视检察和巡回检察除了形式不一样，监督的目的和对象完全相同。巡视检察从监所检察形式中淡出是历史必然。合并后的巡回检察可吸收巡视检察的功能，建立以下机制。

第一，扩大适用范围。2021 年《规定》第四十八条要求“对社区矫正等其他刑事执行活动进行巡回检察，参照本规定执行”。因此，巡回检察对象不仅包括监狱、看守所，财产刑执行等所有执行检察工作也已经被纳入巡回检察范围。新的巡回检察工作的适用范围仍然包括：监督下级人民检察院负责监督的所有刑事执行活动；检查下级人民检察院自身的刑事执行监督工作。但是，“参照”的具体方式和程序，还需要进一步细化实施机制，如对财产刑执行工作的巡回检察，由于其执行方式和程序的特殊性，有必要制定区别于监所巡回检察的专门巡回检察实施程序。

第二，优化具体监督方式，即每年都要巡回检察所有的监管场所和执行活动。2021 年《规定》要求对监所的常规巡回检察“每年至少一次”，其吸收原来同级巡回检察的优点，不再是抽样检察，同时辅之以交叉、专门、机动巡回检察，基本实现了巡回检察全覆盖。但是，巡回检察形式多样、内容重叠，不便于实践中理解和掌握，如专门巡回检察、机动巡回检察就存在内容重复的问题。其实，我们完全可以学习中国共产党巡视制度的做法，①《中国共产党巡视工作条例》第十六条规定：“派出巡视组的党组织可以根据工作需要，针对所辖地方、部门、企事业单位的重点人、重点事、重点问题或者巡视整改情况，开展机动灵活的专项巡视。”在常规巡视之外，设置专项巡视。新设计的巡回检察只有两种形式：常规巡回检察和专项巡回检察。在每年一定次数的常规巡回检察之外，上级检察机关可以针对发现的专门问题进行专项巡回检察。

四、结语

本文建议的监督检察系统化改革方案，是在充分肯定派驻检察与流动性检察的改革成果的前提下，在尊重检察职能和员额制的现实基础上提出的系统性、整体性改革方案。刑事执行检察工作只是检察工作十大业务之一。鉴于检察人员编制整体有限，监所检察只有进行系统化改革，才能协调整合监所检察各种形式和监督力量，实现监督质量和效率的全面提升。

在劳教场所撤除后，目前我国有3476 个监狱和看守所②袁其国：《我国刑事执行检察的回顾与展望》。需要检察监督，在派驻检察不能弱化、刑事执行检察人员有限的前提下，巡回检察上提一级并合并巡视检察之后，虽然整合了一些力量和资源，但刑事执行检察工作仍然面临很多问题。

巡回检察上提一级以后，市级以上人民检察院刑事执行监督部门应当设立巡回检察办公室，负责巡回检察组的人员安排、工作部署、工作总结、数据统计、巡回检察报告和统计数据发布，实现巡回检察的检务公开。派驻检察要改革派驻机构的工作方式，通过智慧检察加强派驻检察、完善监督方式、加强与检察院本部的联系，同时全面接受本部的领导、上级巡回检察机构的监督。