什么促进了政府数字治理绩效？——基于复杂因果视角的QCA方法

韦彬，陈永洲

（广西大学 公共管理学院，广西 南宁530004）

0 引言

云计算、智能移动设备等现代技术于人类社会深度扩散，其改变和重塑着人类生产与生活格局，以至于在既有的物理和社会空间衍生出全新的“数字空间”。同样，为顺应数字洪流，政府技术手段及其形态亦趋于与数字类技术的革新步调保持同频。2020年初突发的新冠疫情对全球政府的治理能力带来了重大考验，置于线下交流受限、交通瘫痪和人心浮动的应急情境下，数字信息技术的优势尽显，实时沟通、海量数据汇集与处理、疫情进展更新等便捷功能为战疫助力。疫情大考之下，2020年亦为数字政府建设“催化年”，以“数字化”为重点的政府转型成为政府治理能力和效能持续提升的战略要地。数字治理作为国家治理现代化的重要维度，是指将数字技术的效能由政府内部延伸到外部的过程，既对政府内部“赋能”，又对外部公众“赋权”，最终促进政府管理走向“以人民为中心”的治理之路。十九届四中、五中全会相继提出了“推进数字政府建设”和“加快数字化转型”的战略新要求。政府作为国家治理的关键主体（尤其置于中国语境），国家治理能力现代化与政府治理的数字化必然构成有机整体。在需求多样、主体多元、要素剧变的“乌卡”（VUCA）时代，政府面临公共服务难以精准满足群众复杂需求的挑战，愈来愈需要高效、灵活的服务手段以填补群众的需求空缺。而数字治理情境下，有利于简化流程、丰富内容、拓宽渠道，从而促进公共服务供给与需求相适应。毫无疑问，数字治理已是当下政府公共服务有效供给的主攻方向。但据《2020数字政府发展指数报告》显示，当前省级政府的数字治理绩效仍然呈现“东南沿海取效较优，中西部相对滞后”的局面。尤其是新疆、西藏、云南等民族或边境地区，其数字治理绩效较为薄弱。这便对如何拉近地区间的数字治理绩效差距以及怎样进一步提升治理效能带来了挑战。

是什么因素造成了各省级政府数字治理绩效的差异？这种差异来源于单一因素还是多种因素？取得较高数字治理绩效的地区是否均表现出某种共性或是差异性？围绕这系列议题，学者们从案例研究、定量研究、扎根理论等方向展开了诸多探索，但政府数字治理仍然处于转型时期，还有待从组织变革角度予以思考。习近平总书记在二十国集团领导人第十五次峰会第一阶段会议上指出“我们要主动应变、化危为机，深化结构性改革，以科技创新和数字化变革催生新的发展动能”。同样，组织发展论普遍认为，组织变革最终能为组织带来持续的绩效改进。因此，为了既能保持研究的系统性，又将变革因素纳入数字治理绩效的研究，伯克-利特温模型（Burke⁃Litwin Model）提供了一个适宜的分析框架。该模型由伯克教授建立并于1992年发表于，是组织变革与组织绩效间的因果模型，适合用于探索绩效的影响因素及因素间的互动关系。本文将在前人研究基础之上，基于该模型的思路构建组态分析框架，借助定性比较分析方法 （Qualitative Comparative Analysis，QCA）探索性地识别政府的高数字治理绩效在因素联动下的生成机制。

1 文献述评与研究框架

1.1 数字治理绩效的实践和研究简述

数字治理孕育于治理思想和数字化这两股现代思潮的碰撞、交融之中，其目的是使管理走向更高效、更智能的治理，并通过大数据、人工智能等技术的深度应用以克服人类的有限理性，进而更好地应对复杂环境。就数字治理绩效而言，众多学者大致围绕三个主题进行探索。

1.1.1 数字治理的优势及转型困境

学界正展望着数字治理的美好未来。Milakovich认为数字治理优势可体现于：公民享受更多的公共服务、产生更高的公民参与度、整合政府运作、降低行政成本等等。Perri也将信息技术视为官僚组织对抗碎片化的必备工具。Young总结道：数字时代治理（Digital⁃Era Governance，DEG）已经成为新公共管理（New Public Management，NPM）的替代范式，DEG范式包含服务数字化、政府流程整合、对抗组织破碎三个主题。但美好的憧憬与现实仍存有距离，数字治理仍面临诸多困境。譬如，数字治理碎片化现象较为严重，已经阻碍了数字治理走向整体一致的步调，尤其体现在信息、制度、体制方面。基层治理往往较多关注经济高质量增长、城乡一体化、乡村振兴等发展型战略，对数字治理重视不足，发展较为缓慢。并且基层数字治理易演变为政绩工程，存在形式主义倾向。2021年4月李克强总理在第四次廉政工作会议上指出“一些地方网上政务存在‘指尖上的形式主义’”。有学者认为压力型体制是造成该数字治理乱象的深层原因。

1.1.2 数字治理绩效的评价体系

国外，《联合国电子政务调查报告》数年来评估各国数字治理发展状况，形成了系统和全面的评估体系。经济合作与发展组织（Organization for Economic Co⁃operation and Development，OECD）开发了一套较为全面的数字化转型水平评测工具包，其中包含就业、市场开放度、社会等7个方面共33项指标。国内清华数据治理研究中心发布的《2020数字政府发展指数报告》中，构建了涵盖组织、制度、治理能力、治理效果四个方面的评价指标体系，其能较好反映数字治理绩效。除研究机构外，一些学者也建立了有关数字治理绩效的评价体系。汤志伟等考察了我国334个地市级行政区，建立了互联网服务能力的评价体系，包含服务供给、响应、智慧3个方面共31个三级指标。陈玲等基于LDA模型，建立了“数字政府建设”和“政府开放数据”的评价指标体系，共计9项一级指标和22项二级指标。E.A.Villaseñor等认为人工智能方法能够精准评估政府数字化程度，他们使用神经网络技术（neural networks analysis）评估了墨西哥州的数字政府水平，并建立了信息、互动、交易等五个方面共27项指标的评价体系。

1.1.3 数字治理实践的影响因素及其作用机理

众多学者从多个层面、维度和角度对相关影响因素展开了有益的探索。基于宏观结构层面，现有研究已经证实地区经济、技术水平、人口数量、网民比率、地理区位等会影响政府数字化治理绩效。关于中观组织互动层面的研究，Ma等发现纵向和横向机构间信息共享的影响因素确实存在显著差异。Lee以全球多数国家为样本，发现政策领悟、政治规范、竞争和公民压力均会促进网络政务的发展。微观个体层面，领导意愿、团队认同、下属认同能正向促进数字化政务能力的发展。Zomer等构建了个人和组织的微观框架，发现数字悟性技能、数字强度以及行动和互动的背景三要素相结合时，能建立数字转型能力。此外，还有学者运用健康码案例，并基于组态视角发现政府数字治理效果的多因素联合并发路径。

审视和总结现有关于数字治理绩效的研究。其一，已经制定出了系列能够较为精准地评价数字治理绩效的测评工具，这些评测结果构成本文的关键性数据。其二，已经探明和证实了众多数字治理绩效的有关影响因素，并证实了某些因素间的互动作用。如Zomer等发现的“微观三要素互动” 和李月等发现的“因素联合并发路径”。但已有研究仍有未尽之处：第一，虽然已注意到不同区域高数字治理绩效的形成途径存有差异，但现有研究对数字治理绩效提升的差异化路径或模式的总结尚且不多，参考性不足。第二，促进政府数字治理绩效改善的要素间并非独立而是相互关联，多数研究对要素间的对称性（Uniform）假定限制了其探测和归纳绩效改善的多要素联动机制。第三，地方实践场景中，各地政府尚处于数字化转型和变革之中，政府数字治理绩效亦于传统官僚政府的转型中生成，因而相关研究有必要从变革视角予以考虑，并将变革要素纳入研究。为弥补研究空余，更好地回答“哪些要素的组合搭配导致高数字治理绩效出现，怎样的要素组合搭配致使预期结果缺席”，本文采用有效识别复杂因果的新方法——定性比较分析（QCA），以我国31省的数字化实践为样本，并基于Burke⁃Litwin模型，探究环境-变革-业务三维度中的关键因素对高数字治理绩效的组合效应，并试图揭示和归纳高数字治理绩效的多样化生成机制。

1.2 基于Burke⁃Litwin模型的组态分析框架

Burke⁃Litwin模型发表后，因其有效地将外部环境、内部变革和组织绩效联系起来，深受组织发展领域的关注。此模型架构于严密的理论推导基础之上，并在大量实践和实证研究中得到反复验证。伯克教授在其著作《组织变革：理论和实践》中对其重点介绍和进一步完善。该模型包含12个组织变革维度，包括外部环境、战略、文化、制度、个人需求、组织绩效等。伯克将上半部分的要素认定为变革要素（Transformational Factors），包括环境、战略、领导和文化；下半部分视为交互要素（或业务要素）（Transactional Factors），包括结构、制度、实践、氛围、动机、个人需求、个人能力、个人或组织绩效。上述12个维度彼此间会相互作用和相互反馈，具有复杂的因果关系，并且强调要素间的整体联动才能促使绩效最优，这与组态思维不谋而合。同样，我国政府尚处于数字化变革之中，倘若采用传统回归方法研究处于变革中的数字治理绩效，难以应对其中复杂的交互因素，具有一定的局限性，因此需以适宜处理复杂因果逻辑的QCA方法进行探索。鉴于伯克教授在研究中也特意区分组织外部和内部，并认为组织内战略的革新更依赖于外部环境，而对其他因素依赖性相对较低。沿袭这一思路，在模型中引入组织内部和外部二分类标准。同时，为消弭该模型过于复杂的弊端、满足QCA方法的前置条件和简化研究，甄选了6个对于数字治理绩效相对重要的条件，并将模型横置后得到调整的Burke⁃Litwin模型，见图1。

图1 基于Burke⁃Litwin模型调整的组态分析框架

1.2.1 环境要素

环境要素仍属于变革要素，与原模型保持一致。由于环境要素隶属于组织外部，且是诱导性的变革要素。为更好地关注组织内外部因素的不同作用，因此在不违背原模型精髓的前提下，将环境从变革要素中外化。环境要素中主要包括群众需求和数字环境两个细分条件。群众需求是驱动政府服务转型升级的根源，服务型政府正是架构于以群众需求为导向的逻辑之上。依据服务型政府理念，为人民服务的政府具有实时以社会需求为导向进行改革的积极性。群众生活日臻数字化，对数字化的政府服务也产生新需要。对于政府而言，“外部市场”需求的转变和大小也促使政府提供数字化服务。数字环境是群众产生新需要的必要条件，支付、购物、出行、订餐等活动的数字化离不开数字信息技术和基础设施的普及。基于交易成本角度，数字化社会环境下信息流动更高效、成本更低廉，能显著提高政府服务效率，进而提高治理绩效。总之，外界的群众需求和数字环境二者互相影响，推动政府数字治理绩效的生成。

1.2.2 变革要素

主要探究组织战略和开放文化两个细分条件。根据伯克的观点，组织战略是驱动组织转型的指南针，是组织使命在既定环境下的具体化。就政府组织而言，数字政府建设是当下适应数字治理时代的必行之途。具有较高“政治势能”的公共政策，可以使各级执行主体突破惰性和部门割裂，具有高化的效能和执行力，推动政策变现。据此，中央和地方的数字化战略必然是驱动政府提高数字治理绩效的重要因素。适宜的文化类型是组织变革的隐性推力，也是促进组织绩效的重要动因。资源论（Resource⁃Based View，RBV）者视文化为组织的重要资源，可构成独特的竞争优势，且不同的文化类型会带来不同的组织绩效。开放是数字时代的核心文化，行政组织若自身开放性不足难以进行数字化转型并取得数字治理绩效。综上，组织战略和开放文化影响着行政组织数字化变革的进程，亦是数字治理取效的关键因素。

1.2.3 交互要素

具体包含数据共享和组织机构两个条件。数据共享属于组织业务范畴，是内部信息开放、交换、获取的系统安排。当下阻碍数字治理发展的信息孤岛，是指部门间信息源互相独立、信息平台互斥、信息处理难以联动、信息不能交换共享的现象。而数据的开放共享是破解该困境的关键一招，进而能够促进数字治理绩效的提升。组织机构对应Burke⁃Litwin框架中的结构范畴，不同的组织结构和功能会显著影响组织绩效。地方政府的数字化转型大都由牵头部门负责（一般为“数字政府领导小组”、大数据局等，不同地区称呼不统一），但因成立时间、投入资源、组织层级、注意力等因素的不同，不同省份数字化牵头部门建设程度不一，也对数字治理绩效产生重大影响。总而言之，数据共享和组织机构事关组织内部流程和业务，更多表现出互动性，是数字治理绩效生成的动态性力量。

2 研究设计

2.1 研究方法

定性比较分析由拉金（Ragin）于1987年研发，该方法发轫于对组态效应的兴趣，它将社会现象视为不同前因整合而成的结果。QCA的研究旨趣在于揭示要素组态与预期结果间的复杂因果关系，回答“哪些因素的组合可以使得理想结果的出现？在既定因素组合中，哪些因素起核心作用？”此类问题。QCA的基本形式主要有三种，分别为csQCA、mvQCA和fsQCA。但据学者不断运用和发展，可划分为静态和动态两种运用形式。静态QCA即不考虑时序变化，运用截面数据进行探究。动态QCA（如线性增长QCA）则将时间纳入考量，可进行面板数据的探究，获取更为丰富的研究结果。

出于以下三方面的考量，本文拟用fsQCA进行研究：一是，csQCA、mvQCA只适合探究分类变量，其校准后的数值为隶属和不隶属（1和0）或为0至1间的多个类别，而各省数字政府治理绩效及其影响因素均连贯且呈现一定梯度，倘若将它们设定为分类型变量，会损失过多信息；二是，鉴于无法获取时序数据，故无法选择TQCA和线性增长QCA进行动态研究。三是，fsQCA兼具定性与定量的优势，它结合了集合隶属的类别（kind）和程度（degree），能提供给研究人员更多的信息，也便于考察变量的程度或水平的变化。鉴于政府数字治理绩效及其相关影响因素趋近于连续变量，且具水平变化。相较而言，fsQCA更契合此次研究。

2.2 变量测量及数据来源

2.2.1 结果变量（政府数字治理绩效）

政府数字治理绩效采用《2020数字政府发展指数报告》“省级数字政府发展指数衡量”，该指数涵盖机构、制度、治理能力和效果四个模块，并对31个省份进行了科学的评分，能够较好地代表各省的数字治理绩效且已被相关研究作为数字绩效采纳。因此，本文将以“省级数字政府发展指数”作为结果变量的取值。

2.2.2 条件变量

（1）群众需求。互联网群众需求参考安同良等的做法，用互联网普及率衡量群众的数字服务需求。计算方法为：互联网普及率＝移动互联网用户数÷地区总人数。数据均取自《中国统计年鉴（2020）》。

（2）数字环境。数字环境代表整个社会的数字设施建设程度，包含宽带普及率、域名数量、5G试点数量等。此处参考王学军等的做法，以《2020中国数字政府建设指数白皮书》中的基础设施建设指数衡量。其涵盖了传统互联网设施和互联网新基建相关的共八项二级指标，能够全面地反映各省的数字化环境。

（3）组织战略。组织战略代表组织的总体安排，在政府组织中尤其体现于政策规划，因而数字治理的相关政策是反映政府数字化战略的较好指标。考虑到政策完善度能够充分代表各省的注意力分配和资源投入，也体现组织的数字化战略的先进性、系统度和优先级。因此，组织战略采用与数字化战略高度相关的“省级制度体系”得分衡量，数据来源于《2020数字政府发展指数报告》。

（4）开放文化。开放文化既有助于推动组织变革，也是数字化转型的核心。开放文化表征为组织的开放度，已有大量研究表明组织开放性与市场化程度显著正相关，因此参考韩娜娜的做法，以市场化指数衡量组织文化中的开放度。数据来源《中国分省份市场化指数报告（2018）》。

（5）数据共享。数据开放、互通、共享是产生治理绩效的关键，数据只有流通、利用才能发挥其价值。政府空有海量数据，却因信息闭塞致使治理效能转化受阻。此处以《2020中国数字政府建设指数白皮书》中“数据指数”衡量，该指数涵盖数据共享和开放的四个二级指标，能衡量各省数据共享情况。

（6）组织机构。政府部门有完善的数字化建设的组织体系才能更好地推动数字化建设与绩效产生。此处以数字化相关机构的完整度来衡量，代表数字化建设中集中协调、统一指挥组织体系的完善程度，数据来源于《2020数字政府发展指数报告》中的“党政机构”得分。所有变量基本情况见表1。

表1 变量基本情况

2.3 校准

QCA软件是基于集合论与布尔代数，因此需进行校准，将数据语言转化为集合语言。校准是进行QCA分析的前提，目前尚未有文献支持各条件变量的划分标准，因此参考主流QCA的校准方式，条件变量均以95%、50%、5%分位数，作为校准的三个定性锚点。对于结果变量校准，鉴于《数字政府发展指数报告（2020）》和《中国数字政府建设白皮书（2020）》均认为上海、浙江、北京、广东四地为我国政府数字化发展的高水平地区，因此将其中最低的广东（70.1）作为完全隶属锚点，50%和5%分位数对应为中间点和完全不隶属锚点。所有变量的校准情况见表2。

表2 变量校准规则

3 实证分析

3.1 单一条件的必要性分析

进行必要性条件分析是后续组态分析的前提。这样做有两个优势：第一，降低必要条件被布尔简化的风险，避免忽略重要条件；第二，若探查出必要条件，则能深化理论和结果解释。主流QCA研究一般将认定必要条件的最低阈值设置为0.9， 因此借助fsQCA3.0软件包进行必要条件分析，得到的结果见表3。从表3得知，Burke⁃Litwin框架中的六个条件均不能独自决定政府数字治理绩效的高低。

表3 政府数字治理绩效的必要条件检测

3.2 条件组态的充分性分析

3.2.1 高水平政府数字治理绩效的生成组态

必要性条件检测后便可开展条件组态的充分性分析，其能揭露导致预期结果出现或缺席的不同条件组合。基于QCA集合语言，即识别多种要素搭配在何种程度上作为预期结果集合的子集。组态充分性分析中需设置三个关键参数，即一致性、频数阈值和PRI一致性（Proportional Reduction in Inconsistency）。一致性的一个公认标准是不低于0.75。但不同研究情景下，所采取的标准略有不同。公共管理领域主流QCA研究一致性阈值设置主要有0.75、0.80、0.85。频数阈值设置的一条建议是：中小样本设置为1，大样本需要设置更多的频数阈值。PRI一致性可设置为0.50、0.65、0.70、0.75等，当PRI一致性高于0.75时可以有效避免矛盾组态，但当低于0.5时组态表现出明显的不一致性。因此，遵循QCA的最佳实践并结合研究实际，将一致性设置为0.80，频数阈值为1，PRI一致性为0.75。

按照上述设定，进行条件组态分析。由于尚未发现必要条件，因而在标准化分析中，选择前因条件存在或缺席对于预期结果具有高数字治理绩效贡献时，保持默认选项。最后，为形象地展示多种组态，选择中间解并辅之简约解辨识核心条件进行展示，参考主流QCA的汇报形式绘制组态分析结果，见表4。

表4 高水平政府数字治理绩效的组态路径

3.2.2 高水平数字治理绩效的形成机制分析

表4中存在的三种组态一致性均达到0.9以上，总的一致性为0.93，总体覆盖度为0.71。一致性高于最低限度0.75，覆盖71%的案例，表明三种组态能够充分代表高水平数字治理绩效的前因组合，结果可靠。

组态H1表现出要素齐全的均衡发展模式，因此将其命名为“全面驱动型”。其是指无论组织机构水平高低与否，当群众需求、数字环境、组织战略、开放文化、数据共享均保持较高水平时，就能带来高水平数字治理绩效。基于Burke⁃Litwin模型思路，此路径象征数字治理绩效生成的理想形式，即在外部数字时代环境的作用下，组织内部变革要素发挥作用，进而影响交互要素，变革与交互要素的共同作用，最终产生高数字治理绩效。这一路径的代表性地区有广东和浙江。以浙江为例，该地2015年成立了省级数据管理中心，开启了由专业部门牵头的数字转型之路。随后制定和出台了多项顶层政策，确立了以“最多跑一次改革”为主题的数字化发展战略，并以此为主轴撬动各个领域的数字化转型，形成了全方位、系统性的数字治理体系，为提高数字治理绩效助力。

组态H2对应“内力驱动型”。H2表示在外界环境要素不足的情况下，依靠内部变革和交互要素的发力，依旧能产生高水平数字治理绩效，与组态H1具有“殊途同归”之效。它是指当外部群众需求不足时，组织战略、开放文化、数据共享、组织机构均保持较高水平时，无论数字环境优劣与否，都能形成高水平数字治理绩效。以江西为例，其毗邻浙江、福建、广东等高数字治理绩效地区，基于创新扩散理论，邻近省域的创新信号会迅速被后起省域接收而构成环境信号并转化为“同侪压力”，进而促进组织高度重视数字化转型战略（核心条件）并带动内部其余组织要素变革。江西便是走“内力驱动型”路径的典范，即促进以组织战略为核心的内部要素提升进而驱动高水平数字治理绩效产生。

组态H3对应“战略导向型”。H3表示外部环境要素和内部组织开放性不足的情况下，依靠强力的战略改革推动数据共享和机构建设，以形成政府数字治理绩效。该组态是指当数字环境和开放文化均处于较低水平时，依靠较高水平的群众需求、组织战略、数据共享和组织机构，仍能取到较高水平的数字治理绩效。贵州资源禀赋较为薄弱，但历届领导注重数字化发展，并将其视为实现“超车”的关键一招。该地2014年于全国率先出台《贵州省电子政务云顶层设计2.0》，开启了数字化征程。2015年成立了省级大数据发展管理局，统筹政府和区域的数字化发展。在组织战略和专门机构的推动下，数字经济增速已经连续6年位居全国第一，数字治理绩效也位于全国前列。这一典型路径即是在外界变革信号较弱时，凭借组织自身主动顺应变化，先手布局以确立数字化顶层战略，并系统推进数字化治理取效。

此外，关于要素的核心程度。横向观察上述三条组态路径，组织战略和数据共享均同时存在且起核心作用。意即现行各省数字治理实践中确立数字化战略并借此推动数据有序共享是取得高数字治理绩效的关键。

3.2.3 组态路径的稳健性检验

本文采取改变一致性阈值和PRI一致性两种方法检验。首先，适当提高一致性后（由0.8提高至0.85），发现新结果的组态路径与表4完全一致。其次，一致性仍设置为0.80，PRI一致性由0.75提高至0.80，发现新结果的组态路径仍与表4完全一致。因此，可以认为研究结论稳健。

4 我国东、中、西部地区数字治理绩效的多样化实践景观

4.1 东、中、西部地区高水平数字治理绩效的生成组态

我国区域间经济水准、资源禀赋、人力资本及数字设施间表征出显著的空间异质性。审视现行政府数字治理绩效的空间分布，东、中、西部地区已凸显出因要素差距而反映的治理绩效差异，总体而言表现出由东至西次序递减之态。虽然东部地区凭借资源富足和起步甚早夺得数字治理绩效优势已成既定事实，但中西部地区仍有省域后起追赶取得良好成效。那么地区间因条件悬殊是否有多样化的高水平数字治理绩效生成道路呢？为探明其中缘由，参考韩娜娜和马志远的做法，将研究样本按照区域标准分类（依照《中国卫生统计年鉴2020》的区域标准），得到三组新案例集，分别进行组态分析。与上文操作一致，需设置三个关键参数。此处三组案例集的组态分析均将一致性、频数阈值和PRI一致性分别设置为0.80、1、0.75。分析完毕后，所得结果的汇报形式与上文一致，见表5。

表5 东、中、西部地区高水平政府数字治理绩效的生成路径

组态的稳健性检验同样采取提高一致性阈值（由0.80提升至0.85）或PRI一致性（由0.75提升至0.80）进行检验。经此两种方法分别对三组进行检验，发现结果均保持一致，因此可认为组态结果稳健。

4.2 东、中、西部地区高水平数字治理绩效的多样化生成路径分析

组态分析后，表5可直观地发现三个地区的高数字治理绩效生成路径呈现多样化态势。

东部地区存在两种带来高数字治理绩效的路径，分别为组态C1和C2。两类组态均呈现要素齐全的“全面驱动型”绩效路径，但存有细微差异。组态C1是指群众需求、数字环境、组织战略、开放文化和数据共享均表现出较高水平时，无论组织机构水平高低与否，都能产生高水平的数字治理绩效。其代表性地点为浙江，其资源禀赋良好且数字化起步甚早，各要素已长足领先，在均衡且高质量的发展下取得高数字治理绩效。组态C2表示无论群众需求压力大或小，当数字环境、组织战略、开放文化、数据共享和组织机构表现出较高水平时，能产生高水平数字治理绩效。山东是该路径的代表，该地群众需求压力放眼全国略显不足，但数字环境较为良好且组织内部重视数字化转型，因此仍取得良好的数字治理绩效。东部地区中，组织战略在C1和C2中均起核心作用，表明建构数字化战略、形成高位推动局面是取得数字治理绩效的关键。

中部地区包括C3和C4两条绩效生成路径。这两条路径的要素较之东部地区略显不足，但其仍能取得较高的数字治理绩效。组态C3是指在群众需求、组织战略、数据共享相对不足时，但数字环境、开放文化和组织机构保持较高水平时，仍能取得较高的数字治理绩效。代表性地区为湖北，武汉较早成立了大数据局以统筹政府的数字化转型，各市级政府纷纷效仿，省级层面由经信委、发展改革委牵头推动大数据发展。在政府机构统筹推动下，并配合全省较好的组织开放性和良好的数字环境，能较为顺畅地推动转型，进而取得较高的数字治理绩效。组态C4表示当外部环境要素群众需求和数字环境不足时，但内部的组织战略、开放文化、数据共享和组织机构保持较高水平时，仍能取得高水平的数字治理绩效。这一路径是以江西为代表的“内力驱动型”，上文已分析，不再赘述。

西部地区的高水平数字治理绩效生成路径包括C5和C6两条。组态C5是指在数字环境和开放文化的水平较低时，凭借较高水平的群众需求、组织战略、数据共享和组织机构，也能取得较高的政府数字治理绩效。该路组态的代表性地区为贵州，是典型的“战略导向型”路径，上文已有介绍，此处不再赘述。组态C6表示在群众需求和组织战略不足时，依靠较高水平的数字环境、开放文化、数据共享和组织机构能产生较高的数字治理绩效。其代表性地区为四川，该地群众需求和数字战略制定相较薄弱，通过后起追赶，成立了省级大数据局以加强统筹数字化发展的机构力量，并多年持续加强数据的开放和共享（排名位于全国前列），依托较为良好的组织开放性和数字环境，成为西部地区取得良好数字治理绩效的优秀案例。组态C5和C6中数据共享和组织机构均作为核心要素，表明西部地区由于外部环境劣势，数字化转型注重内部业务要素的变革，并以此来获取高数字治理绩效。

综观上述组态分析，地方政府的数字治理取效策略和途径表现出多样化，其体现于区域间和区域内不同省份间。东、中、西部区域间表现出前因要素类型和组合的多样化。东部地区高水平的要素类型齐全，组合较为均衡，而中、西部地区的高水平要素相对较少，组合形式迥异。表明东部地区数字治理绩效是引领式的均衡发展，而中西部地区的数字治理绩效是追赶式的特色发展。此外，各地区内也凸显出不同的绩效生成途径。东部地区既可以通过路径C1取得高数字治理绩效，也可以走依托较高水平的数字环境、组织战略、开放文化、数据共享和组织机构进而达成绩效的道路。两条道路的关键在于形成组织数字化战略，以变革导向促进数字化绩效产生。中部地区可在良好的组织开放性和数字环境下，依托专门机构统筹数字化发展以取得高数字治理绩效，也可在外部环境信号较弱时，凭借组织内部要素联动获取预期结果。西部地区在数字环境及开放文化缺乏或群众需求和数字战略不足的两类情景，以强化政府内部业务要素为抓手仍能保持较高的数字治理绩效。总之，省域间因主、客观禀赋差异，已显现出获取高水平数字治理绩效的多样化实践景观。

5 结论与启示

5.1 主要结论

省级政府数字治理是国家数字化战略的重点，其数字治理绩效高低凸显国家治理能力强弱。但当下区域间数字治理绩效差异悬殊，为探明其中缘由，以Burke⁃Litwin框架和QCA方法作为理论和实证工具，并将31省的数字化实践作为样本集展开研究。经研究后发现：

（1）Burke⁃Litwin框架中的群众需求、数字环境、组织战略、开放文化、数据共享和组织机构六个要素均不构成数字治理绩效高或低的必要条件。表明上述要素存在“多重并发”的特点，即数字治理绩效需该框架内多个要素联动才能形成。但需要注意上述要素的重要性存有差异，横向对比组态H1至H3，组织战略和数据共享仍是获取数字治理绩效的核心条件。因此，需在数字化转型中优先考虑。

（2）高水平数字治理绩效存在三种生成类型，分别是“全面驱动型” “内力驱动型”和“战略导向型”。这便彰显出多要素联动要优于单一要素的绝对数量。还表明各省数字治理绩效获取具有“殊途同归”特点，即不同的要素条件搭配能产生相同程度的数字治理成效。

（3）东、中、西部地区数字治理绩效获取路径呈现多样化的实践景观。三类地区间的前因要素类型和组合差异明显，各地区内还存有两条不同途径。总体而言，东部地区数字治理绩效呈现引领式的均衡发展，中西部地区的数字治理绩效呈现追赶式的特色发展。

5.2 政策启示

本文为政府数字治理绩效带来了新理解，根据上述研究发现，可为我国省域数字化治理绩效提升带来三方面的政策启示。

第一，要注重多要素的均衡发展。研究表明高水平的数字治理绩效来源于组织内外多要素的组态耦合，意即地方政府需要将注意力分配至数字治理的多种相关要素上。外部环境要素不足时，可以主动出击确立数字战略，以政府内部主动变革辐射组织外部进而促进环境要素改善，取得高数字治理绩效。外环境要素充足时，组织内部要敏锐识别环境信号，将环境变革因素转变为政府内部实际的数字化转型成效。

第二，需因地制宜，根据主客观禀赋选择最优方案。研究发现存在三种因素联动的高绩效路径，且不同区域间的路径也呈现多样化。这即启示政府应该结合省域的数字水平、机构状况、资源禀赋等挑选合适的数字治理提效路径，而非盲目地模仿先进地区的改革策略，因为其发展经验可能因地区条件无法匹配而失效。

第三，要加强战略建设和数据有序共享。研究显示组织战略和数据共享是促进数字治理绩效的核心条件。该结论启示政府部门应该自上而下确立数字化战略构想，制定数字化发展的顶层行动计划，以系统、全面、协调地推进数字治理。此外，还要持开放的思维，数据只有运转才能带来治理成效。因此需推动数据共享条目、数据标准、数据安全等方面的政策出台，加强数据有序共享，破除信息孤岛困境。