基于全过程风险管理的科研经费使用风险防控体系构建研究

尤莉娟

（江苏师范大学 人文社会科学研究院，江苏 徐州 221116）

0 引言

科研经费作为科研行为实施与科研动能调度的重要保障，如何提升经费投入效能、提高经费使用自主权、优化经费使用管理，一直以来是各级政府予以重视并着力予以强化落实的，主要表现在以下几个方面：

遵循科研活动规律，依法依规、放管结合，让经费高效率服务科研活动。2011年国务院印发《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》（国发〔2014〕11号），提出一系列管理改革措施，努力通过管理改革释放创新活力。2016年财政部会同科技部印发《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》 （中办发〔2016〕50号），通过简政放权、放管结合、优化服务、强化落实，创新科研经费管理与使用，进一步深化改革，激发创新创造活力，为加快实施创新驱动发展战略提供保障，为科研经费使用管理和科研活动具体实施提供良好环境。

围绕“深化科技体制机制改革加快创新驱动发展”，为科研活动提供空间、提出目标，更加强调科研经费绩效。中共中央、国务院印发《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》（中发〔2015〕8号），建议“强化绩效激励” “合理补偿间接成本和绩效支出”。《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》 （国发〔2018〕25号）、《关于抓好赋予科研机构和人员更大自主权有关文件贯彻落实工作的通知》 （国办发〔2018〕127号）以及《关于进一步优化国家重点研发计划项目和资金管理的通知》（国科发资〔2019〕45号）等系统提升科研绩效与科研人员自主权。2019年《政府工作报告》中明确指出“应当给予科研人员更多的信任和科研项目经费自由支配权”。

地方政府为推进科技创新、提升科技人员主观能动性，落实科研经费“放管服”。以江苏省为例，中共江苏省委、江苏省人民政府印发《关于深化科技体制机制改革推动高质量发展若干政策》的通知（苏发〔2018〕18号），将研究经费管理作为主要章节进行“放管服”，并系统细化相关要求；江苏省教育厅结合文件精神，具体制定了《贯彻落实省委省政府关于深化科技体制机制改革推动高质量发展若干政策的实施细则》（苏教科〔2018〕9号）明确提出扩大科研经费支持力度与经费使用自主权，并对科研经费使用门类进行全面细致的罗列。

综上，简政放权不是放而不管，推进创新驱动更加强调经费使用绩效，与之相匹配的风险防控体系不是不做，而是要围绕新的政策导向予以完善优化。科研经费使用风险防控体系是多因素相互联系作用且具有多层次职责明确的有机整体，通过落实防控细则与规范流程，加上科研人员自律，及时发现并制止违规违纪苗头，保护科研活动，实现科研经费投入目标。因此，充分考虑监管环境，探讨优化经费使用风险防控，营造风清气正的科研环境，提高投入经费使用成效，大比例降低不当使用经费发生概率，值得深入研究思考。

1 学者观点与研究趋势概述

通过TI＝（“使用”+“管理”+“风险”+“防控”）ד科研经费”OR KY＝（“使用”+“管理”+“风险”+“防控”）ד科研经费”为检索词在中国知网检索出科研经费使用管理中风险防控相关研究文献2 973篇。图1为科研经费使用风险防控相关研究的关键词共现网络知识图谱，节点的大小与关键词出现的频率（热度）成正比，节点间的连线代表研究领域内关键词之间知识关联。根据对相关文献的梳理和关键词共现网络知识图谱分析，学者对科研经费的研究和主要观点可以总结为以下几个方面。

图1 科研经费管理研究关键词共现

1.1 绩效评价在科研经费使用管理研究中日趋多样化、科学化

科研经费使用管理研究主要集中在经费绩效评价方面。自从王晓红等首次将DEA方法应用于大学科研绩效评价后，不少学者将DEA模型用于高校科研效率评价，并结合研究主旨不断开展基于研究主旨的模型构建优化，比如用坚持最有利于被评价决策单位原则进一步优化评价模型，其中科研经费当年拨入与支出作为重要评价指标与人、物、课题一起构成整个评价体系。综合各层面的评价研究，科研绩效评价指标体系建设中的投入指标主要集中在人力、财力、物力等方面，产出指标主要集中在高水平论文、著作、成果获奖、成果转化与社会服务等方面，根据不同的研究重心对各指标赋予不同权重，加上相适配的研究方法，达到预期研究目标。

1.2 强调符合国情的科研人员经费使用自主权研究

有学者认为无论是大力提倡“深化科技领域‘放管服'改革”还是着重强调“赋予科研人员更大经费使用权”，相关的科研项目经费管理改革制度设计需要充分建立在科学契约的基础上，不能想当然地生搬硬套西方模式直接用于我国的科研项目经费管理创新改革，并需要遵循科学契约关系的一般要求，在科研项目经费管理权力有限性、科研行为自治性以及科研人员自由性三个方面“调整和重塑国家与科学的关系”。有学者认为经费的“书面支出” 不能完全反映科研活动实际需求，需要通过增加科研人员科研项目计划拟定以及经费使用的自主决策权，给予经费使用的灵活与弹性空间，项目负责人也有权力根据课题组成员科研贡献调整经费使用比例，保障科研人员对成果产出奖励的控制权，促进科研成果加速转化为生产力。

1.3 围绕监督管理体系的研究更加客观

科研经费“放管服”扩大科研人员经费使用自主权的同时，督促着管理部门尽快实现监督转型。有学者建议通过大数据、云平台，进一步优化财务与资产信息系统构架，实时获取经费使用、资源配置数据信息，逐步完善科研预算管理和经费使用监督体系，并通过系统建模开展不同年龄层次、研究方向、研究类别的经费使用门类分析，实现经费分配与资产配置使用的科学评价。有学者认为随着科研项目经费使用监管越来越精准化、信息化，科研人员自身的态度意识不容忽视，因为科研人员是被要求遵守规章制度，监管主体是管理人员，需要有具有实质性、符合科研规律习惯的经费监督管理认定标准，并通过不断更新管理理念转变管理职能，尽力避免流于形式的管理行为，不断营造健康、便利的科研法治化环境，提升科研人员经费使用规范自觉性、保证科研人员经费使用自主权。

1.4 经费“包干制”研究重心更多集中在责任心与诚信体系建设

科研经费“放管服”改革中屡次提到的“包干制”，不少学者认为实施“包干制”必须是建立在尊重科研规律的基础上，这既是对科研人员的信任又明确了科研人员的责任，根据项目性质分层分类细化“包干制”管理，明确不同项目经费使用适用范围、优势与局限性、风险防控点等，正是说明了给科研经费“松绑”不代表“不问” “任意”，在“包干制”管理体系下，建立科研经费使用“正面清单”与“负面清单”，在日常科研活动中不断培养科研人员心中的“那杆秤”，自觉守住经费使用底线，力促实现科研经费的放管平衡；格外强调科研诚信机制建设，确保任何一项科研成果都经得起检查、分析与评价，建立与之配套的科研诚信追责、科研经费追回细则，真正实现投入的经费发挥作用。

针对科研经费使用风险防控的研究，在以上关键词检索基础上，有针对性地用TI＝（“控制”+“风险”+“防控”） ד科研经费”OR KY＝ （“控制”+“风险”+“防控”）ד科研经费”为检索词在中国知网检索，2 973篇研究文章中重点研究科研经费风险控制的仅有233篇，且主要还是基于科研经费管理视角，系统研究风险防控、风险点分析与风险管理的研究文献相对较少，相关关键词共现网络知识图谱如图2所示。完备的科研经费使用风险防控体系一方面能够推进管理融合，财务、科研管理、纪检监察等部门实现联动互通，实现有效防控；另一方面有助于提升科研人员素养，形成科研经费使用规矩，在潜意识中重视经费使用需要合理合规。因此这一主题值得进行深入分析探讨。

图2 科研经费风险防控研究关键词共现

2 科研经费风险点与成因分析

国家对科研经费的投入逐年提升，以高校为例，根据2013—2017年高等学校科技统计资料汇编、2013—2017年全国高校社科统计资料汇编数据统计，五年间投入总经费按照平均每年7.74%的涨幅递增，从表1可以看出2017年无论是科技经费投入还是社科经费投入都较前一年有大幅提升。随着拨入经费的逐年增长，支出金额也逐年提升，五年间支出总金额占比拨入总金额均值为90.98%，科研经费的使用管理必须予以重视与完善，才能与国家战略发展初衷相吻合。

表1 高校科研经费拨入与支出情况统计 （经费单位：千元）

2.1 经费预算风险

经费预算是经费使用的重要开端，因此预算风险涉及到经费预算编制、经费使用、经费门类及金额调整、项目结题经费决算以及项目实施全过程绩效考核等。因涉及到上级主管部门的严格审核环节，在经费预算编制时项目负责人会严格按照经费管理与使用办法、预算编写具体要求与规定填写经费预算内容，包括在经费门类与金额调整环节，也存在上级主管部门的逐级审批与最终批复，必须严格按照经费管理办法完成报批。理论上，严格执行管理制度就不存在预算风险或者风险已经降到最低，但在实际中，因各种问题导致的预算需要调整甚至预算不合理、包括后期出现的经费预算与决算不匹配问题仍有存在。

2.1.1 预算环节没有充分考虑实施中的“意外”

在研究具体实施中遇到前期没有想到的问题，比如，需要增加田野调查才能充实研究内容、为研究结论提供更充分的支撑，大量调研导致差旅费和会议费超出预算；又如，因现有实验环境条件、实验仪器设备等客观原因导致实验数据不理想或实验屡屡失败，需要更新实验仪器设备、补充购置实验试剂耗材等，这些不可控因素的存在导致经费实际使用情况和开始前的经费预算不相符。

2.1.2 一味地“符合”规定，忽略了日后“可用”

在进行预算编制环节，一味地倾向于预算门类及相应金额的科学性，或者更直白得说是为了顺利通过审核，让所填报的每一条都在规定范围内，而没有设身处地地从项目实施需求角度、重点思考项目落实过程中可能出现的突发问题，为追求所谓的“规范性”，有的预算门类“算而未用”或者“少算多用”的情况在经费预算后的具体使用中经常出现。

2.2 经费使用风险

为规范科研经费使用，上级主管部门、高校及科研机构纷纷制定并出台相应的经费管理办法以及使用指导意见，积极推动并落实科研经费使用“放管服”的同时，进一步规范各项经费的使用标准与变更审批流程，力争通过搭建制度框架推进经费使用管理改革。但政策导向与具体操作偶有脱节，仅从财务角度，存在的风险问题主要包括：

2.2.1 研究用经费与个人消费混淆不清

仅按照经费使用标准，将个人甚至家人的科研活动外的但又在科研经费支出门类内的消费支出凭票报销，虚假套取科研经费。比如：多开、虚开研究用办公用品发票，将个人家庭生活用品作为办公用品在科研经费账号报销，导致“科研用品”与研究需求严重不符。

2.2.2 缺少论证，盲目支出

为经费使用方便或满足个人人情关系，不通过实事求是论证，仅在文件规定范围内， “顶格”申请承办会议费， “高配”支出个人参加会议、开展调研交流差旅费用，因管理部门审批缺少合理化约束，一定程度上导致科研经费实质性浪费。

2.2.3 虚开咨询、劳务费用

利用多开咨询费、劳务费的方式解决“人情”，将一些与预算不符、不符合经费管理规定的“不好处理”支出通过给相关人员开劳务费，将经费套现冲账，甚至凭空给助研学生开劳务费直接套现经费。

2.3 经费决算风险

经费决算内容是预算的对应，反映实际支出情况，可证明预算的合理性与必要性，同时通过决算内容与支出变更，得出科研计划与行为的实际变化，从差异中验证出变更合理性，无论从财务管理角度还是科研管理角度，经费决算对各类决策起到支撑作用。在实际中，经费决算存在的主要风险包括：

2.3.1 不以预算为依据

抱着侥幸心理，按照管理要求，随意编造经费数据，从表面上展示经费的“合理性”，以期管理部门审核中未发现，蒙混过关。

2.3.2 刻意粗化支出类别

粗放归类支出明细，避重就轻，隐蔽经费支出敏感部分，按照经费使用分类大类，将勉强相关甚至不关联的支出归为一类，在材料显示上体现不出来，以期逃避监察点。

2.4 经费风险点成因分析

2.4.1 个人主因

科研经费使用过程中出现的所有风险点，主要原因是由于科研人员自身廉洁意识不强导致。钻自认为是管理漏洞的小聪明、“不占白不占”的自私心态，“不一定能发现”的侥幸心理，让少部分研究人员在经费使用过程中屡次触碰制度底线，甚至逾越监管红线。

2.4.2 管理主因

“建立统一的国家科技计划监督评估机制，制定监督评估通则和标准规范”，在中共中央办公厅国务院印发的《深化科技体质改革实施方案》和国务院印发的《“十三五”国家科技创新规划》中多次提到，但在深入落实中仍存在“各自为政”与管理初衷不相符问题，财务审计、纪检监察、国有资产管理、实验室建设等与科研经费管理相关的职能部门没有实现较好的互通互信，没有形成统一的监督管理实施细则，“多轨制”的日常管理，除了带来管理漏洞，也增加了科研人员应付管理行为的时间损耗。

3 国外科研经费管理强调使用监督

相对而言，国外科研经费管理以美英德为代表在机构设置与体系化建设上比国内起步早、完善程度高，无论科研经费来源单一或多重，对经费管理强调全过程监督，并有与之相匹配的管理制度方法。

3.1 美国

美国将科研管理权限下发至联邦政府职能部门，主要通过同行评议的方式立项科研计划并给予研究经费支持，形成了涵盖项目经费各环节的从国家立法到内部监督的系统性、完整化的监督机制。美国有严格的科研经费使用管理规定，在预算申报环节虽以“信任”为基础，但有完善的审批评议制度，经费使用过程有具体的管理制度，课题经费从申请、预算、使用、到结题决算、验收评估都有完备的监督体系以及配套量化打分的评价体系。总体来说，美国科研经费审计有所在单位专门人员审计、项目管理部门审计与拨款机构审核监督三个层面的审计流程。财务管理是美国高校项目管理机构组成之一，具体落实科研经费的监督审计，美国科研经费管理整体表现为道德自律与监督评估相结合。

3.2 英国

英国的科研管理主要是“双重支持体系”，即科技管理权与经费分配权分属于7个研究理事会与高等教育拨款委员会，研究人员或者平台团队结合自身擅长的研究领域，通过自由申报与设立特定选题定向申报两种方式实现研究经费资助，任何研究经费的投入都需要严格制定计划、明确研究任务与研究内容。高校获得的科研经费严格按照规定标准高度透明进行核算，包括专业财务层面的经费使用情况核算，以查验科研经费是否被合理规范使用。英国科研经费监督体系是多层多元的，对各类科研项目每年都有内外部审查，2016年起，英国研究与创新署全面负责政府拨付的科研经费统筹监管，议会负责问责，已实现科技创新投入产出最大效益。

3.3 德国

德国通过“基本资助”和“科研项目资助”实现科研经费管理的“双轨制”，经费使用必须严格按照预算，不得随意调整或更改预算门类与金额，联邦政府会将超出预算10%的项目经费使用认定为重大过错，直接影响项目小组以后的科研经费申报，学校对剩余经费超过总经费5%的，予以经费回收统筹统一管理。项目评估环节更加在意事前评估以及邀请国外专家同行评议。内部控制与外部监督并行的监督模式，实现科研经费从申请、使用至决算全过程监督管理，有效避免了管理盲区。这其中，内部控制监督主体为项目承担者所在单位科学委员会，主要负责项目审查审批；外部监督主体为政府和社会，主要通过审核财务报表实施监督。

4 科研经费使用风险防控体系构建

科研经费风险因环节不同风险点与防控措施不同，从大类来说，主要包括经费预算、使用与决算三大环节，科研管理部门、财务管理部门与科研经费使用密不可分，强调经费使用人员所在单位在各环节发挥宣传、引导和管理职责，多方权责清晰下，构建科研经费使用风险防控体系。各环节涉及相关部门脉络如图3所示。

图3 科研经费使用风险防控体系脉络

在整个防控体系构建过程中，涉及单位承担着相应的管理职责，有着明确的风险防控措施，在梳理归纳各环节风险点基础上，罗列归集对应单位的防控措施实施点，具体如表2所示。

表2 科研经费风险点主要防控措施统计

5 科研经费风险防控主要着力点

5.1 加强和完善科研经费管理使用内部控制实施

加强科研经费使用内部控制管理主要集中在要有一套健全科学的规章制度、要有与之配套的风险评估与奖惩体系、要有强调绩效的科研考核评价机制，通过全程化过程管理控制的有效实施，在科研人员评优评先、职称评聘、职级晋升上有相对明确的审核标准与推荐依据。加强内部控制是科研经费风险防控的主要抓手，在具体实施过程中强调正确理解科研经费“放管服”改革的内涵与目标。将“可下放权限”与“不可下放权限”系统清晰地分离开来，对可下放权限重点思考如何下放，“放”不是不管，而是要结合政策导向制定出科学系统的实施细则与具体明确的管理办法，坚决杜绝“责任担当不够” “不敢触碰涉及单位、项目组、科研人员间利益关系问题”，通过管理改革让广大科研工作者能够真正享受到管理改革带来的红利。

5.2 重视和加强科研经费划拨前的评估评价

重视和加强经费划拨前的科研项目论证评估，以提升优质成果为目标的项目经费投入利用率，主要包括：项目实施的可行性、项目选题的新颖性、研究用数字资源的可获取性、研究方法的科学性、在计划周期内达到研究目标的真实性等，同时预设研究过程中可能遇到的问题与风险，评估风险可克服性。通过充分的经费划拨前评估评价，更加明确项目实施目标，提升科研管理的针对性，通过“有效”投入，提升有价值成果产出率。项目管理部门依托拨款前评估情况、结合研究过程评价，通过固定基础拨款与绩效追加拨款相结合的方式，把握经费投入节奏、实现经费划拨的动态管理，一定程度上提升科研人员的研究积极性和自主性。

5.3 完善动态沟通与监督协调，建立落实分层级风险防控

从尊重科研规律出发，统一科研经费使用标准与使用规范，配以统一的监督标准与监督机制，实现上级关于科研项目经费使用管理政策办法与具体落实中的财务审计、纪检监察、资产配置有效对接贯通，多部门合作出台标准统一的科研经费使用归口管理实施办法，从科研经费有效规范使用、降低科研人员行政事务压力角度细化管理流程。另外，加强沟通可以很好地将风险有效规避或降解，可以及时捕捉风险点和管理漏洞，适时启动科研进程中的风险防控预警，对可能出现的违规行为实现有效规避。

结合走访调研情况、部门重要程度、职位敏感程度特别是资源支配权力大小等关键要素，划分廉政风险等级。对高风险，即腐败行为发生概率高、如果监控不到位可能造成严重影响和损失的岗位或部门，加大并细化廉政风险防控体系内容，将风险点细化到“办公桌”、落实到“每件事”，不一定要归门别类、但一定要细致到位，并实施与之配套的预警机制，通过廉政风险警报随时响起，加大重点部门的防控提醒与整改力度；对一般风险的岗位或部门，加大廉政风险防控框架搭建，明确岗位职责及权限红线，实现“制度上墙、规则入心”，通过外围布控与完备的制度体系实现防控落实；对低风险部门或岗位，强调部门的自主权与能动性，以部门自主防控、自觉防控为主，纪检监察部门通过定期或不定期巡察，巩固规范意识、督促防控落实。

5.4 构建学术自治共同体，正视科研信誉影响

单一从周密严格的制度规范体系来实施科研经费使用的监督管理，从长远看不能解决根本问题，依靠框架上的约束和监督如应用不当或过猛，会影响科研人员的科研能动性和研究潜能激发，与大力推进科技创新创造初衷不符。要想长久，必须让广大科研人员从内心深处意识到规范使用科研经费的必要性，真正理解只有实事求是地合理安排科研经费使用，才能在科研的道路上越做越好。构建学术自治共同体，一方面提升集体责任感、荣誉心包括团队取得成绩的自豪感，让科研人员个人有感而发地为自己负责、为团队负责；另一方面主动纠正自己可能错误的行为或意识，一切从团队发展和集体利益出发，不断发挥优势，不断产出高质量科研创新成果。建立科研信誉档案，记录科研人员各阶段科研经费使用、科研成果产出等具体行为，特别是受到的表彰奖励；记录科研动态中的廉洁自律、遵规守纪等情况，让信誉档案成为科研人员科研成长的“画像”，在选拔拔尖科研人才，组建多学科互助、多方向互补、不同年龄层次互带的科研团队，推荐优秀科研人才校外交流等环节，考察人员可直接查阅参考。科研管理部门的科研信誉等级认定与评估、失信标准与惩处方案设定、失信档案与跟踪整改机制也为提升科研信誉重视程度提供保障。

5.5 重视信息化在风险防控中的作用发挥

科学管理与发展离不开信息化，依托信息化的全面性、客观性、系统性，加大科研经费使用风险防控体系各环节的信息化建设，实现经费使用全过程、透明化管理，利用信息技术设置经费门类上限预警，划分项目研究类别，预设合理化经费使用比例，与实际支出智能匹配，筛选检测异常的经费支出明细，予以进一步落实，在财务报销环节实现科研经费使用的规范管控。

利用信息化推进财务、人事、后勤保障以及科研管理部门的信息共享互通，通过具体数据，实现统一的评判衡量标准来判定风险类别、归集防控着力点，一键式整理生成项目经费使用规范性研判报告，为不断优化和完善科研经费使用风险防控体系建设决策提供数据依据，设计自动触发风险预警功能，通过数据分析对即将触碰红线的项目门类支出或科研行为及时预警纠正，将可能出现的违规违纪行为扼杀在萌芽中。

6 小结

在深化科技体制机制改革和推进创新驱动发展大背景下，将科研经费用到关键点上，促进高质量高影响创新性科研成果快产出、多产出是经费管理的根本目标。科研经费风险防控体系建设，还有两点需要进一步思考：一是，基于扩大“科研自主权”的风险防控体系如何建设落实，各类研究人员选拔聘用与岗位变更中“人”的风险，项目经费管理权放宽中“财”的风险，项目基本建设中房产与设备“物”的风险，都需要一套完备体系予以监督防范；二是，基于推进“科技与产业融合”的风险防控体系建设仍需加强，任何科学研究的终端是“落地”、归根结底是促进社会经济发展，自主组建研究团队、自主安排经费使用的重大基础研究和原始创新中的监督管理，大型仪器设备等公共资源开放共享中的约束管理，科研创新补偿中的审计管理，尽职免责机制下“度”的把握，以及成果奖励、创业援助、智慧服务中的监管，同样需要一套适宜的防控体系予以督促协调、保障弥补。