健康老龄化视角下中国智慧健康养老政策研究——基于2015—2020年政策文本分析

张丽艳，石皓月

（辽宁师范大学 政府管理学院，辽宁 大连 116029）

0 引言

截至2020年底，我国老龄人口（60周岁及以上人口）已占全国总人口的18.70%，养老事关民生，面对我国愈来愈严重的人口老龄化程度以及随之而来的专业性养老服务短缺这一社会问题，政府正在努力探索新型养老服务模式。健康老龄化理念产生于20世纪80年代后期，由世界卫生组织于90年代初正式提出，该理念的核心是从老年人的生理健康、心理健康和人文环境健康等角度出发，旨在保障老年人生命质量的同时延长其生命长度，世界卫生组织于2015年发布的《关于老龄化与健康的全球报告》再次将健康老龄化提上日程，并从功能角度出发将其定义为“发展和维护老年健康生活所需的功能发挥的过程”，较之过去更加强调了老年人行动能力与社会功能上的健康，并在整体框架中纳入宏观的环境要素。我国在十九大报告中明确提出要实施健康中国战略，没有健康老龄化就没有真正的健康中国，这使得健康养老问题受到广泛关注。伴随互联网、人工智能等一系列技术的飞速发展与变革，科技将会是建立全民覆盖的健康卫生体系的关键因素，以智能科技助力健康养老服务，全方位多角度应用信息科技手段及产品来实现健康养老资源的优化配置，让老人享受更科学智能且专业的精细照料，也为生活照料方面有困难的老人带来了福音，加速了传统养老的转型升级，于是智慧健康养老服务这一新兴模式应时势而生。

近年来，国家对人口老龄化程度不断加深这一社会问题愈加重视，相继出台了一系列能够促进智慧健康养老服务发展等的政策意见和战略措施，以完善老年人健康卫生服务体系，进而积极推进健康老龄化、建设健康中国。例如在政策意见方面，2015年7月由国务院出台的《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》中首次明确提出要“促进智慧健康养老产业发展” “搭建养老信息服务网络平台”等；2017年2月由工业和信息化部、民政部、国家卫生计生委联合印发《智慧健康养老产业发展行动计划（2017—2020年）》提出要“充分发挥信息技术对智慧健康养老产业的提质增效支撑作用” “满足家庭和个人多层次、多样化的健康养老服务需求”等；在具体措施方面，自2017年启动的试点落地建设到2020年底初见成效，全国建成的智慧健康养老应用试点共534家，其中包括168家智慧健康养老示范企业、297条智慧健康养老示范街道（乡镇）和69个智慧健康养老示范基地。伴随着互联网、人工智能等一系列技术的飞速发展与变革、健康老龄化理念的深入普及和健康中国建设的顺利进行，智慧健康养老的未来会如何进展？本文意图从对现行的2015—2020年中国智慧健康养老政策的量化分析中研究及梳理相关政策脉络和特征，以期把握智慧健康养老政策的实施现状，预测其未来发展趋势，为我国智慧健康养老政策的规范化建设提供可能路径。

1 研究过程

1.1 政策文本来源与选择

通过查询中共中央国务院办公厅政策文件库、国家卫生健康委员会、人力资源与社会保障部以及中国老龄协会等政府官方门户网站，并借助北大法宝、法律之星等政策检索网站浏览搜集智能时代2015—2020年我国智慧健康养老相关的现行政策法规。截至2020年12月底，经搜集梳理，最终筛选出30项智慧健康养老相关的政策法规为有效分析样本。筛选标准包括：①现行以智慧健康养老为核心主题和标题的专项政策法规；②中央办公厅和各部门含有单独的智慧健康养老阐述内容的政策文件；③散落于老龄规划、养老服务、科技智能规划和医疗建设等与之相近或交叉领域的政策中涉及智慧健康养老相关的政策内容。还有部分仅涉及智能技术与养老服务的政策法规与本文主题的关联性不强，故没有将它们纳入本次统计中研究分析。

1.2 政策主题词提取并分析

通过ROST Content Mining 6文本分析软件对筛选出的30项政策文本进行共词分析处理，获得智慧健康养老政策文本相应的主题关键词以及主要共词表。通过剔除“发展”“加强”“使用”等无法体现智慧健康养老政策主题及侧重点的无效关键词以及词频低于30的低频关键词，合并“老年”与“老化”、“数据”与“大数据”、“信息”与“信息化”等相近含义关键词，最终得到28个智慧健康养老政策的高频关键词（见表1）。

表1 2015—2020年中国智慧健康养老政策文本高频关键词（筛选后）

由表1可看出，“服务” （频数为499）是出现频率最高的词汇，“健康” （频数为298）次之，说明智慧健康养老政策的核心是围绕着服务与健康展开，其最终目的为提高健康养老服务质量以促进健康中国建设的顺利进行；“养老” （频数为214）、“医疗” （频数为193）、“智能”（频数为144）均位居前列，说明中国对老年人口的健康及医疗服务情况颇为重视，正着眼于开展和优化智慧医疗等健康养老服务项目。分析表1中高频关键词及频数的统计可以得出：智慧健康养老政策是以养老服务与健康为核心展开，政府作为主体要充分整合利用社会公共资源，以及要联合各企业、机构和平台多渠道多主体协同发力，更有效地开展智慧健康养老服务。如何更好让信息科技应用与老年人健康养老医疗相衔接将是未来发展智慧健康养老服务的重点，也将成为政策关注的热点。

1.3 社会网络分析

研究采取社会网络分析方法，运用Uci6等分析获得主题关键词共词矩阵，同时根据共词矩阵绘制出中国2015—2020年智慧健康养老政策文本的社会语义网络图，体现政策文本中主题关键词间的共线关系，在此基础上，根据各主题关键词之间的关联程度对智慧健康养老政策文本内容的结构关系进行可视化分析（见图1）。通过对中心性较强的关键词节点分析，可以更好地把握关键词在智慧健康养老政策中的地位，了解其政策特点及导向。其中“服务” “健康” “技术”“养老”“应用”“医疗”等都是在智慧健康养老政策文本中呈聚合形态的中心性较强的主题词，由此可以分析得出：近几年，国家发布的智慧健康养老政策在发展健康医疗养老服务的基础上，正着手逐步推进科技智能应用与健康养老服务的融合发展，构建全领域覆盖多元主体协同的智慧健康养老服务体系将会是未来的政策导向以及发展趋势。

图1 2015—2020年中国智慧健康养老政策主题词社会语义网络

1.4 政策“目标-工具”分类分析

通过仔细阅读理解政策文本并逐字逐句概念化对筛选出的30份政策文本进行开放性编码分类，以充分挖掘分析政策文本内容并就各拟定范畴的深层含义以及范畴间的关联关系，高度概括得出3个抽象性的核心范畴，分别为：服务环境、服务供给和市场需求。这三个核心范畴也充分体现智慧健康养老政策特点及政策目标。此外，本研究运用政策工具方法，主要借助Rothwell和Zegveld的政策工具分类模式，从供给型、需求型以及环境型三种类型工具对智慧健康养老政策文本展开分类分析，并以政策子工具为节点，最终形成了14个节点、208个参考点（一次编码形成一个参考点），文本内容编码示例如表2所示，最终得到编码分表（表3）。

表2 智慧健康养老政策文本内容编码示例

分析表3可得出，所选取的30份智慧健康养老政策文本综合运用了供给型、环境型和需求型三种类型的政策工具，整体上政策工具的内容覆盖较为全面，但三种类型政策工具的应用程度存在显著差异：供给型政策工具应用最多（占比48.08%），环境型政策工具次之（占比42.79%），需求型政策工具应用最少（仅占比9.13%），反映出目前中国智慧健康养老政策更趋向于通过政府对智慧健康养老服务及产业的宏观调控，以及潜移默化的影响力来创造有利的外部环境以促进智慧健康养老平稳有效地推进，政策采取以政府为主导角色对智慧健康养老所需要的资源及条件进行硬性规划供给的方式，对于智慧健康养老可以起到直接助力效果；需求型层面的政策规划较少，仅占总体上的9.13%，说明该部分政府的重视程度不足，没有充分利用需求层面在智慧健康养老中的作用，智慧健康养老还处于政府干预领导，与外部市场中的企业、机构和平台的联合互动偏少，没有具体地协调规划相关平台、企业和机构等市场的需求拉动作用。根据智慧健康养老政策文本编码条目的频数统计，此三种政策工具在其政策子工具的应用上也存在明显差距：供给型政策工具主要是运用信息科技服务和基础设施建设两项政策子工具，环境型政策工具是以目标规划和法规管制两种政策子工具为主；说明中国智慧健康养老服务体系整体发展水平还不高，信息科技服务、基础设施建设等成为发展智慧健康养老服务面临的迫切需求。需求型具体应用的政策子工具是试点示范、政府采购和服务外包，既反映出智慧健康养老政策的需求拉动力，也说明未来政府要加强智慧健康养老政策在需求层面政策工具的应用，释放老年人对智慧健康养老服务的需求热情。

表3 2015—2020年中国智慧健康养老政策文本编码分析

2 研究结论

2.1 智慧健康养老政策工具的应用存在非均衡化特征

研究表明智慧健康养老政策工具在应用上具有非均衡性特征，主要体现在两个方面：一是政策工具整体结构的应用非均衡化。具体表现为供给型与环境型两种政策工具应用并重导致主次模糊不清以及需求型政策工具没有得到充分使用；二是这三种政策工具类型内部政策子工具的应用非均衡化。具体表现是存在明显差距的政策子工具的应用：①供给型政策工具主要应用信息科技服务这一政策子工具而明确投入的资金类子工具较少应用；②环境型政策工具的应用是以目标规划和法规管制两种子工具为主而较少应用金融支持和税收优惠；③需求型政策子工具中试点示范应用较频繁，政府采购和补贴应用较少。从总体政策工具的使用情况可得出：智慧健康养老政策具有一定的偏向性，更侧重于由政府主领导干预的宏观目标战略层面的供给调控，故需要政府来制定相关标准，搭建服务系统体系，投入资金支持，而且还需要思考与社会和市场等多方力量在多维度进行合作互动，形成多重性质、多方资金、多元主体、多种模式混合供给的模式。其主要原因在于智慧健康养老服务自身的交互性和复杂性，致使它在不同地域不同人群主体中的服务递送存在着显著的差别，况且智慧健康养老政策是交叉在信息科技发展政策与养老服务政策与其他公共服务政策等多维度领域当中的，必须要考虑健康且多样化的养老服务需求和现有政策出自多部门不易兼容的政策实际。

2.2 智慧健康养老政策较为分散，政策系统不完善

研究所筛选出的30项智慧健康养老政策文本中有近20项呈碎片式散落在老年人养老服务政策与互联网服务、科技政策等领域中，充分体现智慧健康养老的交叉性和复杂性以及专项政策的稀缺性。当前政府虽然已出台不少相关的养老服务及健康养老政策，但从政策主题词分析可看出政策文本的内容结构比较分散，执行效果还有待评估；更进一步分析可发现，虽然从国家层面印发了智慧健康养老的相关政策文件，但是政策的响应度不高，智慧健康养老服务依旧存在有效供给不充分的问题。其实质是政府忽视了养老服务体系是由“有效供给-服务模式-服务对象”构成的三位一体的组合。智慧健康养老政策中的文本内容在对于未来的目标规划方面比较丰富，也提到了智慧健康养老服务的主要人群范围和方式，但较少提及智慧健康养老的系统化体系构建，如建立配套的评估、监督体系以及保障措施等。在一定程度上表明，现阶段我国的智慧健康养老政策还居于探索的初级阶段，与政策配套的服务系统不完善，所以智慧健康养老服务政策应该在提供稳定的有效服务供给的同时更多向服务对象与服务方式倾斜，用多种方式提升个人与家庭、市场与企业以及政府与社会等多方主体协同提供智慧健康养老服务的积极性。现阶段我国智慧健康养老服务系统还不够完善，主要有两个待解决的问题：一是主体对象方面还需要强化法律法规管制，规范智慧健康养老服务的主体对象、具体内容和系统流程；二是服务方式上要加强资金方面的投入，让科技和信息能更好地支撑智慧健康养老服务系统内容的创新和升级。

2.3 智慧健康养老政策的实践力度及有效性体现不够充分

在分析现行智慧健康养老政策时发现，这些政策文本大多出现在国家发展规划、纲要和指导意见之中，且这些政策的表述多为建设性意见或描述性语言，缺乏严密性及规范性；在政策的具体操作执行过程中配套的如评估、监督体系以及保障措施等缺失而且政策的颁布时间较晚，导致在现实执行中实践操作的有效性不强。又因为智慧健康养老服务自身的复杂性，配套政策内容不完善也很大程度上制约了政府部门执行的力度和效果。另外，现有的智慧健康养老政策多为近一年制定颁布的，政策效力还没有得以充分体现以及政策内容的覆盖面还有待进一步扩大，与政策执行配套的保障政策以及后续的推进政策也亟待补齐、完善，同时也需要确保各机构和部门在执行政策时不会选择性执行或者抵触执行又或者互相推诿执行，否则会进一步降低智慧健康养老政策的实施力度及有效性。在地方层面，一些地级政府的智慧健康养老政策仅包含在相关政策中而无专项政策，还有大多地级政府是对上级政策文件进行单纯转发而无任何实际性举措。再者，现行有效的智慧健康养老政策主要以目标战略型政策为主，更多是列出了政府可扶持的大概发展方向，起到引导大方向的路径作用，缺乏具体可操作的战术型政策内容和措施，导致现实执行中存在许多问题，也影响政策在实践中有效性的发挥。

3 政策建议

3.1 加强政策工具的整体均衡性制定，提升政策满意度

政策工具的均衡性制定并不是机械地要求所有政策条例内容覆盖量上的平均，而是要科学地根据国内智能大数据时代的特征、健康老龄化理念和健康养老的社会需求，再结合政策服务供给的实际情况，优化现有政策工具的组合，加强环境型政策工具对外部环境的影响力，填补需求型政策工具应用的空白。在对智慧健康养老政策文本“目标-工具”的分析中，整体政策工具的应用主要侧重在供给导向和环境导向两种类型政策工具，需求导向政策工具占比很小，存在政策不均衡状况。故及时调整各政策工具的覆盖面是必要的，在探索智慧健康养老政策的服务内容体系时，可借鉴公共政策中“不均衡-均衡-不均衡-均衡”的状态，在动态政策演变过程中不断探寻新的相对满意的政策均衡模式，针对动态的健康养老服务数据变化和政策内容进行及时变更，降低供给面政策的重复性和利用率低的现象，同时加强其它层面政策与供给型政策间联系协调，使智慧健康养老政策的制定动态发展起来，以动态性视角来提升智慧健康养老政策的满意度与精准度，让智慧健康养老服务更加符合国内健康老龄化发展的需求。这就需要政府重新思考其在政策中的角色和地位：从干预型政府向引导型政府转变、从领导型政府向参与型政府转变以及从管理型政府向服务型政府转变。

3.2 注重与其他政策的联动整合，提升政策的实践性

智慧健康养老服务是一项具备交叉性且复杂庞大的工程，现有智慧健康养老政策的推进需要中共中央、国务院办公厅、民政部、医疗保障局和国家卫健委等诸多部门进行资源的整合以及协同配合执行，相关各部门也要进一步厘清权责以便政策的联动执行。其中，反馈、调整与完善必然会伴随着政策推进实施的全过程，故在实现政策工具均衡化使用的同时也要和其他部门及领域的既有政策形成协同联动关系，为形成以提升老年人健康水平与生活质量为中心的，牵涉医疗、科技、交通、文化、卫生等一系列公共领域的，个人与家庭、市场与企业、社会及政府多方主体协同参与的智能大健康布局下的政策合力而努力，进而提升政策的实践性。同时，国家对于老年人健康与养老问题一直予以高度关注与重视，各种相关政策的出台从未中止。2015年至今，与老年人养老及健康相关的政策不断推出，例如国务院《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》 《“健康中国2030”规划纲要》乃至《关于切实解决老年人运用智能技术困难的实施方案》等，这些政策意见正在编制一张能够在智能大数据时代保障老年人健康养老服务的大网，完成新政策与既有政策间、智慧健康养老政策与其他相交领域政策之间的彼此联动与互相促进，也将是制定智慧健康养老政策所要解决的一项重要挑战。

3.3 出台专项且关键性的智慧健康养老政策，提升政策系统性

中国的智慧健康养老政策整体上居于探索起步阶段，还没有形成具备专门性且完善的法律体系，截至2020年12月底，在国家政策层面明确提出了“促进智慧健康养老产业发展”的目标任务的是2015年《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》；2017年由三部委（工业和信息化部、民政部、国家卫生计生委）联合发布的《智慧健康养老产业发展行动计划（2017—2020年）》是智慧健康养老第一个且唯一一个国家级的专项性的产业规划政策；其他的政策大多含在养老、智能科技相关的政策中，并没有出台专门性的政策法规，也缺少相关规范及保障政策内容。另外，老年人的信息也是政策出台时需要考虑的一项关键性要素，毕竟智慧健康养老会涉及到信息数据的采集、加工、处理等诸多方面，故还需要补全相关信息方面政策规范的制定。因此，政府应该提升对智慧健康养老的重视程度，补齐智慧健康养老政策短板，各地级政府不仅要认真执行中央下发的政策文件，还要根据地方养老发展的具体实际情况，出台智慧健康养老的专项政策，通过明晰政策的目标规划、营造良好的政策环境、明确各部门机构职责和构建服务评估与监管标准，为具体智慧健康养老服务的建构提供前瞻性的指引，并建立完备各部门机构应尽的法律责任和行政责任，构建科学完善、体系合理、运行有效的智慧健康养老政策体系，以提高政策制定的系统性。