“十四五”时期文物安全形势、问题与对策

岳志勇（国家文物局 北京 100009）

文物承载灿烂文明、传承历史文化、维系民族精神。文物安全关系国家历史，关系国家文化安全和人民群众精神文化福祉。准确分析判断“十四五”时期我国文物安全面临的形势、任务，统筹谋划、精准施策，对于防范化解文物安全风险，弘扬中华优秀传统文化、革命文化和社会主义先进文化，坚定历史自信、文化自信，建设社会主义文化强国，更好满足人民群众精神文化生活需要具有重要意义。

一、文物安全面临的新形势

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视文物安全工作，强调“历史文化遗产承载着中华民族的基因和血脉，不仅属于我们这一代人，也属于子孙万代。要敬畏历史、敬畏文化、敬畏生态，全面保护好历史文化遗产，统筹好旅游发展、特色经营、古城保护，筑牢文物安全底线，守护好前人留给我们的宝贵财富。”中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强文物保护利用改革的若干意见》《关于实施革命文物保护利用工程（2018—2022年）的意见》，国务院召开全国文物工作会议、全国文物安全电视电话会议，印发《国务院关于进一步加强文物工作的指导意见》、《国务院办公厅关于进一步加强文物安全工作的实施意见》，对文物安全工作作出全面部署。强调文物安全是文物保护的红线、底线和生命线，关系国家历史传承和民族团结，关系社会主义核心价值观培育，关系人民群众精神家园建设，是弘扬中华优秀传统文化、建设社会主义文化强国、维护国家文化安全的重要内容。保护文物就是保护国家与民族的历史，守护中华民族的根与魂。要求地方各级政府牢固树立保护文物也是政绩的科学理念，切实履行文物安全属地管理主体责任，完善文物安全责任体系。严格落实文物安全保护责任，严密安保措施，严防监管漏洞，严打文物犯罪，严肃问责追责，坚决筑牢文物安全防线。

“十三五”时期，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，各地区各有关部门坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平总书记关于文物安全工作的重要指示批示精神，认真落实党中央、国务院决策部署，聚焦影响文物安全的主要风险、突出问题，联合打击、联合整治，加强执法督察，强化风险防控，改进文物安全防范基础设施、技术装备，推动文物安全形势整体稳中向好，文物安全风险防范能力水平不断提升。各级党委、政府文物安全责任意识显著增强，文物安全工作纳入全国文明城市测评体系，纳入国务院安委会安全生产考核巡查范围，26 个省份将文物安全纳入地方政府绩效考核评价体系。文物安全联防联控、重大文物被盗案件挂牌督办、重大法人违法案件约谈曝光、责任追究等制度体系相继建立。《文物博物馆单位文物安全直接责任人公告公示办法》《文物安全监管平台建设指南》《文物安全防护工程实施工作指南》《文物保护工程安全检查督察办法》《文物建筑防火设计规程》等相继发布，文物安全标准规范不断完善。文物安全投入持续加大，人力防范、实体防范、电子防范等基本保障、基础设施持续改善，预防预警能力得到提升。文物、公安、应急等部门持续组织开展文物法人违法三年整治行动、打击文物犯罪专项行动、文物安全隐患排查整治行动，一大批文物法人违法案件得到查处和纠正，一些长期从事文物盗窃、盗掘和走私行径的犯罪分子和犯罪团伙被缉拿归案，一大批难以侦办的文物被盗积案、陈案相继告破，隐患排查整治取得实效。文物法人违法、文物被盗案件多发、高发势头得到有力遏制，文物火灾事故明显下降。

“十四五”时期是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年，也是推进社会主义文化强国建设、推动实现从文物资源大国向文物保护利用强国跨越的关键时期。以习近平同志为核心的党中央着眼党和国家事业发展全局，统筹发展与安全，对全面加强文物安全工作提出新的更高要求。党中央第一次把“增强全社会文物保护意识，加大文化遗产保护力度”写入《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》。2021年6月25日，中央政治局就用好红色资源、赓续红色血脉进行第三十一次集体学习，强调要用心用情用力保护好、管理好、运用好红色资源。2021年11月24日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第二十二次会议，要求加强文物保护总体规划，统筹抢救性保护和预防性保护、本体保护和周边保护、单点保护和集群保护，维护文物资源的历史真实性、风貌完整性、文化延续性，筑牢文物安全底线。国务院办公厅印发《“十四五”文物保护和科技创新规划》，第一次将文物保护规划上升为国家级专项规划，对加强文物执法督察，严厉打击和防范文物犯罪，提高文物安全防护能力，完善应急管理体系等做出清晰布局。党中央、国务院的高度重视，社会各界对文物安全工作的关心和支持，为解决长期以来文物安全管理存在的突出问题、改善文物安全状况、提高文物安全防护能力提供了重大机遇。同时也应看到，我国文物保护任务繁重，安全防控压力加大。当前，我国正处在城镇化快速发展的历史进程中，文物保护与经济社会发展、与城乡建设之间的矛盾依然存在。我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，地震、洪水、雷击、台风、泥石流等自然灾害和极端气候事件对文物的危害有增无减。文物法人违法、盗窃盗掘等文物犯罪、文物火灾事故、生产安全事故等依然突出，各类安全风险隐患交织叠加。一些地方文物安全主体责任、监管责任、管理使用者直接责任落实不到位，一些文物、博物馆单位安全防护基础薄弱，日常检查巡查懈怠，预防预警、应急处置、防灾减灾能力亟待提升，文物安全面临的形势依然严峻，安全防控的任务依然繁重。

二、当前文物安全面临的主要风险

我国历史悠久，文物资源数量众多、分布广泛，综合我国文物资源安全状况、地域环境和各种危害文物安全的人为因素、自然因素，当前，我国文物安全仍面临着诸多风险挑战，突出表现为：

（一）文物法人违法屡禁不止

据统计，文物法人违法案件专项整治行动（2016—2018年）期间，全国共查处文物法人违法案件673起，行政处罚349起，责令改正408起，行政追责314人次，刑事追责74人次。2019年国家文物局直接督办文物违法案件132起，督促地方拆除违法建设77处，行政追责94人，刑事追责17人。2020年国家文物局直接督察督办文物违法案件236起，拆除违法建筑125处，行政处罚76起，行政追责88人。国家文物局督察督办的文物违法案件中法人违法高达76%。如，世界文化遗产地元上都遗址、殷墟遗址保护范围内违法建设案，长城沿线建设控制地带内违规采矿案；全国重点文物保护单位太原晋阳古城遗址、淄博临淄墓群、南阳武侯祠保护范围和建设控制地带内违法建设案；湖北红安七里坪革命旧址遭拆除案，哈尔滨市双城区刘亚楼旧居等7处不可移动文物遭强拆案等。法人违法严重损害了文物的历史真实性和风貌完整性，破坏了文化的延续性，给文物安全带来极大风险。

（二）盗窃盗掘文物犯罪多发频发

据统计，2016年至2020年全国累计发生盗窃盗掘文物犯罪案件9300余起，抓捕犯罪嫌疑人9310余人，追缴文物10万余件。其中，盗窃盗掘古文化遗址、古墓葬案2200多起。2020年8月至2021年11月，公安部会同国家文物局组织部署开展了新一轮全国打击防范文物犯罪专项行动，打击盗掘古文化遗址古墓葬、盗窃石窟寺石刻、盗窃古建筑及其构件、盗窃损毁革命文物等违法犯罪活动。全国公安机关共侦破各类文物犯罪案件2704起，打掉文物犯罪团伙585个，抓获犯罪嫌疑人5368名，其中公安部A级通缉令逃犯22名，追缴各类文物6.1万件。文物犯罪呈现出集团化、专业化倾向，一些地方甚至形成探、掘、盗、运、销“一条龙”的地下文物犯罪网络。如，辽宁朝阳红山文化遗址被盗案，犯罪嫌疑人多达240名，涉案文物多达4798件。陕西淳化系列盗掘古墓葬案，涉案团伙多达10个，犯罪嫌疑人多达106名。一些地方大案要案不断，严重威胁文物安全。

（三）文物火灾事故时有发生

据统计，2016年至2020年全国发生文物建筑火灾79起，平均每年超过15起。其中，涉及全国重点文物保护单位20起。电气故障引发的火灾事故持续上升，达到43%以上，违规用火用电引起的火灾占到17%。2019年，国家文物局接报文物火灾事故21起，4起涉及全国重点文物保护单位。2020年，国家文物局接报文物火灾事故14起，2起涉及全国重点文物保护单位。全国开展安全检查，发现安全隐患68295项。检查博物馆及其他文物收藏单位，发现安全隐患835项。一些地方过度商业化、超负荷用电、违规用气用火，引发古建筑、传统村落等发生火灾事故。如，全国重点文物保护单位浙江温州芙蓉村古建筑群之司马第大屋、四川蓬溪高峰山古建筑群、贵州铜仁东山古建筑群陈公馆火灾事故，省级文物保护单位云南临沧翁丁村、重庆江津中山古镇火灾事故等，火灾事故成为威胁文物安全特别是文物建筑、博物馆安全的最主要风险之一。

（四）违规施工造成文物受损

一些文物修缮单位或企业违背《古建筑修缮项目施工规程（试行）》《文物建筑保护工程施工组织设计编制要求》以及安全生产标准规范，擅自变更方案或违规施工。一些不具备文物修缮资质的企业违法修缮文物，违规使用电器、燃气、明火。一些考古单位违背《田野考古工作规程》超审批范围发掘，违规使用机械作业、非专业人员作业，造成文物受损或安全事故。如，山西世界文化遗产平遥古城武庙修缮工程中，违规使用不具备文物修缮资质的企业，施工人员擅自动用明火，导致武庙发生火灾事故。湖北武汉省级文物保护单位江汉饭店修缮中，施工人员违规操作引发火灾事故，致使百年建筑顶部全毁。辽宁南满洲铁道株式会社本部旧址修缮中，违规使用不具备文物修缮资质企业，导致旧址原貌遭受破坏。违法施工、违规操作，不仅破坏了文物建筑的历史风貌，而且极易诱发火灾等生产安全事故，直接危害文物安全。

（五）自然灾害、极端气候事件对文物危害加剧

近年来，地震、洪水、雷击、台风、泥石流等自然灾害和极端气候事件对文物造成的损害明显增多。2008年汶川大地震，造成四川、甘肃、陕西等地2处世界文化遗产、145处全国重点文物保护单位、285处省级文物保护单位和千余处市县级文物保护单位及大量的文物保护点受到不同程度损毁，152处博物馆、文管所、文物库房等遭到破坏，包括420件珍贵文物在内的4100多件馆藏文物受损。2016年“莫兰蒂”台风引发的暴雨，导致浙江泰顺县3座古廊桥被冲垮。2021年，云南省大理州漾濞县“5.21”地震、青海果洛州玛多县“5.22”地震造成8处全国重点文物保护单位和35处不可移动文物受损，多处文物保护单位出现开裂、墙体剥落和局部坍塌等险情。2021年，受持续特大暴雨极端天气影响，河南、山西、陕西、河北、湖北、四川等省份，多达2500余处不可移动文物因洪灾遭受损毁，其中，涉及全国重点文物保护单位348处、省级文物保护单位354处。自然灾害、极端气候引发的灾害风险日趋加剧，严重威胁文物安全。

除上述主要风险外，全球持续肆虐的新冠肺炎疫情，一些公共事件、突发事件，以及持续攀升的各种探险活动、旅游活动，也给文物、博物馆单位安全管理带来新挑战。

三、当前文物安全管理中存在的主要问题

文物安全管理是防范和化解安全风险的重要手段，也是积极应对自然灾害和极端气候事件的有效途径。当前，我国文物安全管理还存在着一些明显问题，主要表现在：

（一）一些地方文物安全意识淡漠，政府主体责任履行不到位

文物保护法明确规定“各级人民政府应当重视文物保护，正确处理经济建设、社会发展与文物保护的关系，确保文物安全”“县级以上人民政府应当将文物保护事业纳入本级国民经济和社会发展规划，所需经费列入本级财政预算”“各级文物保护单位，分别由省、自治区、直辖市人民政府和市、县级人民政府划定必要的保护范围，作出标志说明，建立记录档案，并区别情况分别设置专门机构或者专人负责管理。”《国务院办公厅关于进一步加强文物安全工作的实施意见》明确要求，地方各级政府要切实履行文物安全属地管理主体责任，要将文物安全摆在重要位置，加强组织领导，建立由分管负责同志牵头的文物安全工作协调机制，将文物安全工作纳入地方政府年度考核评价体系。从实际情况看，全国尚有16个省份文物行政部门未设立专职文物安全监管机构，县级文物行政编制仅5000余人，平均每县不足2人。全国三分之一的省份连续3年文物安全经费总投入不足1000万，绝大多数市县本级财政预算没有文物安全经费列入。一些地方文物保护单位核定公布后，迟迟未划定和公布保护范围、建设控制地带。一些地方政府尚未建立由分管负责同志牵头的文物安全工作协调机制，没有按要求将文物安全工作纳入地方政府年度考核评价体系。

（二）文物安全监管责任落实不到位，一些地方不依法履行审批程序

一些文物安全监管部门对法律法规赋予的责任、制度标准规定的义务不明晰，缺乏有效监督管理。有的地方日常检查巡查、执法督察不到位，有的聘用文物保护员、文物安保人员，“一聘了之”，缺乏教育培训，缺乏对聘用人员工作情况的针对性监督管理。有的违法建设案、文物被盗案发生一年多甚至多年，文物安全检查人员、巡查人员竟然浑然不知，没有发现。一些地方文物保护管理机构、管理部门形同虚设，发生违法建设、被盗案件、火灾事故，迟迟不报，甚至隐瞒不报。如，明十三陵、殷墟遗址被盗案件，聊城、大同、洛阳、韩城、哈尔滨等历史文化名城内大拆大建、拆真建假，被住建部和国家文物局联合通报事件，要么是群众举报发现的，要么是国家主管部门评估检查发现的。一些地方消防安全管理松懈，文物保护工程施工现场消防安全措施不足。一些文物、博物馆单位消防隐患排查整治不力，导致“小隐患酿成大事故”。如，2015年10月到2016年5月，半年多，清东陵连续两次发生被盗案件。2016年3月，一个月内湖南省南岳庙连续发生两起火灾事故。一些地方政府和文物部门不依法履行审批程序，未批先建、违法审批。国家文物局遥感监测数据显示，2019年，晋城、济宁、广州、遵义、银川5市70处全国重点文物保护单位，发现文物行政违法问题169起。2020年，吉林、福州、常德、成都、平凉5市70处全国重点文物保护单位，发现文物行政违法问题41起。

（三）执法难，问责追责标准不健全

一些地方不能正确处理文物保护与经济社会发展的关系，文物保护法律意识淡薄。有些管理部门、管理单位，对文物安全管理的相关法律法规、技术标准、检查规范、程序要求不熟悉、不知晓，对一些违法行为缺乏准确判断，甚至听之任之。法律意识淡薄，法律责任落不到实处，给文物行政执法带来明显困难。执法难、执法处罚迟迟不到位现象在一些地方、一些案件中时常发生。如，世界文化遗产地元上都遗址违法建设案，历经三年多才彻底整改到位。哈尔滨市刘亚楼旧居遭非法拆除案，在强大的舆论压力和国家文物局的督办下，相关责任人才被依法问责追责。文物行政处罚问责追责标准不健全，执法过程中，一些同志怕碰硬、不敢碰硬，导致问责追责失之于宽、失之于软的现象在一些地方仍然存在。

（四）文物安消防设施建设亟待加强，风险监测预警、应急处置能力亟待提升

一些文物单位安全防范设施设备不健全，日常保养维护和定期检测不及时，设施设备老化、损毁。一些文物建筑电气线路敷设、电气设备安装不规范，用电负荷大，电气火灾隐患严重。一些文物保护单位自身或周边火灾隐患较大，“先天不足”和“后天短板”并存。一些文物、博物馆单位安防、消防制度落实不到位，文物安全应急预案、灭火和应急疏散预案不完善，日常培训和应急训练、演练缺乏，应急处置能力不足。

同时，就整体而言，我国文物安全风险监测预警、科技信息化水平相对较低，风险隐患早期感知、早期识别、早期预警能力相对欠缺，文物安全风险评估、监测预警、应急处置体系化建设还亟待提升，文物防灾减灾救灾机制还有待完善。大数据、物联网、人工智能等现代信息技术在文物安全风险防范中的推广应用尚需进一步深化拓展。

四、“十四五”时期保障文物安全的对策建议

文物安全是文物保护的前提和基础，是传承发展中华优秀传统文化、革命文化和社会主义先进文化的根本和保障。深入贯彻落实习近平总书记关于文物安全工作的重要论述和指示批示精神，推进《“十四五”文物保护和科技创新规划》目标实现，切实防范化解文物安全风险，必须牢牢把握高质量发展主题，全面贯彻落实新发展理念，统筹发展与安全，坚持法治思维、底线思维，坚持预防为主、打防结合、源头治理，以问题为导向，精准施策，系统推进。

（一）加强党的全面领导，落实政府主体责任

坚持党政同责、一岗双责，充分发挥党委统揽全局、政府主导作用，全面落实地方各级政府文物安全主体责任。切实将文物安全工作纳入地方党委政府议事日程，纳入体制机制改革，纳入财政预算。建立健全文物安全责任体系和责任追究制度，推动文物保护“应保尽保”。加强基层文物保护机构队伍建设，破解文物保护和安全管理“小马拉大车”、专业人才“倒金字塔”问题。建立稳定的中央和地方文物安全经费投入机制，加大文物安全基础保障。充分发挥考核引导作用，推动地方各级政府将文物安全工作纳入政府考核评价体系，纳入安全生产监督、社会综合治理、文明城市建设等检查考核内容。加强政策引导，鼓励支持社会力量参与文物保护和安全监督，努力构建党委统揽全局、政府主导、部门协作、全社会广泛参与的文物安全治理新格局。

（二）加强文物法治建设，提升文物执法效力

坚持依法行政、依法管理，推进文物安全管理法治化。建立健全文物保护法律法规体系，加大对违法行为的惩处力度，大幅提高违法成本。加强行政执法行刑衔接，夯实执法责任，细化文物安全问责追责标准，严格执纪问责和刑事责任追究，切实增强法律的震慑作用。完善文物执法督察体系，强化市县执法力量，建立健全文物执法督察机制和检查巡查制度，开展专项检查，实施联合执法，加大约谈、曝光力度。加强法制宣传，充分发挥主流媒体的导向作用和网络媒体的传播优势，以案释法，推出一批人民群众喜闻乐见、具有典型性、代表性的文物执法督察、文物安全防范主题节目。加大对党政领导干部的普法宣传和教育，建立全国文物安全管理干部轮训、培训制度，有针对性地向文物所在地的社区和居民开展普法宣传和教育，推进法治政府、法治社会建设。建立文物违法举报奖励制度，畅通社会监督渠道和群众参与机制，发挥社会监督、媒体监督、公众监督作用，形成监督合力，坚决遏制各种破坏损毁文物行为，杜绝大拆大建、违法建设、过度开发等问题发生。

（三）加强部门协作，建立联合监管长效机制

坚持管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全，夯实文物安全管理责任。充分发挥全国文物安全工作部际联席会议制度作用，省、市、县文物安全部门联合工作机制作用，定期开展文物安全形势研判和工作会商，开展文物安全风险评估，建立文物安全风险清单、责任清单，实施重点管控、联合管控。建立健全文物安全联防联控、联合督察、联合检查、情况通报、应急处置制度，完善文物安防、消防和防雷等技术标准，夯实文物安全管理制度基础、标准基础。加强文物、公安、海关等部门间协作，推动打击防范文物犯罪常态化、机制化。实施大案要案挂牌督办，安全防范联防联控，全面提高文物、博物馆单位风险防范和应急处置能力。加强文物、应急、消防救援等部门间协作，建立文物消防安全管理联合工作机制。组织开展文物火灾隐患排查、电气故障火灾排查整治专项行动，实施源头治理、综合治理。加强文物消防队伍建设和微型消防站建设，完善文物、博物馆单位消防安全制度和应急预案，开展消防演练比武竞赛活动，培养消防设施设备管理使用“明白人”，全面提升文物火灾隐患防控治理能力。加强文物、国土资源、自然资源、应急、气象等部门间协作，开展地震、洪水、雷击、台风、泥石流等自然灾害和极端气候事件对文物影响分析研究，组织自然灾害风险普查调查和风险评估，建立文物防灾减灾救灾机制，全面提升应对自然灾害和极端气候事件应急处置能力。

（四）加强安全设施建设，提高技术防范能力

坚持预防为主，人力防范、实体防范、电子防范相结合。加快文物平安工程建设，针对盗窃、盗掘、盗捞文物，故意破坏、损毁文物等安全风险，加强古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺、碑刻石刻、革命文物建筑和考古工地等安全防范系统建设，完善博物馆、纪念馆、文物库房等文物收藏保管和展示利用单位安全防范设施建设。着力解决田野文物、地下文物埋藏区、水下文物埋藏区等高风险地区安全防护和实时处警、报警问题，全面提高文物、博物馆单位安全防护的整体性和系统性。加快文物安全监管平台和文物安全数据库建设，推动文物、公安、国土、自然资源等部门重要文物安全信息互联互通。加快文物安全监管信息化建设，开展大数据分析和形势研判，推动实现文物安全远程监控，安全管理动态跟踪。针对火灾、雷电等安全风险，加强古建筑、古城镇、传统村落、近现代代表性建筑和博物馆消防系统、防雷系统建设，着力解决火灾风险识别感知迟缓，消防设施设备不健全不达标、设施设备老化损毁、消防设备操控使用不熟悉不熟练、电器火灾高发多发等突出问题，全面提升文物、博物馆单位火灾防控和消防能力。

（五）加强科技支撑，全面提升文物安全预警防控能力

坚持科技创新、融合发展，推动文物安全防控科学化、智能化。加快推进卫星遥感、无人机、大数据、物联网、人工智能等现代技术在文物安全领域的推广应用，推进远程监管、移动监管、实时监管，综合运用数据分析、图像识别、行为分析等，提高智慧监管能力。实施文物安全遥感监测，建设文物保护单位遥感监测数据库，构建遥感监测大数据分析和文物违法预警机制。搭建文物安全巡查督察信息平台，推动文物执法监测由“事后处理”向“事前预防”“实时监督”转变。加强文物安全风险评估、监测预警、检查巡查、安全防控等专用和关键技术研究及装备研究适用，开展文物火灾成因与控制、不可移动文物安防技术、文物安全体验场景等科学研究、技术研究，全面提升文物、博物馆单位火灾防控技术和防盗、防破坏能力。搭建跨部门、跨地区协同创新平台，建设文物安全重点科研基地，推动文物保护与现代科技、信息技术融合创新。大力提升文物安全防护、监测预警、巡查监管装备性能和质量，努力实现文物安全防控、安全管理科技化、智能化、信息化。

防范化解文物安全风险，是一项长期而艰巨的基础性、系统性工程，既需要统筹谋划、加强领导，也需要多方协作、齐抓共管，依靠法律制度的力量、科技创新的引领、人民群众的参与，共筑文物安全防线、共享安全发展成果，为建设社会主义文化强国，实现文物资源大国向文物保护利用强国跨越奠定坚实基础、提供有力保障。