从近5年全国两会《政府工作报告》看汽车产业政策取向

肖献法

自成为国民经济支柱产业以来，汽车工业一直被作为促进国民经济可持续发展和振兴民族工业的一个重要抓手。商用车是汽车的重要组成部分，是国民经济建设重要的生产资料，每年两会《政府工作报告》提出的有关汽车工业政策中，大都涉及商用车产业。

从历史来看，每年全国两会《政府工作报告》对汽车工业的指针和政策都会作出适当调整;其调整基本围绕3条主线：一是拉动内需，二是改善大气环境，三是改善经济运行环境。

近5年，由于发生了全球性的新冠肺炎疫情，我国经济形势和社会发展需求发生了明显变化，国家对汽车工业的指针和政策也随之发生了明显的调整，汽车、商用车市场也经历了大的起伏。下面通过系统分析，以期进一步认识汽车乃至商用车的政策及市场背景，以便我们更好地把握未来。

2018年：保持与上年相关政策的连续性;“认可”上年整个汽车市场态势

2018年全国两会《政府工作报告》指出：“我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，仍是世界最大发展中国家，发展不平衡不充分的一些突出问题尚未解决。经济增长内生动力还不够足，创新能力还不够强，发展质量和效益不够高，一些企业特别是中小企业经营困难，民间投资增势疲弱，部分地区经济下行压力较大。……”因此，对2018年工作提出的总要求是（选摘）：“坚持稳中求进工作总基调”“继续创新和完善宏观调控，把握好宏观调控的度，保持宏观政策连续性稳定性，加强财政、货币、产业、区域等政策协调配合”“坚持以供给侧结构性改革为主线，统筹推进稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险各项工作”“深化‘放管服’改革”。提出的财政与货币政策是：“积极的财政政策取向不变，要聚力增效;稳健的货币政策保持中性，要松紧适度。”

2018年全国两会《政府工作报告》显示，2017年GDP增长6.9%（比2016年提高0.2百分点，笔者注），2018年GDP增长预期目标为6.5%左右。

具体到汽车乃至商用车行业，据统计，2017年，我国汽车销售2887.89万辆，同比增长3.04%，增速比上年回落10.61百分点。其中乘用车销售2471.83万辆，同比增长1.40%;商用车销售416.06萬辆，同比增长13.95%。一一整体而言，2017年汽车市场属于平稳发展态势，应该是国家比较期望的一种状态;其中商用车市场发展好于乘用车。

所以，2018年全国两会《政府工作报告》，为拉动内需对汽车工业提出的相关政策，仅提出：“将新能源汽车车辆购置税优惠政策再延长3年，全面取消二手车限迁政策…推动网购、快递健康发展”。为了改善环境（大气/运行）和调整结构，对汽车行业提出的相关政策有：“推动集成电路、第5代移动通信.飞机发动机、新能源汽车、新材料等产业发展”“深化收费公路制度改革，降低过路过桥费用”“提高污染排放标准，实行限期达标”“大力发展清洁能源”“开展柴油货车、船舶超标排放专项治理，继续淘汰老旧车”。

2019年：提出“稳定汽车消费”，以“期望”延续上年汽车市场态势

2019年全国两会《政府工作报告》指出：“国内经济下行压力加大，消费增速减慢，有效投资增长乏力。实体经济困难较多，民营和小微企业融资难融资贵问题尚未有效缓解，营商环境与市场主体期待还有较大差距。……”因此，对2019年工作提出的总要求是（选摘）：“坚持稳中求进工作总基调”“坚持以供给侧结构性改革为主线”“扩大高水平开放”“继续打好三大攻坚战”“创新和完善宏观调控，统筹推进稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险、保稳定工作，保持经济运行在合理区间”“要深化‘放管服’改革”。给出的财政与货币政策是：“继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策。”

2019年全国两会《政府工作报告》显示，2018年GDP增长6.6%（比2017年下降0.3百分点，笔者注），2019年GDP增长预期目标为6%～6.5%。

具体到汽车乃至商用车行业，据统计，2018年，我国汽车销售2808.06万辆，同比下降2.76%。其中乘用车销售2370.98万辆，同比下降4.08%;商用车销售437.08万辆，同比增长5.05%。一一整体而言，2018年汽车市场虽仅出现微弱下行态势，但也应该不是国家期望的一种状态。

所以，2019年全国两会《政府工作报告》，为拉动内需对汽车工业提出：“稳定汽车消费，继续执行新能源汽车购置优惠政策，推动充电、加氢等设施建设。”“发展农村电商和快递物流配送。”为了改善环境（大气/运行），对汽车行业提出的相关政策有：“深化收费公路制度改革，推动降低过路过桥费用，治理对客货运车辆不合理审批和乱收费、乱罚款。2年内基本取消全国高速公路省界收费站，实现不停车快捷收费。”“持续开展京津冀及周边、长三角、汾渭平原大气污染治理攻坚，加强工业、燃煤、机动车三大污染源治理。”一一于此，与上年相比变化倒不是太大。

2020年：为阻止汽车市场继续下行，尤其是2020年初新冠疫情带来的第1季度汽车等行业市场大幅下滑的态势，—方面提出“促进汽车消费”，—方面提出“扩大投资”等政策并首提“换电站”一词

2020年全国两会《政府工作报告》指出：“受全球（新冠）疫情冲击，世界经济严重衰退，产业链供应链循环受阻……国内消费、投资、出口下滑，就业压力显著加大，企业特别是民营企业、中小微企业困难凸显，金融等领域风险有所积聚……在疫情防控中，公共卫生应急管理等方面暴露出不少薄弱环节……”因此，对2020年工作提出的总要求是（选摘）：“统筹推进（新冠）疫情防控和经济社会发展工作”“在疫情防控常态化前提下，坚持稳中求进工作总基调”“坚持以供给侧结构性改革为主线，坚持以改革开放为动力推动高质量发展，坚决打好三大攻坚战”“坚定实施扩大内需战略，维护经济发展和社会稳定大局”“深化‘放管服’改革”。拟定的财政与货币政策是：“积极的财政政策要更加积极有为;稳健的货币政策要更加灵活适度。”

2020年全国两会《政府工作报告》显示，2019年GDP增长6.1%（比2018年下降0.5百分点，笔者注）;但《报告》没有提出2020年经济增速具体目标，并作了解释。.

具体到汽车乃至商用车行业，据统计，2019年，我国汽车销售2576.9万辆，同比下降8.2%，销量降幅比上年扩大5.4百分点。其中，乘用车销售2144.4万辆，同比下降9.6%;商用车销售432.4万辆，同比下降1.1%。2020年1—3月，汽车销售367.2万辆，同比大幅下滑42.4%;其中，乘用车销售287.7万辆，同比大幅下滑45.4%;商用车销售79.4万辆，同比大幅下降28.4%。一一可以看出，2019年受经济下行、一些省市部分车型实施国VI、下半年新能源汽车补贴退坡等因素的影响，汽车市场继续下行（其中乘用车降幅远大于商用车）;2020年，受年初突发新冠肺炎疫情影响，1-3月我国汽车销售更是大幅下行（其中乘用车降幅远大于商用车），同比几近腰斩，这应该不是国家希望看到的。

因此，对于汽车乃至商用车行业，2020年全国两会《政府工作报告》为拉动内需提出的与汽车行业相关的激励政策主要有：（1）促进汽车消费，大力解决停车难问题。（2）支持电商、快递进农村，拓展农村消费。（3）扩大有效投资。……重点支持既促消费惠民生又调结构增后劲的“两新一重”建设一一加强新型基础设施建设（含：发展新一代信息网络，拓展5G应用，建设数据中心，增加充电桩、换电站等设施，推广新能源汽车）;加强新型城镇化建设（具体此略）;加强交通、水利等重大工程建设（具体此略）。其中，“换电站”一词（据建议修增）是历史上两会报告（终版）首次提出。为此，行动之一：2021年3月31日，国务院常务会议决定，为促进汽车消费，确定将（2020年底到期的）新能源汽车购置补贴和免征购置税政策延长2年（即至2022年底）。之后财政部等4部委印发《通知》，确定了实施细则。上述一揽子政策，尤其是“支持电商、快递进农村”、重点支持“两新一重”建设等，对商用车市场的促进，还是十分明显的（见后面2020年销售数据）。

同时，2020年全国两会《政府工作报告》为改善环境（大气/运行）和调整结构，对汽车行业提出的相关政策，比上年也有了明显变化，即：（1）免征公共交通运输、餐饮住宿、旅游娱乐、文化体育等服务增值税。（2）发展研发设计、现代物流、检验检测认证等生产性服务业。（3）提高生态环境治理成效。深化重点地区大气污染治理攻坚。 （4）推进生活垃圾分类。壮大节能环保产业。

2021年：基本延续2020年的汽车产业等相关政策;首提“碳达峰、碳中和”2词

2021年全国两会《政府工作报告》指出：“国内（新冠）疫情防控仍有薄弱环节，经济恢复基础尚不牢固，居民消费仍受制约，投资增长后劲不足，中小微企业和个体工商户困难较多，稳就业压力较大……。”因此对2021年工作提出的总要求是：“坚持稳中求进工作总基调。”“保持宏观政策的连续性、稳定性、可持续性。”“以推动高质量发展为主题，以深化供给侧结构性改革为主线，……巩固拓展疫情防控和经济社会发展成果;科学精准实施宏观政策，努力保持经济运行在合理区间。”确定的财政与货币政策是：“积极的财政政策，要提质增效、更可持续;稳健的货币政策，要灵活精准、合理适度。”

2021年全国两会《政府工作报告》显示，2020年GDP增长2.3%（比2019年大幅下降3.8百分点，笔者注），2021年GDP增长预期目标为6%以上。可以看出，2020年初爆发的新冠疫情对国民经济产生了很大影响;但是，我国作为最先遭受新冠疫情冲击的国家，依靠精准施策和科学防控，很快将新冠疫情在短期内（2个多月）遏制住，大部分行业自2020年3月有序开始复工复产，成为较早进入后疫情时代的国家之一：而且在全球经济衰退的大背景下，我国成为2020年实现经济正增长的少数国家之一。

具体到汽车乃至商用车行业，据统计，2020年，我国汽车销售2531.1万辆，同比下降1.9%，与上年相比（降幅）收窄6.3百分点。其中，乘用车销售2 017，8万辆，同比下降6.0%，降幅比上年收窄3.6百分点;商用车销售513.3万辆，同比增长侣.7%（增幅比上年提高19.8百分点），其中与上年相比，客车小幅下降（-5.6%），卡车较快增长（+21.7%）。一一可以看出，2020年虽然遭遇新冠疫情，但汽車行业并没有遭受大的冲击，只是小幅下滑1.9%0其中在乘用车继续下滑的情况下，商用车实现了快速增长;这主要在于我国新冠疫情短期内得到控制，物流运输业基本未受影响，汽车制造等行业自3月开始陆续复工复产;同时，长期居家改变了人们对生活物资的采购方式一一网上采购带来电商和快递物流超速发展，继而带动了对卡车的大量需求。此外，要求2020年内全部淘汰≤国Ⅲ柴油货车、自2020年1月开始公路货车收费方式由计重收费变为按轴收费，等复合因素，带来了2020年卡车市场同比快速增长，有效化解了新冠疫情带来的不利影响。

因此，2021年两会《政府工作报告》为拉动内需对汽车行业提出的相关激励政策仅仅是：“稳定增加汽车、家电等大宗消费，取消对二手车交易不合理限制，增加停车场、充电桩、换电站等设施，加快建设动力电池回收利用体系。”“继续支持促进区域协调发展的重大工程，推进‘两新一重’建设，实施一批交通、能源、水利等重大工程项目，…发展现代物流体系。”

为改善环境（大气/运行）和调整结构，对汽车行业提出的相关政策，却比上年有了一些变化，主要在于为了响应2020年9月我国提出的“双碳”目标（2030年“碳达峰”与2060年“碳中和”），即：（1）扎实做好碳达峰、碳中和各项工作。制定2030年前碳排放达峰行动方案。优化产业结构和能源结构。（2）实施工业产品准入制度改革，推进汽车、电子电器等行业生产准入和流通管理全流程改革。（3）推进能源、交通、电信等基础性行业改革，提高服务效率，降低收费水平。等等。其中，“碳达峰、碳中和”2词，系历史上全国两会报告首次提出。

2022年：在2021年基础上深化对汽车行业的政策指导和安排

2022年全国两会《政府工作报告》指出：“全球疫情仍在持续，世界经济复苏动力不足……我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力。局部（新冠）疫情时有发生。消费和投资恢复迟缓，稳出口难度增大，能源原材料供应仍然偏紧，输入性通胀压力加大，中小微企业、个体工商户生产经营困难，稳就业任务更加艰巨。……”对2022年工作提出的总要求是（不限于）：“坚持稳中求进工作总基调”“加快构建新发展格局，全面深化改革开放，坚持创新驱动发展，推动高质量发展”“坚持以供给侧结构性改革为主线，统筹疫情防控和经济社会发展”“继续做好‘六稳’‘六保’工作，持续改善民生，着力稳定宏观经济大盘，保持经济运行在合理区间……”。提出的财政与货币政策是：“要保持宏观政策连续性，增强有效性。积极的财政政策，要提升效能，更加注重精准、可持续：稳健的货币政策，要灵活适度，保持流动性合理充裕。”

2022年全国两会《政府工作报告》显示，2021年GDP增长8.1%（比2020年大增5.8百分点，笔者注），2022年GDP增长预期目标为5.5%左右。可以看出，2021年，处于后疫情时代的中国经济接近恢复到了前几年的平均水平（2021年增长8.1%，是由于2020年基数太低），所以给出了2022年5.5%左右的预期增长目标。

具体到汽车乃至商用车行业，据统计，2021年，我国汽车销售2627.5万辆，同比增长3.8%，在2018年-2.8%、2019年-8.2%、2020年-1.9%连续3年负增长后，终于2021年实现正增长。其中，乘用车销售2148.2万辆，同比增长6.5%，同样结束了自2018年以来连续3年下降趋势;商用车销售479.3万辆，同比下降6.6%，结束了上年快速增长（+18.7%）趋势。一一尽管2021年乘用车、商用车市场表现出了不同的发展态势，但整个汽车市场态势，应该是国家希望看到的。

在上述背景下，2022年两会《政府工作报告》为拉动内需提出的有关汽车行业的激励政策仅仅是：“继续支持新能源汽车消费。”为改善环境（大气/运行）和调整结构，对汽车行业提出的相关政策，与上年相比也只是有序推进和深入，无明显变化，即：（1）有序推进碳达峰碳中和工作。落实碳达峰行动方案。……推进绿色低碳技术研发和推广应用，……强化交通和建筑节能。（2）全面解决制造业、科研和技术服务、生态环保、电力燃气、交通运输等行业留抵退税问题。（3）餐饮、住宿、零售、文化、旅游、客运等行业就业容量大、受疫情影响重，各项帮扶政策都要予以倾斜。（4）推进政务服务事项集成化办理。一一其中提到的“碳达峰工作方案”，即2021年10月24日国务院印发的《2030年前碳达峰行动方案》，该《方案》在“重点任务”中提出了“碳达峰10大行动”。其中，有多个“行动”提到或深度关联交通运输行业和汽车行业。下面仅摘录《方案》中“行动之五：交通运输绿色低碳行动”的部分内容：

（1）推动运输工具装备低碳转型。积极扩大电力、氢能、天然气、先进生物液体燃料等新能源、清潔能源在交通运输领域应用。大力推广新能源汽车，逐步降低传统燃油汽车在新车产销和汽车保有量中的占比，推动城市公共服务车辆电动化替代，推广电力、氢燃料、液化天然气动力重型货运车辆……到2030年，当年新增新能源、清洁能源动力的交通工具比例达到40%左右，营运交通工具单位换算周转量碳排放强度比2020年下降9.5%左右，……。陆路交通运输石油消费力争2030年前达到峰值。

（2）构建绿色高效交通运输体系。发展智能交通，推动不同运输方式合理分工、有效衔接，降低空载率和不合理客货运周转量。大力发展以铁路、水路为骨干的多式联运，推进工矿企业、港口、物流园区等铁路专用线建设，……，加快大宗货物和中长距离货物运输“公转铁”、“公转水”……。

（3）加快绿色交通基础设施建设。……。有序推进充电桩、配套电网、加注（气）站、加氢站等基础设施建设，提升城市公共交通基础设施水平。到2030年，民用运输机场场内车辆装备等力争全面实现电动化。

（注：2021年第11期《商用汽车》杂志一文《国务院<2030年前碳达峰行动方案>给交通运输、汽车等行业定调》（作者/本刊记者）对《方案》相关要点对交通运输和汽车行业的影响作了简单分析。）

结语：汽车产业应具有合理的发展速度和不断提升的目标，商用车行业受政策影响程度较大

自从成为国民经济支柱产业以来，一年一度的全国两会《政府工作报告》几乎都把汽车产业作为保障国民经济可持续发展和振兴民族工业的重要杠杆和重要抓手之一。近些年来把推进新能源汽车发展、淘汰较低排放内燃汽车作为调整和调控的重点;同时期望汽车市场增速处在一个合理的区间，以维护国民经济在常态化运行;而且为了促进汽车产业向高质量、高水平发展，不断改进运行环境，指导汽车产业链条弥补“短板”。

由于商用车在国民经济建设中的重要地位（生产资料）和对社会可持续健康发展有着重大的影响（排放、安全等方面），我国不断调整的汽车产业政策中，商用车占有重要成分（例如近年的治理超载超限、淘汰低排放柴油货车等政策法规），因此我国商用车行业与政策的关联性和敏感性—直较强。在此背景下，商用车产业要持续不断地按照国家大政方针进行创新和提升，同时商用车市场也在随着经济发展需要发生着深刻变化。而且，商用车行业相比乘用车行业，受每年政策调整以及全社会重大事件影响的程度和敏感性更大一些。