精益生产视角下小城新区控规编制中的城市设计协同优化——以宿松东北新城为例

文／高 尚 东南大学城市规划设计研究院 注册城乡规划师

刘晋华 东南大学建筑学院 博士后（通讯作者）

1 控规编制中的城市设计协同效能问题

城市设计与控制性详细规划的整合编制和实施是当前土地开发控制的主流模式，尤其在2010 年之后，不少学者针对控制性详细规划的法定羁束性与城市设计的非法定性的矛盾，提出了具有现实意义的操作手段[1,2]。其基本目的是在将城市设计的空间形象落实到法定规划中的同时，加强控制性详细规划诸多要素规定的科学性或经验验证下的合理性。一般的操作方式是将城市设计与控制性详细规划先后独立编制，之后进行“成果整合”——或以城市设计为基础编制控制性详细规划，或以控制性详细规划为基础编制城市设计，并进一步在控制性详细规划法定图则中转译、落实城市设计的空间细节控制。

然而，在这种工作模式下，城市设计与包括控制性详细规划在内的其他法定规划常常脱节成为“两张皮”，城市设计的针对性和实效性仍存在一定的偏差[3]。段进对部分发达地区的城市研究表明，不同规划主体经常对同一地段进行重复多次的城市设计编制，但能够对接实施的项目比例尚不足38%[4]。甚至有管理者坦言，“有用的可能连10% 都不到”①。这一现象在规划基础薄弱、土地权属复杂、城市建设规范性不强的小城新区建设中往往更加严重，控规与城市设计的协同编制存在大量的生产力浪费和成果冗余。笔者认为，问题的原因之一在于规划与城市设计协同编制的工作组织方式和设计管理方式上：

（1）法定地位根本不同导致的城市设计成果流失。城市设计作为非法定规划在理论上可以多层次、分系统、不限范围地编制，在此条件下，控规作为法定规划，对城市设计成果的选择性应用似乎成为二者协同的必然结果，如此造成了城市设计中有价值的成果内容极易流失。

（2）技术性与规范性的差异导致的设计创新落空。“重设计轻计划”的工学环境导致城市设计教育与城市规划教育的关系长期处于相对模糊的状态。大部分学生只有走上工作岗位后才能够接触实际的控规工作，使得控规编制技术沿袭地方规划院的惯用模式以适应长时间跨度、多审核主体的编制流程，从而往往难以创新。反观城市设计，由于不能在真实的城市环境中得到锤炼，其规范性、技术性始终存在缺憾，设计创新常常在与控规的融合过程中落空[5]。

（3）成果内容侧重带来的协同难度和管理成本增高。城市设计侧重于对空间形象和城市特色的明晰和引导。而控规成果内容庞杂，且需紧密对接和配合技术部门、管理部门、市场环境等。把城市设计成果一次性融入控规，在相互印证成果内容的合理性和可行性的前提下，还需要应对复杂的技术流程，付出较大的管理成本。

2 精益生产的理念与启示

2.1 精益生产的概念

制造业企业的管理理念——精益生产（Lean Production）的理念为透视和解决上述难题提供了思路。1990 年詹姆斯·沃麦克（Jim P·Womack）等人在《改变世界的机器》一书中提出了精益（Lean）概念，并将一系列的生产管理方法和理论总结为“精益生产”思想。“精”即少而精，“益”即所有业务流程都相应产生效益。其核心理念是通过持续改善系统结构、人员组织、运行方式等生产系统要素，快速适应用户需求，精简生产过程中无用、多余的内容和流程（如生产过多、无用动作、库存、纠正错误、过量加工、搬运、等待等），减少不必要的半成品和在制品的库存，将产品的在制时间（Cycle Time）降到最低，达到高效生产。精益生产是被公认为最佳且被广泛应用于当前工业界的一种生产组织体系和方式之一。

2.2 精益生产的四个原则及其对规划工作的适用性

作为公认最佳的工业生产组织方式之一，精益生产被广泛应用于产品开发、协作配套、营销网络以及经营管理等产品制造系统，它主要坚持四个原则：

（1）拉动式、准时化生产。与以往生产流程以原材料或基础部件的采购为起点不同，精益生产强调以最终的用户需求为生产起点，从而使上游工序由下游工序所决定和拉动，上游成果必须准时进入下游工序。（2）全面质量管理。与通过检测反馈成品质量来管理最终产品质量的方式不同，精益生产强调由生产过程中的质量管理来保证最终产品质量，严控每一流程发生的相应流程的操作和结果，及时发现和解决问题，减少因不合格的过程性产品形成的无效加工。（3）团队工作。与相对条块化、严格的金字塔组织结构的传统企业不同，精益生产针对不同的生产目标和流程建立不同的工作组，同一个人或部门可能属于不同的工作组。（4）并行工程。与以劳动分工理论为基础的串行式流水线作业流程不同，精益生产要求在满足产品开发基本逻辑的基础上，实现从研发到制造的交叉并行推进。

如果把规划的编制视为产品的输出，那么生产行为中的浪费现象在规划中也大量存在。例如，对上位规划以及在相关技术环节中的“等待”“过度”设计，纠正或根据现实情况调整规划内容，以及前文所述的重叠或无用的城市设计行为等。因而，精益生产理念的上述原则在一定程度上也适用于城乡规划编制和城市设计工作，通过拟定共识性的目标、调节改善规划编制的部门组织、人员配合，快速适应开发主体和公共利益的需求，精简不必要的设计限制，删除效能较弱的设计流程和导控内容，及时纠正错误等手段，一定程度上能够为控规编制过程中的城市设计协同提供思路。

3 宿松县东北新城的三个探索

宿松主城区基本形成老城区、东北片区和韩文工业区三大片区的总体格局，东北新城位于老城区北部。本次规划范围面积349 公顷，基地北面临山，北高南低，大部分地块较为平坦。上位规划要求东北新城尽快实现公共服务设施结构性升级，为城市贸易、咨询等新兴产业提供新的承载空间，同时完善城市开放空间体系，为居民提供更好的宜居空间和活动场所。与此同时，宿松东高铁站的选址于东北新城的东侧，城市空间的整体框架亟须向东延伸并重新整合，以抓住高铁经济的发展机遇。

3.1 以城市设计为先导的多种规划工作并行

3.1.1 设计引领规划

小城新区开发的规划基础往往较为薄弱，建设用地权属复杂，各类规划的任务迫切繁重。要较快形成扎实的城市开发基础，并且在对接既有的城市建设条件下，保证新开发的城市功能秩序和综合环境质量，不能采用直接开始控制性详细规划和其他专项规划的编制工作，也不能在规划的同时进行城市设计。前者无法将城市设计的理想愿景注入法定规划，后者不仅带来部分研究和设计工作的重叠，而且往往需要对控制性详细规划进行较大程度甚至结构性的修改才能进入实施阶段。

宿松东北新城首先确立了城市设计的先导化、核心化角色，即以城市设计来引领各层级的法定规划和专项规划，协调处理控规各专项团队的中心。作为一种非正式的规划形式，城市设计能够摆脱法定规划的严格限制，弥补城市规划的艺术性职能，从空间愿景、空间特色等出发，提出富有创造力的建设方案。

3.1.2 多种规划工作并行

在城市设计的先导化基础上确立多种规划工作并行与串行工作关系（图1），以城市设计工作、控制性详细规划工作以及其他规划工作等三个并行路线构成并存支撑关系的编制框架。该框架以最终的产品形态——控制图则为起点向上回溯，根据不同的目标设置共识形成、系统构建、实施管控等三个产品节点，进而确定阶段型工作任务和目标。并行路线强调所有规划和设计工作要面向最终的整个过程。因此，城市设计和控制性详细规划的角色并非一成不变，而是随着项目进展的不同阶段而承担不同的先导性任务，前者强调充分利用非正式制度的灵活性，后者利用正式制度的强制性给不同工作以支持（表1）。

图1 宿松东北新城东部片区城市设计与控制性详细规划协同编制路径示意（图片来源：作者自绘）

表1 城市设计与控制性详细规划在不同工作阶段的角色（表格来源：作者自绘）

3.2 共识目标引领下的渐进式持续改善

3.2.1 共识的目标和愿景

具有相对共识的目标和愿景，是精益生产的纲领。宿松东北新城形成“功能-环境”的共识目标，形成规划和设计产品的整体观，以此为引导推进并行式的工作流程。

其一，在政府协调下，本规划充分考虑与城市其他片区的功能协同，形成了东北新城开发的整体“功能结构共识”，以避免出现区域内的重复建设与恶性竞争。基地是东北新城东部的商业中心、文化中心、居住中心，主要承接东北新城的商业服务功能、文化娱乐功能，同时疏解老城区的部分商业和文化功能，是提升东北新城整体职能和城市环境的支撑区，其未来与政务中心、老城中心形成三足鼎立之势，可以促进宿松县城整体空间结构的优化调整。其二，以城市设计为手段达成了“环境目标共识”——依托现状山水态势与良好的植被环境，以生态优先为理念，提出了“康城、绿韵、慢生活”的发展目标，构建皖南县级层面的生态宜居示范新区。

3.2.2 设计方案的渐进式持续改善

在具体工作流程中，及时发现和解决问题，避免在争议性内容上耗费过多无效生产力，形成了成果“渐进式持续改善”的工作机制。项目进展的实际工作路径为“开发与更新的概念设计-理念控制-空间承载的系统设计-系统控制-场所空间的具体设计-图则控制”。由下一步工作来检验上一步工作的可行性，使城市设计和控制性详细规划工作全程参与并互为对方基础，渐进改善。

在概念设计阶段提出的目标共识引领下，宿松东北新城水系网络持续深化设计。在总体规划的蓝线控制基础上，由水利管理部门主导增加了包括雨水公园的“类水系”景观，形成可以消减雨洪的海绵绿地网络；在场所空间设计阶段，城市设计团队以该景观网络为基础，突出水系的生活性与景观性，规划商业、社区中心、学校等公共服务设施与之结合，并作为重点设计导控区域进行具体的空间设计。最终，控规团队把上述针对性的空间设计要点纳入图则中，保障“水韵”理念落实到具体管理中（图2）。

图2 水系网络调整优化示意（图片来源：作者自绘）

3.3 互为校核的设计质量控制体系

从精益生产出发，以城市设计为核心搭建不同规划层次的相互校核平台，对城市空间、交通、生态环境保护、土方平衡等多个技术系统进行整合，最终以控规法定化落实。例如，在原有的总体规划中，基地内的路网以较大尺度的方格网形式为主（图3），较少考虑城市空间与山体的关系，本次规划充分保留和利用山体和水系，结合自然山水形态、地形地貌优化道路线型，形成了“依靠山水、山水为核”的特色结构，降低了对原有建设基底的干预（图4）。

图3 总体规划阶段道路选线（图片来源：作者自绘）

图4 经城市设计、交通规划等部门校核后的适应地形的道路选线图（图片来源：作者自绘）

结语

在新城城镇化、区域一体化的形势下，城市竞争日趋激烈，尤其对于后发的中西部小城新区而言，城市规划编制工作必须把握瞬息万变的城市发展机遇、妥善处理各种利益选择、提高干预效率，然而大而全的城市设计往往注重了体系性，却在针对性、时效性等方面有所缺憾。从宿松东北新城的初步运用来看，通过精益生产理念的设计管理和规划组织，能够提高多规划协同编制效能：

（1）从被动到主动。以城市设计为先导，对建设成本、技术专项等进行预研和校核，主动将城市设计的空间形象愿景与法定规划和专项规划的技术理性相结合，有助于更好地树立中华文化的城市视觉形象。（2）从成果整合到过程融合。城市形态在本质上反映的是规划的运作过程，应当突破“成果整合”的范式，迈向设计与规划编制的“过程融合”范式，从成果转译走向全程沟通，充分发挥城市设计对城乡规划的促进作用。

在“多规合一”“国土空间规划”的规划时代，“一张蓝图”的绘就如何应对多种规划蓝图的需要，规划编制中的城市设计协同方法创新仍值得深入探讨，而精益生产作为一种成熟理念在规划编制工作中的运用还有更大潜力。

注释：

①南京市规划和自然资源局局长叶斌于2017年11月11—12日在南京举办的“国际工程科技发展战略高端论坛——城市设计发展前沿高端论坛”上的讲话。