国营农场建设的治理机制及其建设效应研究

文／陈怡方 华侨大学建筑学院 硕士研究生（通讯作者）

肖 铭 华侨大学建筑学院 副教授 博 士

引言

乡村治理是我国国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。近年来，我国乡村治理能力明显提升，乡村治理效能不断增强[1]。乡村治理机制包括：村庄治理模式、治理主体角色的转变、村庄治理秩序变更 、村庄治理主体多元化[4]等等。与此同时，在面对外来资本输入与多主体参与的情况下，村庄发展过程中的村民们缺乏自主性，使得乡村治理产生了新的困境。此过程与村庄社区再组织的治理过程息息相关，其中村庄的治理和组织机制是影响村庄整体建设效应的关键要素[5]。

针对乡村治理的研究已经成为了城乡规划学、社会学等学科的重要议题，并且也有不少学术成果研究了乡村治理二者间的相互关系[6]。但仍有一些特殊的模式没有得到具体的分析并发觉出这类实践的意义，例如国内农垦系统中国营农场的农垦村落这一特殊类型[7]。

自20 世纪40 年代开始，我国开始陆续有[2,3]国营农场建成，作为当时计划经济下的产物，国营农场在20 世纪五六十年代的开荒过程中有着重要作用。由于大多数农场是在荒地上开垦而来的，所以其地理位置与乡村地区十分接近。在几十年的发展之下，国营农场早已和周边乡村产生了无法分割的关系。

随着我国国营农场的建设发展、制度改革等变化发生，周边的村庄也随之产生各类难以解决的发展问题。除此之外，农场的建立使得周边村民形成了经营生产的概念，改变了村民的生活方式和思维习惯，加之在工业化入侵的影响下，农垦村落的传统耕作模式也有了很大的冲击，甚至瓦解破裂[7]。在此诸多背景下，笔者认为对国营农场农垦乡村发展的治理机制与建设效应二者间的关系展开研究存在一定价值。本研究通过建立分析框架，基于福建古农农场4 个作业区建设案例，有对比地探讨在不同乡村建设模式下治理机制与建设效应二者的相互关系，探讨其中的建设效应如何被治理机制所影响？其中的关键治理因素有哪些？从中认识影响建设效应的治理因素与治理机制，揭示农场与村庄间所存在问题的内在关系。

图1 研究框架图（图片来源：作者自绘）

1 相关概念与研究框架

1.1 治理机制

治理的概念是：“它所要创造的结构或秩序不能由外部强加；它发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动。”[8]而治理机制一般是指参与的主体以共同管理的行为进行互动，并互相缔结权利与利益的关系。目前对于治理机制的研究，主要集中于治理资源、组织规则和利益分配等几个角度[9]。因此，文章对农场村落的建设的分析框架，主要从治理资源、组织规则和利益分配三个角度入手。

表1 案例1 的信息梳理（表格来源：作者自绘）

表2 案例2 的信息梳理（表格来源：作者自绘）

图2 作业区地理位置分布图（图片来源：作者自绘）

表3 案例3 的信息梳理（表格来源：作者自绘）

图3 案例1 的治理运作结构（图片来源：作者自绘）

1.2 建设效应

关于乡村建设效应的研究，已有学者做出总结归纳，他们认为目前考虑乡村建设效应应从两个角度入手：第一，公共供给是否合理；第二，乡村的建设发展是否可以持续[9]。

1.3 研究框架

即使在相同政策背景下，村庄发展的建设效应也有很大的差异，主要原因是由于各个主体的组织规则与能力不同，进而引发治理机制不同导致的。而分析治理机制与建设效应的相互关系则是文章的研究目的。

此次研究运用案例研究法，选取了福建省国营古农农场的四个作业区建设案例。首先，分析各作业区中实际治理运作的特点；其次，从治理资源、组织规则、利益分配三个维度进行治理机制的异同对比；再次，从公共供给合理性、建设发展可持续两个层面对建设效应进行考察；最后，对二者的相互关系进行分析，从中认识是何关键因素和机制影响了建设效应。

2 四个作业区建设案例的治理运作特征

此次研究的四个作业区坐落于福建省漳州市国营古农农场。古农农场创办于1957 年11月，是福建省规模最大的国有农垦企业，1970年由原福建省农垦厅下放给长泰县管理。古农农场的社会经济和城镇化水平处于福建省的中位区间，有一定的代表性。同时，选择同一地块的不同案例，有利于比较在相同的政策供给条件下，微观治理机制的不同对建设效应所产生的影响。

2.1 案例1：职工精英主动型

农荣作业区与长泰区城区交界，作业区的建筑行业十分发达。2000 年后，村内职工精英（农场村民以职工为称）便开始自发地对村内环境进行修整改善，“修水泥路，拆旧建新”的情况屡见不鲜；2010 年后财力雄厚的职工精英们开始组织修建村内的戏台、祖庙等公共设施，提升村内职工们的生活质量。

2016 年后，县政府便将古农农场列入县城区内。农荣成为县城新区发展的重要腹地和农场银塘工业区与长泰区城区的结合部，承载着工业区主要的教育、生活和娱乐功能。因此，农荣的用地很快便被政府开发，但与一般乡村不同，农荣的土地归为国有，所以职工并未享受到土地开发红利。在此情境下，职工精英主动向政府争取土地的开发权或是公共设施用地，目前已经初步取得成效。在建设发展过程中，农荣的建设主导权一直被职工集体牢牢掌握，有很强的自主性。

首先，职工精英们对职工进行积极动员，让更多职工投身建筑类行业，使得职工们逐渐富裕，村庄开始产生了凝聚力。紧接着，精英们以集资入股的方式动员职工们参与村庄建设，再次强化了职工们的利益共同体意识。在此先决条件下，面对外来项目时，农荣也有能力去争取，掌握部分建设主动权。

图4 案例2 的治理运作结构（图片来源：作者自绘）

图5 案例3 的治理运作结构（图片来源：作者自绘）

图6 案例4 的治理运作结构（图片来源：作者自绘）

图7 多元主体治理下的作业区建设系统（图片来源：作者自绘）

最后，面对已经建设好的政府项目，例如农场农贸市场，由于地处农荣的地界内，精英们也想争取物业管理权，增加村财收入。

2.2 案例2：企业投资带动型

白石作业区是农场的一块飞地，与长泰区岩溪镇交界。由于其生态环境良好，近几年相继被多家企业看中与政府达成合作协议。目前白石南部已有保利集团的生态城项目和北部的花坞里度假区。一方面，大型项目为白石带来了外来人流并改善了周边环境；另一方面，还提供了优质工作机会，目前已有四十几位职工在内工作。

白石俨然成为了企业投资参与作业区建设的代表。企业资本的投入成为了白石建设的主要动力。企业们以资本换取当地资源开发的权利，职工集体也获得了政府和企业的资源补助。职工集体计划借助外来人群，发展村内的民宿行业。

在这样的模式下，职工集体与企业们围绕土地资源进行利益博弈成为了治理的关键所在。要想促成交易的达成和白石的发展，政府的支持和职工集体的动员必不可少。后者承载着代表职工利益诉求和沟通企业项目的责任，还需要对职工们进行说服、利益补偿和协调等各项事宜。

2.3 案例3：普通职工主动型

龙东作业区位于农场南部，南面与武安镇相接，西面则是漳州市芗城区。2000 年后，古农农场为了摆脱先前的发展困境，在政府的支持下划出用地成立了银塘工业区。银塘工业园区目前是长泰区的经济开发区中的三大重要组成区之一；它是发展工业生产和商贸活动的综合性产业园区。目前龙东的大部分用地已被工业区划走。

工厂的建设为龙东带来了大量工人和工作岗位。不少职工看到了商机，纷纷改造自建房，开展出租、餐饮、娱乐等业务，并获得了不错的收益。其余职工了解后也纷纷效仿，目前龙东已成为农场出租屋最多的作业区。职工们自发的创业行为推进了作业区建设向经营转变。

龙东在建设过程中，职工干部们试图掌握建设主导权、整合资源，但职工们各自为营，这使得龙东无法对外争取到资源用来建设作业区的公共项目，对内也难以有效地整合资源。

2.4 案例4：外来精英参与型

共明作业区与农荣作业区毗邻，城市化的程度较高，作业区内职工们大多已退休在家，职工集体经济薄弱，无过多收入。在2015 年左右，有一批外来年轻人团队在共明租厂房办公室，开展电商物流业务，并在短时间内创造不菲的利润，吸引了职工的兴趣。政府与职工集体也计划和外来精英们打造电商园区和物流基地，辐射整个农场。

在电商园区的建设构想初期，外来精英必须依靠职工干部的权威，在村内落实想法。但外来精英带来的先进理念，难以使职工们理解并认同，所以在实际行动上也缺乏配合。

3 治理机制与建设效益的对比

四个案例的分析对比总结见下表。

3.1 治理机制对比

3.1.1 治理资源

农场作业区的建设发展资源由“公”“共”“私”三部分组成，它们分别代表了来自政府、作业区集体、企业资本三方的资源。不同的作业区内部的治理资源的占比存在差异性，这将会产生不同的治理结构。从上述表格可得，“公”与“私”领域的资源可以加快和稳固作业区的发展建设，但如果缺乏“共”领域的资源参与，建设项目最终都将难以产生积极的效果。

3.1.2 组织规则

一旦“公”“私”“共”三部分的资源参与作业区建设的过程，就会使得资源的运作更为复杂。因此，各个作业区都会有各自的组织规则进行资源整合，组织规则的不同将会改变交易成本和整合效率的高低。

3.1.3 利益分配

在四个研究案例建设过程中，多元主体的参与意味着作业区的资源和利益会重新组织和分配，分配后的结果将会直接影响到未来的发展是否可持续。从表格中可以看出，只有案例1的公共设施建设提高了职工的生活水平，满足了政府的理想目标；同时农荣社区的团结配合，也减少了市场资本投入的阻力，达成三方共赢的局面。

3.2 建设效应对比

3.2.1 公共供给合理性

公共供给的合理性主要从供给策略和作业区的实际需求表达两个角度讨论。公共的供给策略越能满足作业区职工的真实需求，则该作业区的供给合理性越高。通过上述对比可得知，职工集体所掌握的整治建设的资金和权力越大，职工参与治理越多，则供给策略越能满足职工需求。

3.2.2 发展可持续性

发展的可持续性评价主要考虑短期资金投入的建设能否转化成作业区长期发展的动力。例如，案例1 中的职工集体利用集体资金改造提升作业区，对外来项目以物业管理等形式收取报酬，可以持续地为作业区发展提供支持；反观案例2 中企业资金投入，短期明显改善作业区风貌，并提供长期工作的岗位，但村内土地空间资源却被一次性转让，未来一旦市场产生波动，作业区发展就有可能受到阻力。

表4 案例4 的信息梳理（表格来源：作者自绘）

表5 案例对比分析总结（表格来源：作者自绘）

4 对影响村庄建设效应的关键治理因素与机制的理解认识

4.1 公共供给的合理有效：基层自治力量与职工治理能力的加强提升

在作业区的发展建设过程中，公共供给的有效合理与否由职工群众的参与程度和自身诉求能否有效表达所决定。因此，提高供给的有效性关键在于增强村庄基层的自治力量和提升职工群众的参与治理能力。

由于农场处于特殊转型阶段，所以农场的建设离不开政府和企业的资金投入。而作业区内的集体资源却相当不足，使其发展十分被动，只能受资本或是政策控制，自身的需求时常难以表达。例如，白石在大型企业的投入下，村庄改善明显，但其中“共”部分资源占比极少，职工群众几乎没有参与。反之，农荣的建设过程中，由于职工精英的努力，职工们用过投入资金、参与决策等方式加入建设，使得“共”部分资源比重较大，作业区的自主性较高。

尽管“共”部分的资源至关重要，但也无法替代“公”部分和“私”部分资源的作用，三者应该处于互补的状态。村社需要借助政府和企业的力量，带动基层的自治力量产生。例如，鼓励职工们以立项的形式申请项目建设，邀请专家评比后划拨相应的资金援助。以“共”部分的意愿为内核，“公”的利益分配形式，再加上资金投入，使得职工群众的治理思维和热情被激发，共同参与作业区治理。

4.2 良性循环的发展建设：村庄内部的组织整合与外部资源的有效援引

作业区要想良性循环地建设与发展，需要职工集体具备组织整合村庄内部资源与争取外部市场资源投资的能力。

一方面，作业区的建设发展需要对其土地空间等资源重新进行利益的分配；另一方面，作业区的内部属于“利益共同体”的村社关系。在这样的双重背景下，职工集体的内部动员整合能力就显得至关重要，对村庄建设的开展有重要影响。例如，农荣在建设初期就动员职工参与，强化了职工的共同体意识。由职工精英率先带头，动员职工以集资入股的形式整合集体资金。这也为后续的政府和企业资金投入降低了交易成本，也有助于维护村庄社区的内在秩序。

除此之外，村庄的建设还需要外部市场的资源投入。由于职工个体难以准确有效地表达实际需求，所以职工集体还承担着帮助职工争取作业区企业项目资源的重任，需要与企业、政府交涉沟通，援引外部市场资源，切实保护职工的利益。

结语

随着我国城乡各要素交流不断加强，多元主体、多元治理的乡村建设趋势已不可阻挡，即使是国营农场作业区这一特殊类型村庄也不例外。文章以同一农场体制下四个独立的作业区为例，对比分析农垦村庄的治理机制与其建设效应二者之间的相互关系。通过研究发现，村庄发展虽然需要政府和企业的资金投入，但村庄的自组织机制才是真正影响村庄建设发展能否持续的核心因素。因此村庄规划需要对村庄自组织机制有一定的了解，并充分发挥村庄自组织机制的作用，动员整合村庄内外资源，增强职工村民的主体观念和治理能力，与政府共同推进村庄的建设发展。