吉林市乡村振兴与脱贫攻坚衔接相关问题研究

刘 杰

（中共吉林市委党校，吉林 吉林 132106）

从包含关系上看，脱贫攻坚是乡村振兴的必要前提和部分内容；从目标来看，乡村振兴与脱贫攻坚存在接续关系；从时间安排上看，乡村振兴与脱贫攻坚存在交叉关系；从内容上看，乡村振兴战略目标层次更高，实现时间更长，其战略内容相对来讲更为丰富，涵盖范围更广。按“三步走”的目标要求，“到2020年，乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成”，做好二者衔接，将推动乡村振兴大踏步前进。下面根据吉林地方实际，探究乡村振兴与脱贫攻坚如何有效衔接，以期具有借鉴意义。

1 吉林市脱贫攻坚完成情况

1.1 贫困户生活得到改善

一是经济收入提高。贫困户人均纯收入由2015年底的2 375元增加到2020年底的9 431元。二是保障水平提高。农村低保标准由2016年的3 450元提高到4 140元，医疗保障、临时救助等政策均按国家要求规范落实。三是能力素质提高。通过致富带头人、产业指导员、科技特派员等引领带动发展扶贫产业、提供培训服务，贫困户自主脱贫能力明显提高。通过开展“星级户”“文明户”等评比活动和参与“公益岗位”，增强了贫困户脱贫内生动力。通过发展“四小工程”项目等，提高了贫困户的创业意识，实现了“志智”双扶。

1.2 贫困村面貌有所改观

一是村集体经济收入大改观。消灭了村集体经济收入空白村，每个贫困村都有集体增收产业项目，绝大多数村集体经济年收入超过了5万元，有的超过了20万元，个别的超过了100万元。二是基础设施建设大改观。贫困村全部实现通硬化路，贫困户户均容量由0.83 kVA提高到2.2 kVA，另外，宽带基本已经覆盖到了所有贫困村。三是基础设施得到明显提升。贫困村基层办公面积达到标准，村里下设了文化室、卫生室，方便村民生活。四是人居环境得到极大提升。全面实施农村人居环境整治三年行动，过去很多贫困村变成了现在的文明村，一些地方已荣获“全国最美乡村”等荣誉称号。

1.3 “两不愁三保障”硬任务实现清零

贫困学生正常上网课，为535名建档立卡贫困学生发放免费流量卡、送去智能手机和电脑等终端设备，保证全市义务教育阶段建档立卡贫困家庭学生停课不停学。村卫生室信息化建设如期完成，全市118个乡镇卫生院和1 345个村卫生室全部实现了“有终端、通网络、能报销”。危房改造和饮水安全任务按时完工，通过组建工作专班、开辟绿色通道、改造任务日调度、加大物资和人员投入、早4点至晚8点不间断施工等方式，有效克服了工地停工、交通管控、部分负责干部被隔离等难题。

1.4 兜底保障政策有效落实

通过社会救助、兜底帮扶以及特殊群体关爱帮扶行动等政策措施，将贫困户以及一些边缘户纳入到了帮扶范围，对一些特殊群体给予特殊照顾，发放困难补助以及残疾人补助等，实现“鳏寡孤独老有所养”。另外对于这些特殊群体给予法律援助。实施“三保障”和安全饮水后续保障行动，开展村卫生室报销、危房改造档案“三统一”及水费收缴市场化机制试点等工作。

2 吉林市乡村振兴与脱贫攻坚相衔接存在的问题

2.1 被动接受与主动发力思想转换有难度

脱贫攻坚阶段主要靠帮扶政策，贫困户容易形成“等靠要”思想。过渡乡村振兴过程中，比较难激发出农民的主体意识。目前农民主要分为以下三类：第一类是离农户，指常见外出打工、相当于脱离农村的农民；第二类是新型农户，指职业农民，包括养殖大户，农业合作社法人等；第三类是纯农户，仅仅依靠种地为生。这几类农户需求不同，因此管理起来手段各异。吉林市现有1 384个村，大量青壮年劳动力外流，尤其是朝鲜族村庄，多数青壮年出国打工。所以对于乡村的乡土情结相较过去而言较为淡漠，已经离开的不想回来支援振兴，留下的农民处于衔接阶段，思想转换较为困难，短时间内很难由被动接受转为主动发力。

2.2 针对性向普惠性政策转换有难度

按照中央“扶贫扶志”“扶贫扶智”的要求，对已经脱贫的群众进行划分，大体可以分为四类人群，第一类是有志无智，指有劳动意愿但是无劳动能力的老、弱人群；第二类是有志有智人群，即有劳动能力也有劳动意愿，这类人相对来讲最容易脱贫；第三类是无志无智，既无劳动能力也无劳动意愿，这类人主要是指病、残群体；第四类是无志有智群体，即有劳动能力但无劳动意愿，这类人群最容易滋生“等、靠、要”思想，其内生动力最难激发，在后续工作中，应重点做好思想工作。综合分析，目前吉林市政策转换存在的难度可以概括为已经脱贫的群众，仍然需要兜底包保，但是处于贫困边缘的人群即相对贫困人口，也同样需要政策帮扶。所以，如何衡量脱贫人口和相对贫困人口之间的政策倾斜，做到人人满意，存在较大挑战。

2.3 产业帮扶向产业振兴转换有难度

在脱贫攻坚阶段，各种产业优势力量集中向贫困地区倾斜，但是在乡村振兴阶段，帮扶政策力度减弱，支援队伍要做到“到位不越位”，需要发挥农民主体意识，因此后续产业的持续发展缺乏动力。在脱贫攻坚阶段，吉林市的光伏发电产业以及特色产业在销售方面，外部帮扶力量比较大，一些贫困户生产的产品如果销售存在问题，所包保的单位会动员各方力量消化产品，但众所周知，不找到对接企业，建立完善的产业链，形成科学的产业发展体系，这种“自行消化”的销售体系很难持续发展，一旦脱离外部帮扶资源，或者终有一天帮扶单位消化能力有限，对于乡村持续发展较为不利。

2.4 教育医疗基础设施和服务提升有难度

全面提升教育医疗基础设施和服务水平，是乡村振兴的着力点。吉林市义务教育阶段，有相当一部分农村学生需要到城里上学。2019年底，乡村高中小教师6 289人，占全市的1.8%。乡村小学380所，平均3.6个村（1 384个村）有1所小学。吉林市县乡村三级医疗机构建设基本实现了全覆盖，但全科医生缺乏，医疗服务质量不高，远没有达到“小病不出村、中病不出乡、大病不出县”的目标，看病难、看病贵的问题仍然十分突出。特别是村一级建设尤显滞后，2019年全市村卫生室1 366个，具有资质卫生技术人员2 636人，仅占全市15%。

2.5 农村人居环境总体水平改善有难度

农村人居环境直接反映农民生活质量，部分乡村仍然存在“垃圾靠风刮，污水靠蒸发”的现象。从厕所革命看，截至2019年底，全国农村卫生厕所普及率超过60%。吉林市累计完成改厕10万户，占总农户数不到22%，主要是吉林省处于高寒地区，给排水设施不完善，水冲式厕所难以推广，改厕成本高、难度大。从生活垃圾看，虽然非正规垃圾点整治任务基本完成，但垃圾围坝、围村、围山和工业垃圾下乡问题还没有根本解决。从生活污水看，当前全国农村水污染物排放量占总排放量的比例超过50%，而处理率仅在10% ～20%之间。目前，吉林市已经完成28个乡镇集中污水处理设施建设，但农村生活污水处理和黑臭水体整治任务仍然艰巨。

3 乡村振兴与脱贫攻坚衔接的实现路径

3.1 设立衔接过渡期，创新乡村振兴与脱贫攻坚一体化机制

针对乡村振兴与脱贫攻坚体制机制衔接不畅问题，应该统筹落实相关体制机制。按照中央要求，设立五年过渡期，在过渡期内，坚持“四个不摘”原则，保持政策总体稳定。

另外，需要做好政策的调整工作。具体而言，一是做好政策的衔接工作，持续改善农村人居环境。基础设施投入上，要持续加大投入力度，重点应在农村公路上做好深入推进工作，持续开展吉林市“四好农村路”推进工作；另外对于农村厕所改革上，一是要对已有问题进行摸排整改。发现对于农民而言，服务不到位、保障不全面的，要坚决予以整改；对于暂时还没有安装卫生厕所的，要因地制宜，对于不同的县区、村镇，采取不同方案，因地制宜做好改厕工作，做到既有安装率，更有使用率，真正为农民生活带来实惠。二是在政策调整上，对于脱贫攻坚成果较好的贫困村，相对减缓帮扶力度，将政策更多倾斜到边缘贫困村，细化帮扶方案，真正做到有的放矢。

3.2 鼓励多元产业发展，夯实产业帮扶成果

吉林市目前已经脱贫的群众中（如图1所示），有劳动能力的人口，占贫困人口的比例为15.24%，对于这一类群体，应加大产业帮扶力度，发展特色种养殖产业，提高产业的市场竞争力，推动贫困人口与新型农业结构相融合。另外也可以在原有扶贫产业基础上，助推新型经营主体发展，通过延伸农业产业链，推动产业融合，提高产品增加值，让贫困户享受到增值收益，促进小农户和现代农业发展有机衔接。

图1 吉林市贫困人口劳动能力情况

无劳动能力（60岁以上）人口占贫困人口的41.23%，比例较高，对于这部分人口，可以通过合作入股的形式，增加财产性收入，实现持续性保障。具体为资产折股增加权益保障。允许在不改变用途的情况下，将财政专项扶贫资金和其他涉农资金投入设施农业、养殖、光伏、乡村旅游等项目形成的资产，折股量化给村集体、合作社或其他村集体经济组织。全市383个村级光伏扶贫电站全部完成确权，分别确权到乡镇政府和村集体，确权比例100%。

弱半劳动能力的人占贫困人口的38.12%，对于这一类人口，可以通过设立公益性或特设岗位，一方面可以实现巩固脱贫成果，另一方面避免出现“等靠要”情况。包括支持合作社和其他规模经营主体通过土地托管、畜禽托养和吸收农民土地经营权入股等方式，带动贫困户增收。实施集体经济薄弱村发展提升计划，推动资源变资产、资金变股金、农民变股东改革。

对于丧失劳动能力的人（占贫困人口的5.4%），一方面通过政策兜底包保，另一方面也可以通过合作入股的形式，探索帮扶新渠道。

3.3 积极培育主体意识，激发群众内生动力

针对农民内生动力不足的问题，可以通过一系列宣传教育激发农民的主体意识，让农民真正成为乡村振兴的主力军，其核心在于要处理好政府和农民之间的关系。首先，在观念引导上，通过加大宣传乡村振兴相关内容，让农民了解到在这个过程中农民处在什么样的位置上，只有清楚自己的定位，才会做到心中有数，“内化于心”“外化于行”；其次，提供各种培训机会，增加农民的致富技能，为乡村产业发展提供人才保障，让农户真正参与进来；最后，建立正向激励机制，开展“星级户”“文明户”评比，发布脱贫光荣榜，用好新时代文明实践站、村内宣传栏等平台，开展“百名记者脱贫攻坚一线行”活动。

3.4 实行动态帮扶，做到一事一议

这类措施主要是针对贫困家庭突发的意外或者自然灾害以及重大家庭变故等提出的，具体而言，在衔接过程中，若有贫困户出现重大事故或者自然灾害，要坚持一事一议的原则，及时做好应对措施，防止出现返贫情况，做到应保尽保，应兜尽兜。

总之，作为扶贫攻坚后的乡村振兴工作，需与之前的驻村扶贫工作密切联系起来，从政策上做好衔接，促使贫困群众思想转变，形成致富的内生动力。吉林省地方乡村振兴工作要根据自己的实际情况，在前期扶贫攻坚基础上制定衔接方案，创新乡村振兴与脱贫攻坚一体化机制、鼓励多元产业发展，夯实产业帮扶成果、积极培育主体意识，激发群众内生动力、实行动态帮扶，做到一事一议等多措并举，确保乡村振兴与脱贫攻坚顺利衔接，为高质量实现乡村振兴工作目标提供强力支撑。