“十四五”公路投融资形势研判及对策

文 交通运输部科学研究院 杨建平 图 本刊特约记者 王卫娥

“十四五”期间，无论是财政形势，还是融资环境，都在趋紧趋严，公路投融资面临的内外部形势较为严峻，亟需行业共同关注，协同解决。

当前，我们面临着百年未有之大变局、内外环境的大变化，不管是国内经济社会形势的变化，还是全球经济下行、政府债务高企、全球贸易摩擦，都将使我国财政可持续面临巨大的不确定性和严峻挑战。具体到公路交通领域，本文结合笔者所在团队对部分省份开展的课题调研成果，对“十四五”交通投融资的内外部形势进行了研判，并提出了相关措施建议。

财政形势依旧严峻

总体而言，“十四五”的财政形势极为严峻，风险和挑战巨大。

财政收支矛盾尖锐 财政压力不断加大

财政部原部长楼继伟在第五届财政与国家治理论坛上发言指出，自2020年4月份以来，全国财政支出增速持续正增长并大幅度超过财政收入增速，地方财政压力不断加大，各个地区的财政赤字维持扩张趋势。从中长期来看，受疫情冲击、经济潜在增长率下降，以及全球经济下滑的影响，预计未来五年，我国财政收入总额将呈低水平运行势态，而财政支出压力仍然较大。虽然财政支出结构优化可以释放部分财力，但财政支出扩张整体态势未变，政府一般性支出缩减的空间已经很小。可以说，财政困难不只是近期、短期的事情，中期也会非常困难。

政府债务问题堪忧 影响财政稳定和经济安全

从2009年国家实施积极的财政政策以来，财政赤字不断扩大，债务规模急剧扩张。债务付息支出占一般公共预算支出比重不断上升，增速远超支出总额增速。2019年中央财政债务付息支出占中央本级支出比重为13%，2020年上升为15%。

地方债务问题更为突出。“十四五”期，多数省份的债务可持续性堪忧。粗略计算，大约有四分之一的省份，其省级财政收入的50%以上将用于还本付息。政府债务问题，不仅影响了政府的公共服务供给能力，而且累积了财政金融风险。

今年政府工作报告提出，2022年赤字率拟安排2.8%左右，低于2021年的3.2%，赤字规模比2021年减少2000 亿元，比2020年减少3900亿元。

“十四五”财政赤字率与新增专项债额度将趋于收敛

受上述政府债务问题影响，“十四五”财政赤字率与新增专项债额度将趋于收敛，地方政府发债额度将低于“十三五”期，并需要优化债务结构，提高地方一般债占比，降低地方专项债占比。

2022年1月10日召开的国务院常务会议提出，按照资金跟着项目走的要求，尽快将2021年四季度发行的1.2万亿元地方政府专项债券资金落到具体项目。抓紧发行2022年已下达的专项债，用好中央预算内投资，重点安排在建和能够尽快开工的项目，撬动更多社会投资，力争在一季度形成更多实物工作量。

值得关注的是，受财政形势严峻、各地财政收支矛盾加剧的影响，普通公路等无收益交通基础设施的投入困难非常大。目前，普通国省道除中央车购税资金补助外，普遍采取省级和市县共同出资且以市县为主的投融资模式。由于市县财力普遍较弱，随着财政收支矛盾进一步突出，由市县负责筹集的资金很难到位，严重影响了普通国省道的投资建设。

融资环境持续收紧

国家融资监管政策持续收紧

2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》发布以来，国家先后出台了多项有关规范地方政府举债融资、加强债务风险管理的政策措施。2021年，国务院印发了《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，银保监会印发了《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》，国资委印发了《关于加强地方国有企业债务风险管控工作的指导意见》。

上述政策强调了几大要点：严禁以企业债务形式增加隐性债务，严禁通过金融机构违规融资或变相举债；清理规范地方融资平台公司，对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算；企业要根据财务承受能力科学确定投资规模，从源头上防范债务风险；规范平台公司重大项目的投融资管理，严控缺乏交易实质的变相融资行为。

市县融资平台融资能力减弱

从笔者团队对部分省份的调研情况来看，目前市县融资平台的融资能力普遍偏弱，主要原因可归纳为两点：一是市县平台公司资产多为公益性资产，经济效益差、盈利能力弱；二是国家对融资平台的监管政策不断收紧，使得原来依靠政府信用举债融资的行为受到很大限制。两种因素相叠加，导致大部分融资平台的融资能力和偿债能力大大减弱，并且融资成本普遍较高。

政策利好难以惠及普通公路

2021年7月、12月，央行两次降准各0.5个百分点，释放长期资金2.2万亿元。两次降准后央行宣布降息，2022年1月17日，1年期中期借贷便利（MLF）操作和公开市场逆回购操作的中标利率均下降10个基点，引导贷款利率下行，有效对冲当前经济发展面临的压力，稳定宏观经济大盘。

此轮央行降准降息政策，无疑将有利于高速公路项目融资，并可有效降低融资成本，但对于没有收益的普通国省道、农村公路等交通基础设施而言，享受此轮政策红利的难度很大。根据估算，交通运输领域财政事权和支出责任划分后，普通国省道、农村公路60%～70%的支出责任在市县政府。市县财力和融资能力的不断转弱，对普通国省道、农村公路等交通基础设施投入产生了很大影响，“十四五”期的地方投入恐将不可持续。

投资收益不断下降

进入“十四五”期，新建公路项目逐步向边缘山区延伸，桥隧比高，建设成本高，车流量低，经济效益普遍较差，边际投资收益下降。与此同时，自2021年下半年以来，砂石、钢材、水泥、沥青等原材料价格持续上涨，公路建设养护成本不断攀升。

综上分析，“十四五”期，无论是财政形势，还是融资环境，都在趋紧趋严，将对交通投融资产生较大影响，主要体现在两个方面：一是获得财政支持的力度会减弱，包括财政资金投入和发债空间；二是融资平台的融资能力、特别是市县融资平台的融资能力会减弱。同时，“十四五”期表现出的“建设成本持续攀升，投资收益不断下降”的阶段性特征，可能会导致建设项目对社会资本的吸引力减弱。总体来看，“十四五”期公路投融资面临的内外部形势较为严峻。

改革创新对策建议

针对上述分析，本文提出以下措施建议：

积极推动中央发行国家公路建设债券，提升中央财政事权和共同事权公路项目的中央出资比例，扩大政府出资主渠道。

由于基建项目资产质量下降，投资回报率低，投资回收期长，相较产业项目，更多依赖于财政资金投入。

在金融工具、产业开发、模式创新等方面积极开展探索。积极探索利用REITs等金融工具和“交通+”新业态，盘活优质资产；探索公路基础设施与沿线土地、资源、产业等一体化开发；探索创新并用好“建养一体化”模式。

积极营造公平有序的市场环境，采用“股权投资+EPC”“施工承包+股权投资”等多种创新模式，积极吸引社会资本投入。通过资本金注入、划转优质资产、整合重组等多种方式，提升交通企业的自身造血能力和市场融资能力，发挥好其投融资主力军作用。

密切跟踪“十四五”前期年度计划执行情况，做好对发展规划开展中期评估和优化的准备。密切关注债务风险，特别要密切关注市县融资平台和中西部部分省份的债务风险发展态势。

从长远看，应该遵循公路基础设施的经济属性和发展规律，进一步深化公路投融资体制机制改革：以已建成的政府还贷公路、到期的经营性公路、使用政府收费公路专项债建设的公路为基础，构建政府收费公路体系，并且以此作为收费公路的主体，突出收费公路的公益性和基础性，避免收费公路资产过度资本化。改革现行收费公路专项债的“项目收益和融资自求平衡”发行机制，建立政府收费公路“统借统还”机制，充分尊重公路网络性的发展规律。建立对公路发展“适度超前”的控制机制，以及发展规划与资金保障协同机制，从而构建起有效的债务风险防控机制。