浅析新型城镇化背景下农村土地资源开发利用问题

李广龙

陕西省土地工程建设集团有限责任公司 陕西 西安 710075

1 引言

当前我国积极的促进农村的快速发展，多措施手段以此来缩小城乡之间的发展差距，农村土地资源是否合理的规划开发利用是农村发展的基础，也同样是实现我国新型城镇化建设的重中之重[1]。土地资源不仅仅是人类生存的基础与此同时，也是经济社会发展的基础，人们在享受快速城镇化带来经济利益的同时，建设用地激增、交通拥挤、环境恶化等问题也日益凸显，同时严重制约着经济社会发展。由此可见，在新时代背景下，保护农村耕地、盘活后备耕地资源，加强农村土地资源开发及规划管理，是我国农村土地改革的新趋势[2]。研究新型城镇化背景下农村土地资源开发利用，旨在探究当下我国农村土地开发及规划利用中存在的问题，真正实现城乡之间的差距，提高我国城市化建设水平，对合理利用及规划土地资源、建设社会主义现代化新型城镇化具有重要意义。

2 新型城镇化背景下农村土地资源利用的现状

当前对土地的合理开发与利用，主要有二大方面的问题：一是城市城乡建设的迅速发展，导致了土地资源匮乏；二是城市化的高速推进过程中，农业剩余劳动力的大规模迁移造成农村土地的短缺[3]。怎样解决这对问题,世界上比较成熟的农业经验是合理利用农村闲置耕地，实行土地合理流转政策，以提高农业科学生产技术水平，推广农业集约化生产方法与经营管理方式。但由于中国城市化进程推进速度较快，也体现了城市用地的增长规模相对强劲、用地增长明显超过了城镇人日增长的态势，并由此导致“空间城镇化”显著快于“人口城镇化”，这种“异化”的城市化模式也对当前土地资源的合理使用形成了负面的作用。具体如下。

2.1 缺乏土地资源利用可持续发展观念

新型城市化建设所造成的人们片面追求广大乡村经济效益的增长以及对土地资源使用效率的最大化，而忽略了对土地资源的可持续发展，在广大乡村中对于耕地资源的开采与使用一般都是掠夺式的开采，对于土地资源盲目过度开垦和种植方法的错误，这些人只懂得使用耕地却不知休养耕地的行为，严重的危害了土地资源的再次使用与可持续发展。

2.2 农村土地资源污染严重

城市化快速发展的进程中，由于政府招商引资措施的逐步深入，部分财政支持的乡镇企业也陆续蓬勃发展并壮大了起来。但是由于乡镇企业的环境保护意识较淡薄，且工业废渣排放标准不合理，农村土地资源也遭受了相应的破坏[4]。而与此同时，农民们处置生活废弃物的方法也不合理，主要采取了填埋和焚烧等生活废弃物方式，这也对农村土地资源产生了相当程度的污染。

2.3 农村土地资源利用率不高

随着城市化步伐的推进、生产农业实际投资的加大和农作物售价不高等因素，乡村青壮年剩余劳动力基本都是在外打工谋生放弃种田，保留意见老年人体弱者患病和残疾也无力进行耕作，这直接造成不少耕地被闲置。

3 新型城镇化背景下农村土地问题

在中国新型农村城镇化实施的过程中，由于农村大批农业剩余劳动力流人城里，造成城市土地荒芜现象严重[5]。此外，由于城市规划的扩张，导致了郊区的土地用地不可避免被挤占，人地关系紧张产生了紧迫形势。就这样，对土地资源的不合理使用也形成了明显的社会问题。

3.1 新型城镇化背景下农村土地资源开发利用问题

3.1.1 粮食安全面临较大的威胁

在以社会主义经济建设为核心的大历史背景下，中国各级政府部门积极利用招商引资方式来开发区域经济，以促进中国城市化的进程，而其实际结果就是城市化受到世界经济社会发展的影响而在无限地扩张，中国土地的城市化速度明显快于人的城市化迅速，并抢夺了大批的能产出谷物的土地。一般来说，商品房的建设、工业企业的土地、高速公路和铁道等重要基础设施建设，都必须重新征用土地，尽管也可能采取“占补平衡”来解决一些土地来源。耕地作为一个稀缺性的资源，消耗的提高必将造成全国耕地的持续下降，从而造成全国食物产量的进一步减少，进而危及到全国的粮食安全。

3.1.2 “占优补劣”现象突出

近年来随着国民经济高速蓬勃发展，以及城市化的扩大对耕地资源的需求量越来越旺盛，造成了资源占补平衡工作水压较大，在部分地区低增加值工业的蓬勃发展也常常就是牺牲优良耕地资源和环保条件为代价的，极大妨碍了社会国民经济的稳定蓬勃发展[6]。即使是“占优补劣”，非农建设土地占的是乡镇附近的良田，但补的往往是边远地区的劣质旱地，农田品质差、生产率低下，造成了高品质农田持续下降、低质量农田持续增长，粮食安全没有保障，资源持续破坏。

3.1.3 农业生产效率相对降低

中国在推动城市化的过程中，吸纳了大量的农民工进城务工、经商和创业，确实促进了国民经济的高速成长，但是却造成了大量农业青壮年剩余劳动力的大规模流出，而生活在乡村边远地区的农民主要是劳动能力偏弱的孩子以及老年人，他们并没有改良自然土壤的群体能力，也无法充分利用自身的土地耕种，也因此导致了不少良田的荒芜和大量生产资料的闲置[7]。

3.2 新型城市化背景下的农村土地资源规划管理问题

3.2.1 规划工作不规范

由于经济社会的发展，不少农户由乡村迁移到县城定居，农业人口逐步下降。这些人员分布造成农户随意建设土地，把建设土地变成耕地，一些农户空屋较多，老屋坍塌造成农田内部结构紊乱。所以，有必要对农田作出合理的规划。中国乡村有丰富的农村，但大多面临宅基地修建不能按设计进行的问题。固定住宅的方向和风格问题，使得乡村街道修建不规范。街道也面临着修缮和建筑排水措施不统一的问题，造成下雨后雨水积聚的问题。

3.2.2 土地规划配置存在问题

首先，农业土地规划与管理工作的信息化技术水平和城市标准相较低下，这主要是由于在广大农业地区一般都是较低水平的技术与信息管理，不能深入普及农业信息化建设，使得农业信息化的建设仍处在初级阶段水平。与此同时，农业数据库和农村土地纲领管理系统的有关信息系统也没有进行更新与完善，大大降低了农业土地纲领管理工作进展的准确性与科学性。其次，乡村土地纲领管理机构设置也出现问题[8]。现阶段，详细的乡村土地计划管理主要由县与乡镇二部分实施。但是，在现实的合作过程中，管理计划和规划管理工作是分离实施的，县和乡镇部门不能实现较好的协调，这很容易造成乡村土地纲领规划管理之间的冲突。

3.2.3 制度不完善

依靠市场机制建设完善用地管理制度，是当前规范农村土地开发利用的关键抓手。而就当前情况而言，我国农村土地管理制度不统一，对强拆的暴力管控与惩罚也造成了多种问题。首先，由于城镇化建设忽略了农村土地管理制度在建设中的规范化实施，使管理合法性得不到广大人民保障。其次，政府监督管理不严也是当前中国农村管理的最大问题[9]。面对中国农村复杂多变的经济社会条件，在不激化矛盾的前提下，建立稳定的农村发展氛围尤为重要。

通过随机抽取100名群众，对目前农村土地资源开发利用及农村土地资源规划管理满意度进行抽查，其中满意人数占比分别为41%和40%，一般占比分别为52%和55%，由此可见，农村土地开发规划利用还存在很大的改善空间，具体如图1所示。

4 改善新型城镇化背景下农村土地资源开发及规划管理的措施

为改善新型城镇化背景下农村土地资源开发及规划管理的问题，提出了以下改善措施，并通过调查问卷方式回访发现，90%以上的人对改善措施满意，具体如图2所示。

图2 新型城镇化背景下农村土地资源开发及规划管理改善措施满意调查

4.1 推行合理有序的土地流转

在青壮年劳动力大量缺乏的农业区域，大批的良田闲置，耗费了巨大的耕地资源，而通过农村土地的流转可以促进耕地资源的有效使用，从而减少了单位农作物的生产，因此是目前农业经济增长的主要趋势[10]。利用农村土地流转制度来提高农村土地的规模化效用，改善农民耕地产出效益、促进产业结构调整、促进农业剩余劳动力转化、扩大农户增加收入途径，是农业土地改革的不二法门。

4.2 促进现代农业科技的创新

由于我国社会对科技经济发展的高度关注以及“科学兴国”战略的推进，中国科技发展水平在近些年来得到了巨大飞越的蓬勃发展，而作为民生基层的中国农村，就必须瞄准着提升农村生产技术水平、优化乡村产业结构、保障农业经济可持续发展的方向，通过加强农村科技投者，促进科研，促进成果运用[11]。在完善农业水利基础设施、普及农村现代化机械化生产技术的基础上，大大提高了农业产出效益;通过利用杂交水稻的栽培和推广运用现代生物基因技术优化品种等农业科技手段等充分地增加了粮单生产，确保粮食供应的充裕、平衡和安全。

4.3 加强统一规划，建立责任制度

在国土规划管理工作中，每个人都应该增强社会责任感，认认真真工作，科学地合理规划经营国土资源。但要想确保每个人工作到位，首先就必须对企业管理城市规划作出科学合理的设计，在工作流程上保证企业管理城市规划工程质量。统一规划的规范，所有参加计划的工作人员都依据流程和规范开展工作，自然就能够促进计划工作的全面发展。其次，通过建设统一评估体系，强化监督管理，防止与计划偏离，从而全面统筹所有工作，推动社会共同发展。

4.4 加大宣传教育，提高监管力度

首先，地方政府部门应该做好对农业地区的宣传培训工作，以增强农户对土地管理的意识，并增强其对农村土地在中国新型城市化建设方而的重要意义的理解。方而，农户也应该掌握相应的法制常识，才能在农村土地流通中保护自身的合法利益;另一个方而，政府应该考虑到农村长远发展，在土地规划与管理工作中产生重要作用，并与农户积极协作。其次，当地政府应该强化对执法的监管。耕地管理工作松懈不利于农业区域的耕地管理和使用[12]。着手处理耕地混乱和农田无人利用的问题，强化对耕地流通的监管，惩治滥用耕地所有者和滥用耕地的行为。

4.5 改善人力结构，引进专业人才

就农村管理方而言，有不少承担土地资源管理设计的机构和不少参加实施过程的机构，因此在实施过程中产生了不少较为繁杂的专业问题，相关人员缺少知识，无法提供科学的规范与管理条例。所以，通过引入国土管理专家可以促进学校更合理和更科学的管理工作。还可与地方高校协作，完善土地使用计划的管理工作，共同为地方学校发展创造了机会，以适应国家土地使用计划的人力资源需要。

5 结论

总体而言，在新时期下，农村经济管理制度的重大变革必须遵循社会主义制度的根本原理，同时也要紧密结合在当前农业经济发展的实际基础上，着力盘活农村资金，进一步完善和健全社会主义市场经济制度。通过持续进行工作创新优化，也就能更有效克服当前存在的各种问题，从而充分发挥好了土地规划管理的工作价值，为新城乡振兴发展战略目标的实施提供了保障。