品质提升下城市新区的公共配套设施规划实践——以长兴县回龙山城市片区控制性详细规划为例

刘阳

上海交通大学设计研究总院有限公司 上海 200052

随着城市化的快速更新与城市存量空间逐步紧缩，存量空间的留白将成为城市品质提升的重要底线载体，引导城市片区有效有序的进行建设，使存量用地利用更合理，配套服务设施更完善[1]。本文以回龙山片区的公共配套设施为研究对象，以提升片区的服务品质为目的，优化公共设施配建指标体系、设施布局、开发建设等合理配置，提升配套服务设施的配套水平。

1 基于城市品质提升的公共配套设施规划设计的思考

1.1 品质提升导向下公共配套设施的再认识

在市场经济体制下，提升公共配套设施的规划布局，营造社区的品质生活，要把握公共配套设施的自身属性及相关配建标准，加深对公共配套设施的布局的认识和思考，目前我国大力推进社区建设，对传统的配套设施仅局限于居住区的问题越来越凸显，一方面是无法从全局统筹的布局中实现土地集约化利用，另一方面是缺乏有效的技术手段引导和保障公共配套设施的建设。因此，公共配套设施规划应遵循因地制宜、合理布局、配套建设、共建共享的原则。

1.2 控规层面对公共配套设施布局的规划设计

控制性详细规划除对上位规划、专项规划进行具体落实外，还强调与居民相关的公共配套设施的布局和控制。公共配套设施的布局按服务分级、人口规模、服务半径、配套标准集中分散等因素进行统筹布局，具有强烈的居住区色彩。在传统的规划布局上，居住区“小而全”的配建方式导致严重的资源浪费，因此公共配套设施布局要考虑与周边地块整合，尽可能的面向更多的服务人群、增加服务对象，并与城市公共交通、慢行系统、公共空间进行结合，提高公共服务设施的服务能力，提升使用的便捷度。

2 项目现状梳理与规划思路

2.1 项目背景

长兴县回龙山城市片区规划范围位于主城区西北部，城市郊野公园拓展区，总面积14.95平方公里，是一个复合性城市发展新区，规划范围内功能以居住和城市综合服务为主。规划范围分为龙山新区及回龙山新区两个控规单元，其中龙山新区大部分区为已建成区，存量空间较少，回龙山新区为城市郊野公园拓展区还有部分的存量空间。为响应国家新的国土空间规划编制的政策要求，修编本区域的控制性详细规划，反推到国土空间规划一张蓝图的管控体系中。

2.2 规划定位及目标

回龙山片区作为主城区功能外溢的载体，规划以问题为导向，寻找公共服务配套设施不足的解决途径，针对两大控规单元的建设特点，梳理存量空间和闲置建筑，在有限空间资源中通过存量挖潜和微小更新的手段，来完善社区生活圈配套需求，提升片区的服务品质，以人民生活更加幸福美好为总体目标，以社区生活圈为居民日常生活的基本单元，打造环境优美，交通条件便捷，配套设施完善的“长兴半屏山·宜居盈彩区”。

2.3 控制性详细规划中公共配套设施规划的指导思想

城市规划是一个动态系统，存在着各种不确定的因素，规划应从简单的预测转变为对变化的把握，在控规的编制中重视对现状的调研分析，摸查社区内有条件补充各项公共服务设施的存量空间，包括现状存量用地、有条件更新用地、闲置用房、低效空间等，“以问题为导向”解决近期迫切的配建需求，预判未来存在的可能性，实施动态跟踪随时调整，通过用地增补和空间增效的方式完善片区的公共服务配套设施。

3 控制性详细规划在回龙山城市片区公共配套设施提升规划中的实践探索

3.1 配建公共配套设施规划的技术流程

回龙山城市片区公共配套设施分为基础保障类、品质提升两类，在编制回龙山片区的控规阶段需根据现状需求分析，明确各类设施用地规模、建设规模，从而确定设施的选点，为了校核配套设施的合理性，在配建落实前需进行社区生活圈规划评估，补足既有规划短板，制定满足不同人群需求的品质提升型设施清单，明确设施具体配置内容和各单项建筑规模，落实到具体的用地空间中，具体技术流程图如图1所示。

图1 技术流程图

3.2 控制性详细规划中公共配套设规划控制方法

3.2.1 定项——需要控制的公共服务设施项目研究

定项是对公共配套设施配建的具体项目进行控制。传统的公共设施包括教育、文化、体育、医疗卫生和商业服务等，但本规划在传统配建基础上进行了细化，在《城市居住区规划设计标准》、《社区生活圈规划技术指南》的基础上进行优化提升，融合了浙江实践、强化创新、数字化建设等方面要素，根据居民需求配建“基础保障型”和“品质提升型”公共配套设施。15分钟生活圈从社区服务细分为健康管理、为老服务、终身教育、文体活动、商业服务、行政管理、安全防灾 7 项，共配建42项配套设施，基础保障类24项（21项为空间设施要素，3项数字化服务要素），品质提升类18项（14 项空间设施要素，4项数字化服务要素）。5分钟生活圈分为健康管理、为老服务、终身教育、文体活动、商业服务、行政管理、安全防灾、环境卫生 8 项，共配建39项配套设施，基础保障类27项，品质提升类12项。

2.1.2 料液比 一般情况下，在料液比较大时花青素提取效果较好。山竹果皮花青素提取量随料液比升高而降低，而溶液中花青素含量随料液比升高而升高。花青素提取量曲线与溶液中花青素含量曲线出现一个交点，此时，料液比为1∶28。当料液比过大时则会造成不必要的溶剂浪费和能源消耗，故正交试验料液比选用1∶25～1∶35。

3.2.2 定量——公共配套设施控制指标研究

定量是根据国标和浙江配套设施的规定，提出配建的控制指标体系，并明确基础保障类项目和品质提升类项目标准来对设施进行控制，配建标准的选择和实施应具有一定的弹性和可操作性，给未来城市发展留有空间[2]。本次规划采用《浙江省城镇社区建设专项规划编制导则》的配建要求。

3.2.3 定位——公共配套设施控制方式研究

定位是在明确公共配套设施的配建项目和配建规模后，对设施的具体落位在规划用地上进行落实，主要包括具体的落实的地块选择，需单独占用地面积的地块界限以及不占用地面积的设施应结合可利用的空间进行统筹考虑。

3.3 公共配套设施提升规划要点

3.3.1 提升公共配套设施的空间来源

补充各项公共服务设施的存量空间，包括现状闲置用地、有条件更新用地，可能植入公共服务设施的闲置建筑、国有公有产权建筑、旧厂房等。

（1）更新区域：多路径渐进式动态更新

已建成区用地紧张，规划通过对现状各地块的闲置用地和闲置建筑空间进行梳理，如图2所示。提出三种实施路径，首先，闲置资源挖潜，拆除规划范围内的违建和临时建筑，对现状未利用的空间进行统一的规划；其次，更新地块结建，对近期有更新潜力的地块，鼓励增加公共服务要素；最后；既有资源共享，对现状学校、机关事业单位内公共要素，鼓励开放共享。

图2 多路径渐进式动态更新方式分析图

新建片区空间充足，规划通过三种途径进行落实配套设施，首先，设施地块实施，规划独立地块的公共服务要素地块实施建设；其次，开发地块结建，明确公共服务要素内容，落实到待出让地块控制要求上；最后，激励政策执行，鼓励新开发地块主动配建公共要素。

3.3.2 地块与公共配套设施合理管控开发

土地在出让前加强实施评估工作，重点对公共服务要素进行评估，针对性的对经营性用地出让前适当提高公共要素比例，包括增加公共服务设施、公共绿地和开场空间，并量化相关公共要素的配建指标，同时明确与住宅同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用等，独立用地的配件设施建设应明确在首期开发建设同时实施。

有针对性补充拟出让地块公共服务设施的短板，在规划中明确个地块公共要素规划清单和具体规模，并纳入出让条件。规划鼓励对提供公共服务要素的受让方，在控规基础上额外提供公共要素的可进行一定容积率补偿。新区出让地块，规划按标准明确各地块配建的设施类型和具体规模，在此基础上再增配可适度提供容积率奖励，公共要素需明确移交要求并纳入土地出让条件。针对已建成区的出让地块公共要素短缺的情况，鼓励开发地块提供周边地区短缺的公共服务要素，确定各类出让地块提供公共要素的底线，在此基础上再增配可适度提供容积率奖励，在修规方案阶段予以审核。

3.3.3 公共服务配套设施合理用地划分

（1）“混合用地”模式，促进建设用地的集约化利用

为促进城市功能的合理复合化发展，激发城市发展动力与空间活力。适度鼓励混合用地的设置，在单一用地兼容基础上实现进一步的功能混合，以促进城市功能的合理复合化发展，充分体现市场对资源要素的主导作用，推进存量空间的精细化提升，并激发城市发展动力与空间活力。

本次规划提出“居住+商业、公服+商业、商业+商务”三种混合模式，详见图3。规划依据规划条件设置五个混合地块。

图3 “混合用地”模式图

（2）“用地兼容”模式，促进建筑复合高效的使用方式

用地兼容是指单一性质用地允许两种或两种以上跨地类的建筑与设施进行兼容性建设和使用。规划提出在合理范围内扩大单一性质建设用地的适建范围，在用地“内容”的基础上，增加“可兼容用途”，提出可兼容的辅助和配套功能。

本次规划提出三种“用地兼容”模式，如图4。

图4 “用地兼容”模式图

（3）“一站式”布局模式,保障步行可达

为解决配套设施分散、使用不便等问题。以街道级（15分钟生活圈）和社区级（5分钟生活圈）两级公共设配置为重点，依据“分级分类、特色凸显、场景塑造”按照两级配建一站式邻里中心，积极鼓励部分要素如文化活动中心、运动场地、商场、菜市场、社区服务中心等联合建设，形成功能完善、服务便利的15丰重生活圈的街道级邻里中心。鼓励社区文化设施、养育托管点、社区服务大厅、特色文化公园等服务设施集中布局、联合建设，形成5分钟生活圈邻里中心[3]。

（4）公共配套设施活力营造

本次规划提出将公共类、公益类、商业类三类功能业态在同一空间进行混合，在一站式邻里中心中组织不同人群的需求，公益服务设施为商业设施提供人流，商业设施为公益服务设施提供服务；这种融合的布局模式促进了公共服务设施的活力空间营造。

4 总结与展望

本文以品质提升背景下公共配套服务设施在控规编制中如何布局和实施为切入点，分析影响公共服务配套设施的影响因素、布局原则、以及规划编制的解决途径，主要有以下几点结论。

规划采用刚性管控弹性引导相结合的方式完善片区的公共配套需求，通过已建城区的低效用地梳理和闲置建筑的功能更新来解决全部或部分已建片区的公共服务配套的问题，提出在存量地块开发过程种要兼顾周边地块的服务需求，在解决新增地块配建需求的同时兼顾已建区域配套不足的问题，并考虑未来的发展需求，留有弹性用地作为城市发展的“机动指标”。这种方式有效的解决了已建片区和新开发片区的公共服务配套设施不足和未来开发管控的问题。

规划对片区的用地出让提出了用地条件+配建模式创新，对公共服务配套设施提出了规划清单的管控、配建、验收要求，这不仅为政府解决了开发难、配建难的问题，而且通过土地出让环节和用地配建模式的创新，能吸引更多的投资主体，发挥开发主体在开发、设计、管控及投融资作用，降低政府单位项目管控及协调难度。

公共服务设施不能仅停留在物质空间范畴上，还必须有主动解决社会问题的意识，这就要求规划部门在完善配建设施需求的同时，加强配套引导，强化管理部门的执行力和管理的力度，寻找各项标准得以落实的途径，在这过程中势必会面临许多现实问题，还需要在实践种不断完善。