政府应急管理协同研究：发展趋势与热点主题

秦 浩，郭 悦

（中共辽宁省委党校 社会建设与生态文明教研部，辽宁 沈阳 110004）

0 引言

近年来复合型危机的频繁发生增加了政府应急管理的难度，社会系统脆弱性、复杂性和不确定性的加剧使传统的应急管理模式在面对复合型危机时暴露出严重的碎片化问题。一是组织结构裂化造成的管理机制碎片化。中国现行的应急管理体制以行政管辖权为基础，根据致灾因子不同将不同类别突发事件应急管理的权限和责任划归不同政府职能部门。这种按照科层制思路建立起来的应急管理模式与复合型危机治理存在一定程度的逻辑错配，应急权责分工过细且不构成连续的线性关系，难以形成严密的工作循环周期，容易出现相互推诿或责任转嫁等“有组织的不负责任”行为。另外各自为战、权责模糊、分工不合作的部门主义增大了组织间合作摩擦力，极大制约了应急资源整合和快速反应能力。二是管理重心偏差造成的流程碎片化。防源头和降危害是应急管理的核心要义，在流程上体现为包括应急预防、应急预警、应急响应和灾后恢复等在内完整的生命周期，然而地方政府在面临利益博弈和问责压力时，采取消极预警是最优选择，加之积极预警的激励作用有限。因此，应急管理的重点主要放在应急响应和处置环节，事前预防预警被轻视甚至被忽视。“这样的治理是典型的被动撞击式和事后救火式模式，致使公共危机治理难以形成完整的系统流程”[1]。三是资源聚合不足造成的资源碎片化。信息和物质是复合型危机治理的核心资源，然而不同应急部门掌握着不同的信息片段，信息垄断、信息割裂造成应急信息无法快速流动，信息资源难以整合共享。应急资源的分布同样也存在碎片化的问题，相关重要基础设施维护和物资储备供应被“条块”体系分割，军地间、央地间、区域间、部门间的资源汲取和调度能力差异悬殊，彼此协调和互补难度较大。如果缺乏必要的合作演练机制，一旦重大突发事件爆发只能临时整合资源，造成物资供应缺位、失调等问题。

政府应急管理能力与应急管理绩效之间存在显著的正相关关系。“非典”危机之后特别是新冠肺炎疫情发生以来，国内学界关于政府应急管理的研究骤增，不同学者从不同视角提出了政府应急管理改革的认识论和方法论。其中一条明显的研究进路是，基于协同治理、整体治理、跨界治理等理论主张，反思碎片化应急管理造成的结构性障碍，提出强化政府应急管理协同能力的构想。为此，精准把握中国政府应急管理协同的研究现状，深度剖析研究趋势和热点主题，对推动该领域研究的持续深入，以及提升政府应急管理绩效有积极意义。

1 研究方法及数据来源

1.1 研究方法

使用文献计量分析软件Gephi 0.9.2 绘制作者合作网络图谱和机构间合作图谱，然后使用社会网络分析可视化软件CiteSpace 5.7.R3 绘制关键词共现图谱和聚类图谱。合作图谱显示的是该领域科研人员及其所在机构的分布情况与合作趋势。关键词共现图谱、聚类图谱揭示的是该领域中的热点研究内容。在此基础上，运用关键词、突现词功能从整体上分析该领域热点研究内容随时间演变的发展趋势。借助以上数据处理方式，挖掘政府应急管理协同相关研究内容之间的潜在关系并做出可视化分析。

1.2 数据来源

以中国知网CNKI 为数据来源，通过文 献计量表征该领域研究发展趋势。为提高数据来源的全面性与完整性，选取的研究对象包括学术期刊、硕博论文、国内会议论文、报纸、年鉴等。在专业检索中设置检索词：TKA=（“突发事件”+“突发公共事件”+“应急事件”+“公共卫生事件”+“重大事件”+“应急处置”+“灾害”+“疫情”）以及（“协同管理”+“政府协同”+“协同政府”+“整体性治理”+“同决策”+“应急协同”+“整体性政府”+“协同机制”+“整体性管理”+“部门联动”+“协同处置”）。发文时间跨度选定为2000-2020 年，总计获得494 篇文献。剔除重复的文献和相关度 较低的文献，剩余484 篇有效文献作为研究数据。

2 时空发展趋势分析

2.1 时间知识图谱分析

2000-2020 年间政府应急管理协同研究的发文情况从时间维度看，通过对应年份的论文发表数量可在宏观上把握该领域的研究热点。研究发现，关于政府应急管理协同的研究可分为3 个时期，即萌芽期、平稳递增期、爆发式增长期，具体见图1。

图1 历年政府应急管理协同研究发文情况 Fig.1 research papers on government emergency management coordination over the years

从图1 可知，2000-2007 年间该研究领域的发文数量较少，仅为11 篇，表明该领域的研究并未得到广泛运用，尚处于萌芽期。2008 年由于南方雪灾、汶川地震等自 然灾害频发，该领域的发文数量开始呈现明显递增趋势，学界的关注程度日益升温，2008-2016 年可称为平稳递增期。2017-2019年，虽然年发文量略低于前3 年，但仍呈现出波动上升的趋势。2020 年由于新冠肺炎 疫情发生，相关研究成果数量爆炸式增长，全年发文量高达142 篇，达到统计时间范围内的峰值。总体来看，有关政府应急管理协同研究的发文数量整体上呈递增态势，已成为该领域新的研究热点。

2.2 空间知识图谱分析

在绘制的合作网络中，每一个圆点表示一个节点，每个节点都有其度值。每个节点代表一个作者或发文单位，节点大小代表数量多少，节点之间的连线表明作者间已形成学术合作团体。当两个或两个以上作者（发文单位）署名于同一篇文章，其之间就会产生一条连线。连线的粗细代表作者间合作 力量的大小，两个节点间的连线越粗，说明作者之间的合作次数越多。与某节点相关联的边的条数被称为节点度或关联度，节点度值越大，表明与之连线的节点越多。另外，网络中节点间相互连边的密集程度可以用网络密度来表示，网络密度越大，表明整个网络的节点连接越紧密，作者之间的合作程度也就越密切。相关统计结果见图2、图3。

图2 作者合作网络 Fig.2 authors cooperation network

图3 机构合作网络 Fig.3 institutional cooperation network

在图2 作者合作网络中，共有666 个节点，343 条连边，网络密度为0.002。通过设置阈值3 筛选出发文数量大于或等于3 的作者发现，樊博、赵保强、王林、吴国斌、刘晓燕、赵林度等发文数量最多，节点度值最大的作者为樊博。但目前整体网络连通性较低，合作关系整体较弱，尽管已形成一些小的学术合作团体，但尚未形成较为核心的研究团队，作者之间合作密切度有待提高。

在图3 机构合作网络中，共有374 个节点，181 条连边，网络密度为0.003。目前在该领域发文数量较多的机构依次为兰州大学、上海交通大学、重庆大学、清华大学、东南大学等。节点度值最大的研究机构为清华大学公共安全研究院，其次为中国科学院大学，表明这两所院校在该领域的研究中具有一定影响力。但目前研究成果主要集中在高等院校，其他科研院所相对偏少。从空间维度来看，同一地区不同研究机构之间，以及同一院校不同院系之间的合作可能性较大，但跨区域协作研究较少，研究力量整体上分布不均。

3 研究热点及趋势分析

3.1 高被引论文分析

高被引论文通常指在特定的研究领域中被引用周期较长且引用频次较高的学术论文，某一论文的被引频次反映了其在该研究领域中的影响力。通过数据收集整理得出，政府应急管理协同研究领域被引频次排名前10 位的论文，具体见表1。

表1 高被引论文统计 Tab.1 statistics of highly cited papers

从表1 可以看出，该研究领域中出现最早的两篇论文均发表于2009 年，其中一篇被引频次最高，其余8 篇论文均发表于2010-2017 年，这与时间知识图谱中所提到的平稳递增期基本吻合。从期刊分布看，排名前10 位的高被引论文均来自社会科学类和自然科学类核心期刊，表明该研究主题已受到不同学科的关注，这也为后续研究奠定了基础。

3.2 研究热点分析

关键词是对文章主旨内容的生动提炼，对关键词进行分析已成为掌握某领域研究热点的重要方式。通过共词分析法，设置Threshold=6，调节各项参数从而得到关键词共现图谱以揭示关键词之间的联系程度，具体见图4。该关键词共现图谱共有407 个网络节点，428 条连边，网络密度为0.005 2，表明关键词之间存在一定的关联性。网络图谱中节点的轮廓范围表示该关键词出现的频次，某一节点的度值越大，意味着越多的关键词与其存在关联。此外，还将热点关键词进行聚类，通过聚类分析法得到关键词聚类图谱，以进一步揭示关键词之间的内在联 系，具体见图5。

图4 政府应急管理协同关键词共现图谱 Fig.4 keywords co-occurrence graph of government emergency management coordination

图5 政府应急管理协同关键词聚类图谱 Fig.5 keywords clustering graph of government emergency management coordination

按照关键词出现频次对节点进行排序，归纳出该研究领域排名前10 位的高频关键词，具体见表2。关键词使用频次越高，该词所代表的研究内容的热度就越高。

表2 高频关键词统计 Tab.2 statistics of high frequency keywords

将表2 中的高频关键词进行分类可以看出，已有研究主要集中于政府应急管理协同的组织体制及联动机制，并在概念阐释、问题诊断和路径策略等方面取得了丰硕的成果。分析关键词共现图谱和聚类图谱，发现突发事件、部门联动、协同机制等关键词之间的联系程度最为紧密。从关键词出现的时间来看，协同管理一词最早出现于2005 年，部门联动、协同机制、应急处置、危机响应出现于2008-2010 年，据此可推断关于政府应急管理协同的研究热潮始于2005 年。值得注意的是，“疫情防控”一词在关键词共现图谱中并没有出现，说明该词与其他关键词不存在较强的共现关系，但该词却成为该研究领域的高频关键词，原因是2020 年新冠肺炎疫情的爆发使得相关研究骤增，从而催生了该高频关键词的出现。

3.3 研究趋势分析

运用CiteSpace软件的突现词探测算法，通过考察词频的时间分布情况，可将其中变化率高的名词从大量主题词中探测出来。“突现词的突现度越高，越能代表该时间段内的最新研究动态及其发展趋势”[2]。通过调整参数，剔除词义相近以及偏离研究主题的词汇，最终得到排名前25 位的突现词，具体见表3。

表3 突现词统计 Tab.3 statistics of burst terms

根据表3 中突现词的演变趋势，可将政府应急管理协同研究的演化路径大致分为以下3 个阶段。

第一阶段（2005-2010 年）。“协同管理”“应急”“决策模式”“协同学”等词高频出现，表明应急管理中的协同管理与决策问题开始进入学者们的研究视野。在此期间，大多以应急管理理论、协同管理理论等理论引介为主。在应急管理基本理论研究方面，代表性的有曹杰等[3]、刘新建等[4]。从研究结论来看，普遍强调突发事件应急管理的及时性和有效性，但缺少基于突发事件的分类、分级并按照事件的性质、过程和机理不同进行的专门研究。在协同管理理论研究方面，代表性的有寇丽平[5]、赵林度[6]、李辉等[7]。已经认识到将协同学理论引入政府应急管理领域的必要性与重要性，随着治理理论在国内的传播与兴起，何水[8]、何吉多等[9]、张立荣等[10]开始尝试从协同治理的角度探讨建立政府应急管理协同机制的可能。

第二阶段（2011-2016 年）。“部门联动”“优化”“信息共享”“体系建设”等成为研究热点。在此期间，洪涝、冰冻、地震等自然灾害频发，在突发事件中的协同管理方式经历了由单一到多元、由简单到复杂的变化过程。在应急协同的体制机制和实现路径方面，基于不同的学科视角和理论维度提出了解决方案。例如，宋艳等[11]、杨巧云等[12]从应急决策协同，李春娟等[13]、王兴鹏等[14]从知识协同，刘冰等[15]从应急预案协同，程玥等[16]、曾宇航等[17]从应急信息协 同，樊博等[18]、陈述等[19]、何怡平[20]从应急响应协同，张骞文[21]从应急动员协同，刘明等[22]、王新平等[23]从应急物资协同，陈正杨[24]从供应链协同，汪伟全[25]从区域协同，陶鹏等[26]从社会组织协同，刘潇[27]、佘廉等[28]从军地协同等开展了全方位、多维度研究。可以发现，这一阶段的研究大多从协同主体的集约化、协同过程的高效化、协同方式的制度化等层面进行探索，为后续研究的深入开展奠定了基础。

第三阶段（2017-2020 年）。“整体性治理”“协同治理”“应急协同”等关键词大量涌现。在这一阶段，政府应急管理协同研究的广度和深度明显拓宽，核心研究议题为如何在推进政府治理现代化进程中优化协同机制与提升协同效能。并出现了两个方面的研究趋向，一是更加注重研究视角的创新及前沿理论的引入，为研究范畴的拓展提供了更多的方法论和思维工具。例如，李安楠 等[29]从系统理论的角度出发构建了非常规突发事件分形应急组织模型。刘严萍等[30]、杜孝珍等[31]采用嵌入理论分析了应急协同嵌入式发展模式的内涵、困境、发展路径。隋永强等[32]基于灾害风险管理理论探讨了提高社会整体灾害应对能力的可能。二是更加注重实证研究和定量分析，突破以往偏重质化研究和定性分析的局限。在定量研究中，最具代表性的是运用社会网络分析法对政府应急合作网络的探索性研究。研究中出现了更多有关应急协同的个案，相关理论的解释性和适用性得以拓展。这一阶段的研究逐渐步入成熟期，有价值的研究成果大量涌现，但如何进一步破除组织间应急协同的体制机制障碍，形成多元主体协同合力，依然是理论与实践领域面临的难点。

4 结论

政府应急管理协同研究的发文数量呈现出“前期缓慢、中期升温、后期骤增”的趋势，目前已成为应急管理领域研究的热点。2008 年汶川地震和2020 年新冠肺炎疫情的爆发是催生学界研究热点的直接原因，再次印证了源于实践的理论探索永远是学术创新的应然逻辑与实然路径。研究主体 呈现“个体分散、群体合作偏弱”的态势。研究机构和发文作者在空间分布上失衡，且大多处于自然灾害等突发事件频发的地理区域。发文机构与作者主要集中在高等院校，以及从事应急管理的政府职能部门。发文机构之间、作者之间合作程度较低，尚未形成稳定且具有较强影响力的研究团队。未来需要进一步突破区域、机构和学科屏障，加强跨地区、跨机构、跨学科合作，形成联合科研攻关的强大合力及优势互补的良性互动局面。该领域的研究热点呈现出“内容集中、精细研究不足”的特征。政府应急管理协同的整体研究趋势较为清晰，研究热点主要聚焦于“部门联动、协同处置、整体性治理”等方面，但学界对相关概念的界定还较为模糊，如突发事件与应急事件，紧急事件与风险事件，以及协同与协调、协作、合作有时混用，未作明确区分。另外，在不同突发事件情景下，关于政府应急管理协同的主体范畴、权责边界、实现机理、制度约束等问题仍缺少有针对性和可操作性的研究结论。