《IUCN基于自然的解决方案全球标准》下的生态保护修复管理对策研究

周旭 陈妍 周妍 张丽佳

1 前言

纵观中国40余年的各类保护修复工作，保护修复对象已从单一要素转变为整体保护与系统修复，保护修复尺度也逐步扩大，从点状的场地尺度向面状的景观及大尺度保护修复网络发展，且已取得初步成效[3,6]。然而，生态保护修复工作仍存在诸多问题：系统性、关联性有待提升，虽然保护修复项目已在大尺度下进行规划设计，但子项目仍然零散分布；保护修复措施针对性有待提升，自然恢复体现不足；生物多样性重视不足，存在“伪生态”项目；行业标准种类繁多，协调性不足；管理模式难以快速有效应对生态系统的不确定性变化；重视前期建设，但后续监管以及测评力度不足等[7-9]。

为进一步推进生态保护修复成效，各级管理部门及学者都在积极探究“尊重自然、顺应自然、保护自然”的落实途径[10]，并对接国际上基于自然的解决方案（Nature-based Solutions, NbS）。由世界银行[11]于2008年正式提出的NbS经过多年来的不断改进与发展，已逐步成为世界多个国家应对气候变化、防灾减灾、社会经济发展、人类健康、粮食安全、水安全、生态环境退化与生物多样性锐减等各类社会挑战[12]的主流理念与工具。根据世界自然保护联盟（IUCN）于2016年通过的世界自然保护大会69号决议[13]，NbS指“保护、可持续管理和恢复自然的和被改变的生态系统的行动，能有效和适应性地应对社会挑战，同时提供人类福祉和生物多样性效益”。2021年，IUCN发布的《IUCN基于自然的解决方案全球标准》（以下简称《NbS全球标准》）[14]及《IUCN基于自然的解决方案全球标准使用指南》[15]详细解释了NbS八大准则的内涵及评估方式。NbS八大项准则的核心内容分别为：社会挑战、根据尺度设计、生物多样性净增长、经济可行性、包容性治理、多种效益权衡、适应性管理、主流与可持续性。2021年9月，第七届世界自然保护大会形成的《马赛宣言》[16]指出：“NbS还有助于保护生物多样性，支持就业、生计和健康……IUCN鼓励各国政府将NbS作为其在《巴黎协定》承诺中的一部分，并在实施过程中采用《IUCN基于自然的解决方案全球标准》。”世界自然基金会（WWF）2021年发布的报告显示：在114个新提交的国家自主贡献承诺中，105份报告在其缓解和/或适应气候变化措施中明确提到了NbS；69份报告明确了量化的NbS目标[17]。实践层面，欧盟发布的《评估基于自然的解决方案的影响：决策者摘要》制定了构建影响评估框架的关键原则，并明确了指标选择及数据获取的方法[18]。目前全球近30个国家都已经开始采用NbS，用于应对多种社会挑战[19]。

NbS提倡依靠自然力量解决问题，与中国传统生态文化相契合；NbS要求应对各类社会挑战，在关注生物多样性和生态系统完整性的同时提供人类福祉[14]，与习近平生态文明思想中“坚持人与自然和谐共生”“绿水青山就是金山银山”的理念相一致[20]。在全球气候变化、生态危机、可持续发展受到威胁背景下提出的NbS理念，充分考虑了技术科学性和经济可行性，强调生态、经济和社会一体化发展，以综合性、整体性方式应对各类挑战，其理念、范式、方法以及工具适合中国国情，是解决中国当前生态危机与民生问题、推动绿色发展和乡村振兴的重要手段。鉴于此，本研究以中国近年来的生态保护修复工作为着眼点，围绕《NbS全球标准》的八大准则，从管理角度梳理中国当前生态保护修复工作主要的瓶颈，以期为今后工作提供借鉴。

2 近年来生态保护修复领域相关管理要求

自党的十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义“五位一体”总体布局以来，在生命共同体理念的引导下，中国出台了一系列国家及部门的政策规划文件：中央文件提出了系统治理与整体保护的总体要求，各部门部署了具体工程并实施了配套管理政策。

2.1 生命共同体理念与系统治理、整体保护的要求

生命共同体理念源自党的十八届三中全会，会上习近平总书记指出：“山水林田湖是一个生命共同体，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树。”以此为基础，2015年9月，中共中央、国务院印发了《生态文明体制改革总体方案》[21]，正式提出了“树立山水林田湖是一个生命共同体的理念”的要求。

生命共同体理念需要通过生态系统修复与保护的具体实践加以落实。为此党的十八届五中全会提出，要筑牢生态安全屏障，坚持保护优先、自然恢复为主，实施山水林田湖生态保护修复工程，开展大规模国土绿化行动[22]；党的十九大提出，要统筹山水林田湖草系统治理，实施重要生态系统保护和修复重大工程，优化生态安全屏障体系，构建生态廊道和生物多样性保护网络，提升生态系统质量和稳定性[23]。保护方面，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》[24]要求“对同一自然地理单元内相邻、相连的各类自然保护地，打破因行政区划、资源分类造成的条块割裂局面，按照自然生态系统完整、物种栖息地连通、保护管理统一的原则进行合并重组……解决保护管理分割、保护地破碎和孤岛化问题，实现对自然生态系统的整体保护”。

2.2 细化落实一体化保护修复要求

2016年10月，为深入贯彻党中央、国务院关于开展山水林田湖生态保护修复的要求，财政部、原国土资源部、原环境保护部3个部门下发了《关于推进山水林田湖生态保护修复工作的通知》（财建〔2016〕725号）[25]，对推进山水林田湖生态保护修复试点工作进行了安排部署。2021年2月，财政部办公厅、自然资源部办公厅、生态环境部办公厅印发的《关于组织申报中央财政支持山水林田湖草沙一体化保护和修复工程项目的通知》（财办资环〔2021〕8号）[26]表明，经过竞争性评审，10个项目入围山水林田湖草沙一体化保护和修复工程。截至2021年底，3个部门共安排4批35个一体化保护修复工程。

物流信息化是一个整合性物流管理平台，其借助信息技术，如地理信息系统、射频技术、全球定位系统、电子数据交换技术、条码技术等展开系统的智能采集和分析处理生产、供应和销售等环节中的情况、消息、数据、信号等，并运用决策支持技术有效组织和协调企业物流系统中涉及的各个流通环节和部门，以促进企业物流管理销量与质量的提高，节约物流成本。物流信息化主要体现在以下几方面，包括物流信息商品化、物流信息收集的代码化与数据化、物流信息传递的实时化与标准化等，创立了配送优化调度、智能交通、动态监控、仓储优化配置等新型的物流管理技术和物流模式。

2016—2021年，为科学实施山水林田湖草一体化生态保护修复工程，财政部、自然资源部、国家林草局、生态环境部等部门围绕保护修复工程涉及的各方面内容，向省级自然资源主管部门、财政厅（局）、生态环境厅（局）下达了系列政策文件（表1）。系列政策的适用范围主要是山水林田湖草生态保护修复工程、全域土地综合整治、矿山生态修复等一体化生态保护修复工作。政策内容涉及项目规划到竣工验收各个环节的要求，具体包括：项目规划、实施方案编制、申报审批、资金支持及监管、项目管理、绩效考核等。

表1 山水林田湖草一体化生态保护修复工程相关管理文件Tab. 1 Management documents for ecological conservation and restoration of mountains, rivers, forests, farmlands,lakes and grasslands

为了明确保护修复工作的未来发展方向，国家发展改革委、自然资源部印发了《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021—2035年）》[27]，阐明了青藏高原生态屏障区、黄河重点生态区（含黄土高原生态屏障）、长江重点生态区（含川滇生态屏障）、东北森林带、北方防沙带、南方丘陵山地带、海岸带等重点区域的生态状况、生态问题及主攻方向。

3 当前生态保护修复管理工作的主要瓶颈

自然资源部成立以来，中国正逐步构建起由空间规划、用途管制、自然资源资产离任审计和差异化绩效考核等组成的空间治理体系，从而形成了“源头严防、过程严管、后果严惩”的制度体系[28]。宏观的制度框架已为开展保护修复工作奠定了坚实的基础。为了增强中国生态保护修复项目的国际衔接性以及国际影响力，提升保护修复的科学性与成效，本研究尝试参照《NbS全球标准》，进一步细化与完善管理体系。与《NbS全球标准》的八大准则相对应，中国落实NbS理念虽然具备一定的优势，但也存在诸多瓶颈[29-35]（表2）。

表2《NbS全球标准》在中国生态修复领域的落实情况及管理方面的主要瓶颈Tab. 2 Implementation of IUCN Global Standard for Nature-based Solutions in the field of ecological restoration in China and the main bottlenecks in the management thereof

1）对社会挑战的关注有待提升。NbS准则一强调：项目应该有效和高效地应对包括减缓与适应气候变化、降低灾害风险、生态环境退化与生物多样性丧失、人类健康、社会经济发展、粮食安全和水安全等在内的各类社会挑战。而中国的保护修复工作往往侧重于动植物及其生境的保护或恢复本身，即解决生态环境退化与生物多样性丧失问题，其余社会挑战大多通过其他项目进行解决，而并非在生态保护修复工作中同步解决。即便一些项目涉及多项社会挑战，但与解决生态问题相比，其他挑战往往不是首要目标。近年来，“统筹山水林田湖草一体化保护和修复”要求对不同生态要素进行整体保护与系统修复，已开展或拟开展的35个山水林田湖草一体化保护修复工程已在一定程度上兼顾了社会经济发展，但对应对气候变化、粮食安全等挑战的关注度仍有待提升。

2）尺度概念的应用体现不足，部门协调不畅。NbS准则二强调：由于各类生态系统并非孤立存在，NbS项目应在景观尺度上进行规划设计，考虑经济、社会、生态系统的相互作用以及与其他相关措施的互补，同时联合不同部门产生协同作用。中国的生态保护修复已要求进行大尺度的规划设计，但子项目仍然零散分布，缺乏系统性，不同子项目的目标缺乏关联性。究其原因，当前的工程存在项目拼盘问题，子项目来自不同部门已有的工作，而非源自全新的景观尺度规划。一些地方已建立联席会议制度，协调不同部门之间的相关工作，但并未从根本上解决整体性恢复与条块分割管理模式之间的矛盾。不同部门的项目设计理念不同、目标相异，监测数据难以共享与整合，最终导致小尺度下子项目的成效难以服务大尺度的总体目标。

3）生物多样性净增长和生态系统完整性尚未完全实现。NbS准则三强调：项目应带来生物多样性净增长，并且对生态系统或景观的结构与功能完整性以及连通性加以改善。这就要求保护修复目标设定、措施选择以及成效评估皆需以翔实的调查评估结果为依据。在中国的实践中，保护修复工作是否实现了生物多样性净增长，生态系统完整性是否得以改善尚未得到有力证据的支持，仅有少量的学术研究对其展开一定的探究。例如有研究发现内蒙古的森林覆盖率随生态修复项目的开展有所提升[29]，而南方喀斯特地区生态修复项目的落实情况存在较大空间差异[30]。此外还有研究认为中国存在大量单一树种的植树造林的现象，并未形成结构功能完整的生态群落，生态系统的功能较为脆弱[31]。究其原因有三：①基础调查工作不充分，生物多样性的基础调查工作仅在特定区域开展，而对于大多数受损生态系统而言，尚未统计本底数据；②如何评估场地尺度修复对景观尺度结构优化特别是功能提升的贡献尚在探索中；③在项目管理层面，目前尚未对基础调查和过程监测做出明确要求，同时也缺乏针对一体化保护修复的监测标准[32]。

4）社会资本投入比重有待提升。NbS准则四强调：项目应具有经济可行性。这就要求工程实施或方案制定都应基于充分的成本效益评估或成本有效性分析结果。此外，充足的资金来源也是项目持续性推动的重要保证。目前的实践中，方案规划设计阶段较少进行成本效益或成本有效性分析，且有限的分析仅针对保护修复中有形的工程成本，生态与社会效益的评估往往停留于定性描述，远期影响的评估几属空白，进而导致决策过程无法基于可靠的评估结果。此外，投资收益特别是远期收益的不确定性极大限制了社会资本投资的意愿，其结果往往是保护修复工作很大程度只能依赖政府补贴，而社会资本投入不足，进而影响项目持续稳定发挥效益。

5）全过程公众参与有待加强。NbS准则五强调：项目应基于包容、透明和赋权的治理过程。换言之，为了使得保护修复工作可以在公平、透明的环境下开展，项目初期就应积极主动地赋能利益相关方，提升其获得感，并为其参与项目创造条件。此外，还应广泛征求各方意见与建议，为提升项目可持续性奠定基础。然而，在中国生态保护修复实践中，利益相关方参与往往流于形式，项目对其产生的直接与间接影响未能得到充分识别，群众参与度也有待提升。

6）多种目标与效益有待公正地权衡。针对目标与效益，NbS准则六在准则一的基础上，进一步强调：项目应在首要目标和其他多重效益之间实现权衡，即明确不同方案的潜在成本和效益，明确利益相关方在土地以及其他自然资源中的权利与责任，确保各方遵守商定的权衡界限。实践中，由于不同保护修复目标具有存在冲突的潜在可能性，如严格的保护措施可能给社区发展以及本地居民的生计带来压力。即便只就生态效益而言，某种生态系统服务的提升，也可能以牺牲其他服务作为代价，例如供给服务与其他服务间存在矛盾。为了协调社会经济发展与生态保护修复之间的关系，学术界已经开始尝试建立综合分析评价的方法与路径，权衡各类生态系统服务提升、生物多样性改善以及农户生计增长的目标[33-35]。然而，各类效益的度量方式不同，测算方法复杂，实践工作仍停留在对不同效益进行定性描述的阶段，与对其进行公正权衡还存在一定距离。

7）适应性管理机制尚未建立。NbS准则七强调：项目应开展全生命周期的定期监测与评估，并基于证据进行适应性管理，以不断改进与优化保护修复措施。然而目前中国生态保护修复项目的管理仍沿用工程建设项目的管理办法。受限于认知水平，从业者对生态系统的发展与变化情况无法做出准确预测，因此保护修复措施对生态系统造成的影响存在较大的不确定性。传统一刀切式的管理方式，限制了措施调整的可能性，这就有可能使得保护修复效果偏离既定目标。

8）国土空间生态保护修复工作可持续性尚待提升。NbS准则八强调：项目应具有可持续性并主流化。此处的可持续性不仅是经济方面的可持续，同样指与当地政策的匹配程度，因为其关乎在实施期限之外，项目是否能够稳定发挥效益。生态保护恢复是较为漫长的过程，其效益可能需要在数十年的时间尺度上才能得到充分发挥，当前行政上的届次化管理方式与生态保护恢复的长期性存在较大矛盾。项目实施结束后的长期跟踪监测与管护工作难以得到有效保证。

4 生态保护修复管理对策

结合中国国情，直接将NbS标准应用于中国生态保护修复工作可能存在一些困难。因此首先从总体上明确NbS国际标准本土化需要加强的领域；其次，针对当前生态保护修复管理方面面临的主要瓶颈，从技术、资金以及项目管理3个方面优化现有管理方式，促使项目有效落实《NbS全球标准》，并成为国际NbS实践的典范。

1）《NbS全球标准》的本土化策略。如前所述，NbS的理念来自世界银行，国外已有NbS项目往往在小尺度上实施[36]，其应用与推广过程是自下而上进行的。而NbS的研究与应用在国内的起步较国外稍晚，项目的推进多是自上而下由政府主导的，且项目体量大。就标准应用而言，2种方式各有利弊，国外小尺度的NbS项目在公众参与方面更具优势，更容易构建利益相关方反馈机制，但推进NbS理念主流化过程较为困难，需要付出更多努力推动政策与法律体系完善。中国从国家、省级层面的国土空间规划工作开始应用NbS的理念进行顶层设计，项目具有主流化的天然优势，更容易推动机制和体制的调整。同时项目实施尺度较大，资金来源也更具稳定性。但也需要认识到，在项目落地时需要解决一系列更加具体的问题。因此，在NbS理念的本土化过程中，中国需要在开展翔实的基础调查与问题诊断、科学有效地选择措施、权衡各方利益方面付出更多努力。

2）构建生态保护修复“1+N”标准体系。围绕已发布的工程指南，制定针对保护修复规划设计、项目实施、跟踪监测、后期管护及适应性管理等各个环节的标准（图1）。工程规划设计阶段应制定可行性研究报告编制规程、调查指南、技术导则、社会-生态-经济效益评估规范、实施方案编制规程，从初始阶段规范调查方法，引导项目科学规划，合理测算成本，应对多重社会挑战，权衡不同利益；工程实施阶段应制定监测标准及适应性管理规范，全过程跟踪项目进程，明确其产生的正负效应，及时纠偏；实施结束后应制定工程验收规范及成效评估指南，检验项目预期成效。

1 山水林田湖草生态保护修复“1+N”标准体系“1+N” standard system for ecological conservation and restoration of mountains, rivers, forests, farmlands,lakes and grasslands

3）建立健全社会资本投入保护修复领域的机制。为扭转保护修复工作主要依靠政府投入的局面，需构建新的机制与渠道，帮助生态保护修复带来的生态效益向经济效益转化，推动生态产品价值实现。对于有责任主体的生态保护修复工作，责任主体为了消除或减少生产建设活动产生的生态环境负外部性，应在强制性法律规定和政府监管的刚性约束框架下，向生态系统恢复从业方购买相应的生态指标，间接履行生态修复义务。社会资本的目标是追求投入产出效益，因此，需给社会资本提供充足的市场预期，使其通过提供生境质量核算技术支持，参与交易平台运转，参与生态修复取得环境权益等方式取得收益。对于责任主体灭失或责任主体不明确的历史遗留生态修复任务，应通过赋予一定期限内的资源直接开发利用权利，允许在生态修复的基础上进行产业化经营、让渡相关权利等方式，吸引社会资本投入[37-38]。社会资本投入有3种盈利模式：①直接开发利用资源取得收益（例如治理过程产生的固体废弃物的回收利用）；②通过生态修复实现相关资源资产增值取得收益（例如商业开发、生态旅游、绿色农产品等）；③通过生态修复形成可让渡的权利取得收益（例如生态修复后产生补充耕地指标、建设用地指标、生态地票等）。

4）优化项目管理机制。首先，完善项目申报及评审方式，提升保护修复科学性。在项目申报审批环节对实施方案进行严格审查，在方案设计阶段控制工程整体性、系统性，注重尺度要求，规避项目拼盘现象。其次，建立有效的部门协同机制，提升保护修复可行性。借鉴并推广联席会议、领导小组或专门项目机构的制度，推动保护修复思路统一、目标协调、调查监测数据共享、技术方法集成[39]。再次，引入适应性管理机制[40]，增强保护修复弹性。改变基建项目式的刚性管理及绩效考核模式，通过建立生态保护项目措施调整路径，为保护修复工作预留容错空间并及时纠偏，从而使得措施影响不偏离核心目标。最后，明确利益相关方参与途径，确保保护修复公平性。鼓励企业、公众，特别鼓励在生态保护修复区域受工程影响的本地居民全程参与，通过建立意见反馈与协商申诉机制，最大程度保障利益相关方的权利，提升保护修复社会效益及可持续性。

笔者总结了技术、资金、项目管理方面的对策与《NbS全球标准》下需解决的生态保护修复工作瓶颈的对应关系（图2）。

2 NbS视角下的生态保护修复管理策略Management strategies for ecological conservation and restoration from the perspective of NbS

5 结论

NbS已成为国际社会解决复杂问题的主流思路，可以广泛地应用于不同的领域与方向。结合国内的生态保护修复政策与工程，本研究重点参照《NbS全球标准》，探究基于自然的生态保护管理对策。本研究的价值在于较为系统地梳理了中国近期生态保护工作的相关政策，将其与《NbS全球标准》对比，分析中国生态保护修复管理工作的现有瓶颈并提出未来生态保护修复管理对策。参照《NbS全球标准》，本研究的目标是：在提升中国生态保护修复的科学性与成效的同时，提升中国生态保护修复项目的国际影响力。与此同时，本研究能够为生态保护修复相关项目提供较为全面的政策背景，并为其他尝试接轨NbS领域的实践者提供一种研究思路。

图表来源(Sources of Figures and Tables)：

文中图表均由作者绘制。