走向共同富裕：城乡融合发展的框架体系与实践路径

张 飞，王玥涵

(辽宁工程技术大学 公共管理与法学院，辽宁 阜新 123000)

共同富裕最早出现在1953年的《关于发展农业生产合作社的决议》中，意指借助农村合作经济来化解工业部门和农业部门发展不均衡的矛盾，使农民能够逐步摆脱贫困走向共同富裕和普遍繁荣的生活[1]。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央进一步丰富了共同富裕的理论内涵[2]。共同富裕表现为全体人民在互惠互助、共创社会高质量发展的前提下，通过再分配机制促进全民共享社会进步成果、平等追求高品质生活的发展过程。在全面进入小康社会后，共同富裕是中国特色社会主义现代化追求的根本目标。现代化本质上是由传统社会转变为现代社会的过程，是城乡结构由二元走向一元的过程，城乡融合是实现现代化、走向共同富裕的必然阶段。因此，充分认识城乡融合发展的时代内涵及影响城乡融合发展的内在机制至关重要，亟须破除以往制约城乡关系良性发展的体制机制弊端，寻求解决城乡发展失衡问题的良方，促进城乡居民共同富裕、共享美好生活。

一、城乡融合发展的时代内涵

城乡融合是城乡之间资源要素均衡配置、经济良性互补发展、居民共享高品质物质生活和精神生活的有机统一新格局，亦是乡村走向自主发展、最终实现城市和乡村的共同富裕与繁荣的过程。以共同富裕为目标，强调共享、平等和弱势优先的城乡融合，包含以下几个层面的内涵：

(一)城乡融合是以共享为导向的人民幸福指数

城乡融合是城乡全体居民共享的融合。从户籍制度被打破以来，已有部分乡村居民凭借区位和资源优势，在地理空间和社会生活上与城市居民融为一体。但是，还有很大一部分位偏、地远的欠发达地区乡村居民，尚未能与城市居民共享社会发展成果。城乡社会发展是全体社会成员共同努力的结果，共享社会发展成果是每个社会成员的合法权益，需要不断完善分配机制，推动社会成果惠及城乡，实现城乡全体居民过上共同富裕的美好生活。

(二)城乡融合是以均衡为目标的资源重组过程

城乡融合是资源在城乡之间的均衡分配过程。资源分配不均是制约乡村发展、阻碍城乡一体化进程的重要影响因素。城乡融合是在党的全面统一领导和中国特色社会主义制度的保障下，统筹规划城乡资源配置格局的资源均等化过程。通过行政力量引导资源要素适当向农村倾斜、向劳动要素倾斜，保证城乡的平等发展机会，缩小城乡居民收入差距，为乡村高质量发展奠定基础。在此基础上，城乡主体根据经济发展规律量力而行、循序渐进，逐步推进城乡共同富裕。

(三)城乡融合是以经济融合为基础的多维融合

城乡融合是以城乡全面高质量发展为基础的全面融合。城乡融合的最终目标不是单纯追求物质财富的分配均等化，而是包含经济发展、制度体系、人民生活、生态建设等多维层次的全领域、全要素融合。在顶层规划的指导下，通过城乡产业空间布局科学化、产业关联合理化促进城市经济反哺乡村；借助无差别制度和政策体系保障城乡居民享受同等的公共服务；加强城乡基础设施衔接，打造城乡一体化的绿色、循环生态空间……构建经济高速发展、政治和谐稳定、居民自强自信、基础设施完备、公共服务普惠、环境宜居宜业的城乡社会共同体，最终实现共同富裕。

(四)城乡融合是以互惠为手段的城乡共创共建

城乡融合是城乡互惠互利基础上的融合。“城镇和乡村是互促互进、共生共存的”[3]395，共同参与经济建设、共创社会发展、共享美好生活。一直以来，乡村更多服务于城市的发展，但是城市对乡村的辐射带动作用却十分有限，城乡二元互惠关系尚未建立。城乡融合要充分发挥城市对乡村的反哺作用，在物力、财力、民生等方面向乡村直接“输血”，同时通过人才、创新等资源的外部注入构建农村“造血”机制，提升乡村自主发展的“造血”能力，加快乡村发展步伐。城乡应结合各自资源禀赋和空间特点，互助互惠，促进城乡的协调发展和高质量发展，最终实现共同富裕。

二、城乡融合发展的框架体系构建

城乡融合发展是一项复杂的系统工程，其核心目标是实现城乡居民的共同富裕。从覆盖范围来看，城乡融合表现为城乡居民和城乡社会系统各组成部分的全面融合；从核心内容来看，城乡融合的主要抓手是乡村振兴和新型城镇化。在促进乡村振兴和新型城镇化发展的过程中，城市和乡村必须以优先发展乡村为前提，相互配合、通力合作，借助价值追求机制、融合动力机制、主体协同机制和韧性发展机制的共同作用，依托经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体的发展平台，逐步实现要素的城乡共同发展，保障城乡居民都有追求发展的平等机会，都能共享社会进步的成果，如图1所示。

(一)城乡融合发展的目标定位

城乡融合发展的根本目标是实现城乡居民的共同富裕。共同富裕是社会主义的本质要求，也是人民群众的理想诉求。在全面建设社会主义现代化国家新征程中，以习近平同志为核心的党中央赋予了共同富裕更加丰富的新时代内涵。

首先，“富裕”意味着较高水平生活品质，是核心要义。小康社会全面建成意味着基本层次的“温饱”需求业已满足，人们对于未来生活的期望必然会迈上一个新高度。正如习近平总书记所指出的：“我们的人民热爱生活，期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境，期盼孩子们能成长得更好、工作得更好、生活得更好。”[4]共同富裕强调民生福祉的改善和提升，全面做好就业、收入分配、教育、社保、住房等各方面工作，解决好群众的急难愁盼问题。

其次，“共同”意味着全体人民普遍受益，是基本目标。当前，贫富差距问题愈加明显，在蛋糕不断做大的情境下，如何合理分蛋糕成为关键。共同富裕立足于共同权利、着眼于共享成果，通过创造平等的社会环境、让人人都有向上流动的机会，通过增进整体社会福利、让全体人民都能在社会发展过程中受益。但是，共同富裕并非绝对的平均主义，而是建立更为公正的分配机制，特别注重底线公平，适当向弱势者(地区)予以倾斜和补贴，防止社会贫富差距持续拉大。共同富裕不是全面限制高收入，允许合理的收入差距，反对利用优势地位不当得利，主张建立动态化机制减少社会不平等。

共同富裕是追求人和社会全面发展的复杂系统工程，不可能一蹴而就，要以物质生产力发展为基础和前提，以人民为中心和方向，量力而行、尽力而为，通过共建共享逐步补齐短板，让社会发展成果更多、更公平地惠及城乡居民。

(二)城乡融合发展的内容安排

城乡差距和城乡壁垒是衡量城乡融合发展的两大基本指标[5]。打破传统的城乡二元体制，协同实现城乡之间生产要素双向流动、公共资源均衡配置的高质量发展对于城乡融合发展至关重要。

首先，城乡融合的核心是优先发展乡村经济。长期以来，乡村支援城市的发展模式导致乡村经济远远落后于城市，第一产业发展的增值空间远远不如二、三产业，土地资源浪费、低效开垦现象比比皆是。因此，优先发展乡村经济，在尊重城市和乡村差异和特点的基础上，挖掘乡村经济振兴的背后驱动力，激活乡村自主发展，逐渐消除城乡二元结构，不断地缩小城乡收入差距，最终实现城乡在公共服务、基础设施和社会保障等方面的零差异化，逐步提升乡村在城乡融合发展过程中的主体地位。

其次，城乡融合的关键是搭建协同发展平台。协同发展平台强调城乡之间互联互通、机会均等，要通过搭建制度体系、产业发展、城市建设、公共服务等全方位融合发展平台，拓展全域范围内的城乡相互联系机制。以市场经济为基础、以完善产权制度和要素市场化配置为重点，促进城乡要素的全空间流动，形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型城乡关系。

最后，城乡融合的重点是促进城乡人口融合。城乡融合的最终目的是消除城乡发展和居民生活水平之间的差距，实现城乡居民共同富裕，共享现代化生活。通过深化改革户籍制度和基本公共服务供给机制，打破阻碍劳动力自由流动的壁垒，推动农业转移人口融入城市。但是，“乡—城”迁移、人口市民化并非乡村居民追求共同富裕的唯一路径，乡村生活同样是城市权利实现的场所[6]。只要乡村居民可以就地实现身份权利、生活方式和生产方式的利益平衡，乡村居民和城市居民也可以实现超越地理空间的有机融合。

城乡融合发展不是乡村或城市一家独大的发展，而是城乡之间的均衡协同发展、共同追求“帕累托最优”的过程。在优先发展乡村的前提下，促进城乡合作共赢；在缩小城乡差距的基础上，实现城乡居民追求美好生活和社会高质量发展的双重目标。

(三)城乡融合发展的内在机制创设

机制泛指一个系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式。城乡融合的根本目标是城乡社会系统携手向高质量发展转型升级，逐步实现经济社会的全面现代化和人民对美好生活的向往。在这一转型升级、提高质量的过程中，明确系统内各组成部分间的相互关联和相互作用尤为重要。

1.“公平-效率”的价值追求机制

习近平总书记指出，改革发展应当“以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点”[7]。由此可见，社会公正是城乡融合和社会发展追求的基本价值。具体来看，社会公正包含“平等”和“自由”两个方面的价值取向[8]。自由意味着鼓励城乡所有居民发挥积极性、主动性，自由地追求自身发展、憧憬美好生活。平等意味着城乡居民追求自身发展和憧憬美好生活的机会是平等的，社会为每个成员提供“兜底”，保障社会成员享有平等的基本权利，消除城乡隔阂、促进城乡社会有机团结和融合。只有在公平这一基本价值基础之上，才能形成有效的社会合作，增强城乡高质量发展的内生动力。

公平不是平均，城乡融合不是均分财富。城乡共同富裕的前提条件是先要富裕起来，然后再通过分配机制让全体成员共享社会高质量发展的结果，否则结果可能就是共同贫穷。因此，在促进城乡融合、追求共同富裕的过程中，效率仍然是不可或缺的。效率体现生产力发展水平，只有在正确看待城乡居民创富能力差异性基础上，通过合理开发和利用城乡资源先把蛋糕做大，才能真正走向可持续的融合和共同富裕。

2. “乡推-城拉”的融合动力机制

解放生产力是促进城乡融合发展的根本动力。当社会生产力发展到一定程度以后，生产力的进步将更多依靠生产要素的优化配置和合理利用。城乡分离的二元结构，阻碍了生产要素的合理流动和优化配置，影响了生产力的进步。

发展乡村生产力是城乡融合的根本动力。乡村生产力发展不是单纯依靠乡村的完全自主发展，也不是单纯依靠城市的帮扶和带动，而是二者联动的结果。当前，乡村对城市呈现依附模式，长期性“外部输血”势必造成乡村发展动能缺失。这一情境下的乡村发展要有所突破，首要任务是使乡村回归主体本位，增强实现自主复兴的内推力。重视乡村的主体性，通过对乡村传统淳朴民风的扬弃和经济主体性重构，深度挖掘乡村内生潜力，进行自觉转型和振兴。但是，外部力量的支持和具体实践路径的实施也不容忽视，需要吸纳城市优势资源，借助资本下乡、科技兴农等手段为乡村发展提供外源拉力，不断刺激和催化连锁反应，促进乡村发展。同时，政府的政策引导乡村发展方向，引导处于弱势的乡村与城市有效互动，打通乡村发展的赋能通道[9]。

要素双向流动是促进城乡融合的直接动力。要素市场的二元性是阻碍城乡融合发展，使乡村发展滞后的主要原因[10]。工业化初期，乡村大量要素流入城市支援城市建设。但是，城市工业部门的扩张并没有自然而然地带来农业部门的发展，反而加剧了乡村发展的停滞和萎缩。乡村经济发展缓慢、基础设施落后、教育卫生资源匮乏、公共服务能力薄弱、老龄化问题严重……城乡发展失衡加剧，进一步削弱了外部资源流入乡村的意愿。推进城乡融合，关键在于乡村市场与城市市场之间形成常态化要素交流机制，促进有效衔接共建。

首先，产权明晰是城乡资源要素双向流动的纽带。产权明晰是城乡资源要素得以合理配置的逻辑起点。通过要素产权在城乡间的自由流动，城乡经济主体实现优势禀赋资源的交流，形成产业分工协作，进而建立功能互补的城乡经济利益格局，推动双方融合发展。

其次，差异化为资源要素双向流动提供势能。乡村和城市根据各自的要素禀赋优势形成差异化的产业部门和产业集群，吸引资金、人力、技术、土地等资源按照产业功能定位在城乡之间合理配置，最大程度发挥自身价值，促进城乡经济发展。

再次，要素平等交换是要素双向流动的基础。疏通城乡交换通道，打破城乡市场体制条块分割的局面，城市先进要素可以向乡村要素劣势地区流动，乡村富余要素可以向城市平稳转移。改变城乡要素交换不平等现状，建立以开放性、竞争性和有序性为基本特征的统一要素市场，确保要素在空间上的无障碍流动，促进乡村价值回归[11]。在要素双向流动的过程中，逐步调整与优化城乡的资源和功能配置，培育城乡良性互动的依存关系。

“聚集-扩散”过程为资源流动提供效率保障。城乡经济相互渗透，资源要素在城乡之间双向、对称流动，促进优化配置与价值增值。一方面借助城市的向外扩散效应，将资本、创新、技术等优势要素和人力、信息等资源投向基础条件较好的城镇，助推当地资源要素增值。另一方面，借助城市的向内虹吸效应，引导乡村资源要素向城市聚集，同时完善生产要素的价格形成机制，提升乡村资源要素的价值[12]。

城市拉力、乡村推力及其联动是促进乡村和城市平等发展的直接动力系统。通过深化城乡产权制度改革、优化政策制度、搭建城乡要素资源互通互融的桥梁，畅通要素自由流动路径，促使乡村资源由“单向流失”向城乡间资源“双向流动”转变，弥补乡村发展短板，促进城乡一体化发展。

3.“共同参与”的主体协同机制

城乡融合发展旨在实现社会高质量发展和人民高品质生活，其中涉及城乡居民、企业及地方政府等各个利益主体。这些主体在目标取向、约束条件、行为方式甚至认知观念等方面并不相同，其往往按照自身禀赋和目标取向来确定相应的行为选择，并对城乡融合发展战略产生影响。因此，挖掘城乡融合发展进程中不同主体之间的相互关系，探究不同利益主体的利益诉求与利益表达机制，保障不同利益主体拥有平等的权利，对促进城乡融合发展具有重要意义。

(1)宏观层面的“乡村、政府、市场、社会、城市”的协同发展机制

乡村和城市是城乡融合的宏观主体。其中，乡村是弱者、短板，亟须通过禀赋挖掘、乡村治理、基础建设等多维度改革，创造持续发展动能，逐步赶上城市。城市是强者、长板，要发挥辐射和反哺作用，帮助乡村“造血”，带动乡村发展。在乡村和城市互动的过程中，政府、市场和社会三方的协调作用不可忽视。市场是初次分配的主体，直接作用于城乡要素市场，影响要素的流动方向和数量，是效率的反映。在当前“城强乡弱”情境下，完全由市场机制决定要素的配置很难扭转城乡要素单向流动的局面，甚至可能会继续削弱乡村的发展潜力。因此，要借助政府行政力量，通过税收和社会保障制度进行二次分配，平衡城乡关系。此外，由企业、个人等组成的多元社会力量的作用也不可忽视，这些“第三方组织”以道德为原则、慈善捐赠为主构成第三次分配，为城乡协调发展提供补充支持，如图2所示。

城乡融合发展在催生乡村发展内生动力的过程中，要重塑政府、市场与社会三者之间的角色关系，更要突出乡村居民的主体地位和主体作用，构建政府赋权、居民参与的协同联动机制，激发农民的生产积极性，释放创新潜力。

(2)中观层面的“农民-政府”利益相关者协同治理机制

加强乡村社会治理是城乡融合的重要突破点。在社会治理领域，公众参与是一种能包容和平衡各方利益、减少决策者和公众之间冲突、建立信任和促进共识的决策方式。公众参与的治理过程更加开放和民主，不仅满足了公众个性化需求，同时也提高了他们对决策结果的认可和满意度。当然，拥有不同权力和社会地位的公民其参与治理的形式也不尽相同。Arnstein的“参与阶梯”[13]将公民参与程度分为由低到高的三大类七个层级：不参与(治疗和操纵)、告知、咨询、安抚、伙伴关系、授权和公民控制，并建议参与应始终以“尽可能往上爬”为目标。尽管公共参与并非完全如Arnstein所说的那样，所有情境下都是参与程度越高越好，有些时候低水平的参与可能是理想的，但是“参与阶梯”为公民参与社会治理方式提供了有益思路。

以前，有关乡村治理的研究都是在“政府-农民”二元关系框架下进行的，二者关系表现为政府主导下的农民依附式发展模式，如图3a所示。政府是乡村发展的主要推动力量，乡村居民更多处于被动状态。现在，在共同富裕背景下，城乡融合核心在满足人们对美好生活的追求，必须与广大人民群众的切身利益相结合，强化农民参与乡村建设的主动性和责任意识，以激活乡村发展的内生动力[14]。与此同时，农民不再是高度同质性的群体，在要素组合、收入水平、消费结构等方面都出现显著的分化态势。因此，这种关系逐渐转化为包含多类别、多层次利益主体的网络式结构，如图3b所示。网络中任何主体都不是孤立的元素，也不必然处于绝对的中心位置，是在与其他利益主体互动中确定自己的位置和角色。

诚如前文Arnstein“参与阶梯”所表明的，占有不同自然资源禀赋和处于不同社会位置的农民，其参与社会治理方式各不相同，如图4所示。汇聚大量资源、处于网络结构优势位置的农民，直接参与乡村发展和治理的决策过程，影响决策结果；处于资源中势的农民，可以通过支持优势者间接参与治理决策过程或者集合其他资源中势者形成更强大的力量直接参与社会治理过程；值得注意的是，处于弱势位置的农民，他们虽然不直接参与社会治理决策，但是社会治理决策的实施需要得到这一群体的许可和授权，一旦这部分群体不同意，社会治理决策的实施就可能会受阻。

社会治理过程是多元主体协同互动发展的过程，只有在遵循社会公正的互惠互利规则基础上，保证居民的“投入”与“回报”成正比，才能有效促进社会合作，增强社会合作效能。

(3)微观层面的“农民、政策制度、社会网络、市民”市民化协同机制

农民市民化是城乡人口融合的重要路径之一，旨在通过城乡融合发展让乡村居民就地逐渐获得与城市居民同等的身份地位和社会权利，实现其居住形态、生活方式、文化素养等诸多方面的现代化。党的十九大之后，农民市民化越来越注重质量和内涵的提升。在促进农民市民化过程中，正式支持和非正式支持缺一不可：利用政府的政策、法规提供制度化的力量，开辟保障乡村居民与城市市民融合的正式渠道，保障乡村转移居民在城市的合法权益；同时，借助社会关系网络中蕴含的结构化力量，形成非正式渠道，促进乡村居民流向城市、融入城市。双管齐下，促进农民和市民有机融合，如图5所示。

(4)系统关联的韧性发展机制

城乡融合发展过程势必面临各种主、客观事件的扰动。城乡社会系统需要在不改变自身基本状态的前提下，吸收、抵抗外部事件扰动，提升学习、适应环境变化并自我发展能力。在城乡社会系统中，基础设施建设是城乡经济发展的基本物质载体。互联互通、绿色现代、功能完备的城乡一体化基础设施系统帮助城乡合理确定社区规模、人口密度、空间结构和功能布局等，打造高品质城乡融合社区。公共服务体系为城乡经济发展提供社会支持，服务多样、层次多元、覆盖全民的城乡一体化公共服务体系涵盖社会保障、公共教育、医疗卫生等各个领域，支持不同类别城乡居民对社会发展和美好生活的差异化诉求。系统、完备、协调的城乡基础设施和公共服务体系为城乡社会融合发展提供可持续的基础性支撑。

三、城乡融合发展的实践路径

城乡融合是追求城乡全域高质量发展、全民共同富裕的过程，这一过程既要遵循经济社会发展规律有所作为，又要根据客观实际情况量力而行。以统筹推进“五位一体”总体布局为依托，在城乡一体化制度体系的引导下，走出一条产业上融通关联、互助互荣，政治上法制健全、民主平等，文化上和谐进步、自强自信，公共服务上均衡发展、普惠共享的城乡绿色发展路径，是城乡走向共同富裕的现实选择。

(一)统一制度体系，强化城乡融合导向性

十九大报告明确指出，当前面临的最大不平衡就是城乡发展不平衡、最大不充分是乡村发展不充分，造成这种不平衡、不充分的根本原因是城乡发展的二元结构制度。制度性障碍的破除，是解决城乡发展不平衡、乡村发展也是不充分问题的关键，也是打开城乡融合发展大门的钥匙。首先，开展城乡统筹规划，营造一体化的城乡制度环境，为城乡产业协同发展提供政治支持。其次，强化“底线公平”的社会保障制度，为城乡发展兜底，提供安全网，保障城乡居民的基本生活。最后，适时确定乡村发展“偏向制度”，通过行政力量引导优势资源流向乡村，发挥规模效应，促进乡村经济振兴。

(二)扩展延长产业链，促进经济新发展

产业融合是城乡融合发展的着力点，明确乡村与城市、三次产业的产业链体系，培育发展乡村新产业，打造出有鲜明特色的产业生态圈是构建城乡产业协同发展平台制度体系的关键[15]。推动城乡资源要素双向流动，促进乡村资源优势转化为发展优势。同时，在减少农业从业人员和增加乡村投资的基础上，健全农地流转程序，鼓励和支持新型职业农民流转农地经营权，提升农业经营规模和乡村要素配置效率，促进现代农业发展和农民增收。

(三)强化科学自治，推进基层治理现代化

“治理有效”是党的十九大对实现城乡融合发展提出的目标要求，因此要着力推进自治、法治、德治三治合一的乡村治理体系建设，实现乡村科学化、法治化和精细化管理[16]。从理论层面看，基层治理要有科学规划，在实践工作中总结经验、把握规律；从主体上看，基层治理要有公众参与，在多元利益相关者博弈中科学决策并贯彻实行；从操作来看，建立有效的监督制约机制，因地制宜、分类治理。

(四)挖掘特色文化，增添乡村振兴新动力

市场中映射出的需求和供给结构变化，是乡村振兴的方向标。以需求为导向，在乡村培育适应城乡居民不断扩大的消费需求的特色项目和产品，使其逐步发展成为乡村经济振兴的重要引擎；将乡村的绿水青山、自然生态资源转化为乡村经济发展的比较优势；保护传统村落和乡村风貌的同时，深入挖掘内涵价值，实现文化增值，为乡村发展注入现代活力。与此同时，强化供给能力，建立现代生产服务体系并实现空间上的功能集聚，真正发挥农业集聚对乡村经济发展的支撑保障作用。

(五)均衡公共服务，提升城乡居民幸福感

城乡居民是公共服务的需求主体。因生产方式、生活方式、发展能力、理念水平等方面的差异，不同人群对公共服务的需求偏好不尽相同。当前城乡公共服务供给碎片化，基础设施建设无法精准供给，需要加强乡村基础设施与公共服务体系建设。一方面，加大投资力度，促进基础设施现代化、功能标准配套化，实现城乡地理空间内通外联；另一方面，针对不同人群设计包含多元、递进的一体化公共服务供给体系，满足不同城乡居民对差异化高品质生活的追求。以社会保障为例，当前的社会保障体系主要是侧重“兜底”“保基本”，下一步可以增加补充性社会保障内容，以满足不同层次居民的保障诉求。

总之，城乡融合发展是城乡两大社会系统以共同富裕为目标，合作共创发展新格局、平等共享发展新成果的社会变迁过程。通过厘清城乡融合发展的时代内涵，明确城乡融合发展的目标定位和内容安排，分析促进城乡融合发展的内在机制，构建了新时代背景下城乡融合发展的理论框架。在此基础上，提出在制度设计、产业发展、社会治理、文化建设和公共服务等方面促进城乡融合发展的实践路径，为破解城乡失衡、迈向共同富裕提供借鉴。