新增产能3 亿吨彰显煤炭“压舱石”底色

■本刊记者 白宇/ 编辑 刘光林

年内新增煤炭产能3 亿吨，引发业界广泛关注和讨论。

今年以来，国务院常务会议多次提及能源相关内容，其中对于煤炭多有关注，“兜底保障”“清洁高效利用”等词汇频频出现。

煤炭长期以来是我国主体能源和重要工业原料。随着碳达峰碳中和工作的深入推进、新能源的快速发展，煤炭将逐步由主体能源、兜底保障向支撑性能源、应急调峰与储备能源方向转变，不断为新能源发展腾出空间。但受多重因素影响，煤炭市场变化超预期，煤炭市场供需从宽松到偏紧。从目前情况看，煤炭仍将是我国能源安全的“稳定器”和“压舱石”，并将是我国向现代能源体系平稳发展的重要桥梁。

今年新增煤炭产能3亿吨

首先来看产能方面的要求。4 月20日召开的国务院常务会议提出，要发挥煤炭的主体能源作用。通力合作优化煤炭企业生产、项目建设等核准审批政策，落实地方稳产保供责任，充分释放先进产能。通过核增产能、扩产、新投产等，今年新增煤炭产能3 亿吨。5 月11 日召开的国务院常务会议则明确，要优化政策、强化协调，安全有序释放先进煤炭产能。决不允许出现拉闸限电。

两次会议均提及“释放先进产能”有何深意？对此，中央财经大学煤炭上市公司研究中心主任邢雷在接受记者采访时表示：“国务院常务会议多次提及煤炭保供，我个人认为主要原因是俄乌冲突深刻改变了世界形势，过去基于世界共识的一些气候和能源的观念必须让位于国家自身的能源安全，而由于中国自身的能源资源禀赋，我们只有把能源安全建立在煤炭基础之上。”

邢雷同时表示，去年以来我国部分地区出现电力短缺的现象，根本原因在于煤炭的供不应求以及煤炭价格的上涨等。此次国务院常务会议提出不允许出现拉闸限电的情况，那么从煤炭供给的角度就必须提高供应量，尤其是夏季用电高峰即将来临，保证煤炭供给也就愈加重要。

其实，从去年9 月以来，我国已核增煤炭产能2.2 亿吨左右，并增加应急产能约1 亿吨。“针对去年秋季以来能源保供存在的薄弱环节，党中央国务院高度重视，相关部门加大了政策协调力度，各地区有效组织动员，综合采用市场化、法治化等手段，多措并举，有效缓解了煤炭电力供应紧张局面。”华北电力大学国家能源发展战略研究院执行院长王鹏表示。

记者注意到，近期与能源相关的会议或政策，均对煤炭保供的情况多有着墨。如《2022 年能源工作指导意见》就明确，要加强煤炭煤电兜底保障能力。统筹资源接续和矿区可持续发展，有序核准一批优质先进产能煤矿。加快推进在建煤矿建设投产，推动符合条件的应急保供产能转化为常态化产能。以示范煤矿为引领，加快推进煤矿智能化建设与升级改造。

日前发布的《“十四五”现代能源体系规划》则提出，要加强煤炭安全托底保障。优化煤炭产能布局，建设山西、蒙西、蒙东、陕北、新疆5 大煤炭供应保障基地，完善煤炭跨区域运输通道和集疏运体系，增强煤炭跨区域供应保障能力。持续优化煤炭生产结构，以发展先进产能为重点，布局一批资源条件好、竞争能力强、安全保障程度高的大型现代化煤矿。

不过，王鹏也坦言：“目前，我国能源保供总体态势良好，但煤炭供应问题不能小觑。2021 年我国原煤产量41.3亿吨，煤炭进口量3.23亿吨；2020年的数据分别是39 亿吨和3.04 亿吨。当前国际形势复杂多变，俄乌冲突及地缘政治博弈加剧，外部能源供应受到冲击。海关总署的数据是今年一季度累计进口煤炭5181.2万吨，同比下降24.2%。”

王鹏表示，面对近期供应安全问题和中长期的碳达峰碳中和愿景，在煤矿的开发节奏与退出时序之间寻求平衡，稳定煤炭供应能力，适度新增煤炭产能，是科学、理性的决策。目前国家部门已经有部署，煤炭行业在积极行动，政策落实总体有保障。“当然也要高度重视煤炭的安全生产问题，一些煤矿的安全投入存在历史欠账。”王鹏补充道。

邢雷认为，目前东部和中部地区增产的可能性很小了，新增产能依然会集中在中西部的晋陕蒙宁，这些地方增产的潜力还是较大的。同时，3 月份我国原煤产量39579 万吨，创月度产量新高，但受国际煤炭价格高企的影响，煤炭进口下降，总的来说，今年煤炭保供必须依赖自身，只要不出现生产和运输中的意外情况，大致可以保障供应。

引导煤价运行在合理区间

与保供要求一起出现的，还有价格的稳定。4月20 日召开的国务院常务会议提出，要运用市场化法治化办法，引导煤价运行在合理区间。

煤炭价格的走势一直牵动着行业的神经，尤其是在迎峰度夏即将来临这一节点上，煤炭价格究竟走向何方，往往会成为供需双方共同关注的焦点。而此次会议的要求为“运用市场化法治化办法”，无疑也对煤炭行业提出了更高的要求。

对此，王鹏表示：“过去我们在就能源行业谈论整体市场化改革进展时，常常说煤炭已经市场化，电力和油气行业仍需不断深化改革。但细致观察，特别是去年下半年也可以看到，煤炭市场颇不平静，遇到波动极易沉渣泛起、脱实向虚。”

“煤炭的市场化首先是要法治化，要加强市场秩序监管，市场监管必须有法可依。目前来看，经过政府部门的快速行动、补缺补强，加以价格法等政策的引导，基本上可以保障煤炭运行在合理区间。”王鹏认为。

另外，今年以来我国相关部门也出台了多项政策，多措并举，确保煤炭价格运行在合理区间。

先是在2月24日，国家发展改革委发布了《关于进一步完善煤炭市场价格形成机制的通知》（以下简称《通知》），提出煤炭是关系国计民生的重要初级产品，电力供应和安全事关经济社会发展全局。要立足以煤为主的基本国情，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，综合运用市场化、法治化手段，引导煤炭价格在合理区间运行，完善煤、电价格传导机制，保障能源安全稳定供应，推动煤、电上下游协调高质量发展。《通知》指出，近期秦皇岛港下水煤（5500千卡）中长期交易价格每吨570～770 元（含税）较为合理，并明确了晋陕蒙相应煤炭出矿环节中长期交易价格合理区间。

随后，4 月30 日，国家发展改革委发布了《关于明确煤炭领域经营者哄抬价格行为的公告》（以下简称《公告》）。《公告》依据《中华人民共和国价格法》《价格违法行为行政处罚规定》，以及《价格违法行为行政处罚实施办法》等有关法律法规政策，结合煤炭领域哄抬价格违法行为的主要特点和突出问题，明确了煤炭经营者捏造、散布涨价信息，囤积居奇，以及无正当理由大幅度或者变相大幅度提高价格等4 种哄抬价格的具体表现形式及其综合考量因素。

国家发展改革委有关负责同志就《公告》答记者问时也表示，《公告》发布后，一是有利于规范企业行为，《公告》明确了监管红线，为煤炭企业提供了清晰的行为指引，煤炭企业应当主动遵循，约束自身经营行为。二是有利于社会监督，社会各方面可以依据《公告》要求，向执法部门举报经营者哄抬价格等违法违规行为。三是有利于加强执法，国家发展改革委将密切关注煤炭市场情况，积极推动有关部门加大市场价格监督检查力度，对煤炭领域哄抬价格等违法违规行为，依法从严从重查处，典型案例公开曝光。通过各方面共同努力，促进煤炭市场回归理性、煤炭价格回归合理区间，稳定下游企业用能成本，促进经济平稳运行。

另外，为确保相关政策落地见效，日前，国家发展改革委价格司还召集重点煤炭和电力企业、行业协会、市场咨询机构和全国煤炭交易中心召开专题会议，研判煤炭价格形势，研究加强煤炭价格调控监管工作。

会议认为，《通知》提出了煤炭中长期交易价格合理区间，《公告》提出了煤炭领域哄抬价格行为的具体认定标准，实质上明确了煤炭现货价格合理区间，两份文件构建了煤炭价格预期引导和调控监管的闭环机制，为相关经营者依法合规经营提供了明确指引，是煤炭价格运行在合理区间的重要政策保障。

会议同时明确，下一步，国家发展改革委将密切关注煤炭市场供需形势和价格变化，加强煤炭中长期合同签约履约监管，采取有力有效措施保障煤炭价格运行在合理区间。当发现价格超出合理区间时，将立即进行提醒约谈，必要时通过调查、通报等手段，引导煤炭价格回归合理区间，对于存在涉嫌哄抬价格行为的，将移送有关部门依法查处。

加强储备设施建设

4月20 日召开的国务院常务会议还提出要加强储备设施建设。显然，这与高质量完成煤炭保供稳价任务息息相关。

据了解，煤炭储备体系的建设有利于缓解高峰期用煤矛盾，并可以保障市场以及价格的稳定。“煤炭储备的目的就是调节市场，防止供需偏紧等极端情况的出现，同时也可避免市场和价格出现大幅波动。”中国煤炭建设协会副理事长兼秘书长徐亮表示。

其实我国对于煤炭储备能力的建设早有布局。2011 年3 月，《国家煤炭应急储备方案》就经国务院批准，全国10 家大型煤炭、电力企业和秦皇岛港、黄骅港、舟山港、广州港、武汉港、芜湖港、徐州港、珠海港等8 个港口企业计划储煤500 万吨；同年5 月11 日，国家发展改革委、财政部印发《国家煤炭应急储备管理暂行办法》，我国煤炭储备体系初步建立。随后的几年中，在政府的推动和各煤炭企业的共同努力之下，该体系不断完善，为我国能源安全作出了贡献。

另外，2021 年，国家发展改革委就发布了《关于做好2021 年煤炭储备能力建设工作的通知》，要求全国安排形成1.2 亿吨以上的政府可调度煤炭储备能力。

“总体上看，目前煤炭上下游两端已经建立了煤炭产能储备与产品储备相结合的储备体系；中间环节也形成了以全国煤炭交易中心为核心、区域煤炭中心为补充的现代煤炭交易市场体系，而且形成了‘基础价+浮动价’的中长期合同制度，在保障煤炭供需方面实现了基本的动态平衡。”在谈及目前我国煤炭储备体系总体情况时，徐亮介绍。

不过，在王鹏看来，煤炭的应急供给储备能力建设一直是我们的薄弱环节，关键是制度设计较难实现激励相容。应分类出台激励措施，鼓励企业做好产品和产能储备；高度重视露天煤矿产能储备和产地储备建设，确保产量增减自如。

推进煤炭清洁高效利用

从诸多政策释放的信号不难看出，煤炭在我国能源体系中发挥的作用仍不可替代，加快释放先进产能仍为上策。不过发展并不代表无序，在4月20 日的国务院常务会议上也再次强调了要“推进煤炭清洁高效利用”。

其实对于现阶段的煤炭行业来说，在保障安全稳定供应的同时，绿色发展已然成为业内共识。做好煤炭的清洁高效利用，不仅有利于推动煤炭供给侧结构性改革和去产能，服务于我国的能源安全、经济社会发展，而且可以极大地推动我国生态环境改善。

中国煤炭工业协会日前发布的《2021 煤炭行业发展年度报告》指出，2021 年，煤炭清洁高效利用步伐加快。全行业科学有序推进碳达峰碳中和，煤炭清洁高效利用不断取得新进展。燃煤电厂超低排放和节能改造持续推进，我国燃煤电厂烟气污染排放控制处于国际最好水平，燃煤锅炉混氨技术迈入世界领先行列。我国自主研发的实际参数最高、容量最大的超临界二氧化碳循环发电试验机组顺利完成试运行，热电转换效率较蒸汽机组提升3～5 个百分点。同时，散煤综合治理和煤炭减量替代成效显著，清洁高效燃煤锅炉得到普遍推广应用。

另外，在王鹏看来，去年以来，煤电矛盾与停限电问题的出现，弱化了社会对煤炭产能逐年下降的预期，客观上也减缓了煤炭转型发展的压力，这个时候必须更加强调煤炭的清洁高效利用。

在具体路径选择上，王鹏建议：“一是加强煤炭质量管理，特别是完善生产流通消费全过程的质量监测体系。二是注重煤炭的分质分级梯级利用，特别强调煤炭的综合利用效益。三是在发电厂的煤炭使用上做文章，面对新型电力系统对燃煤电厂日益增长的调峰需求，应按照国家能源局部署持续推进火电机组节能降碳改造、灵活性改造、供热改造‘三改联动’，研发新一代超净超灵活智能燃煤发电技术。”■