“小邦大治”：新加坡的行政执法文化

刘东辉

新加坡建国之初依照原版引进当时的英国法律，即“普遍地接受英国法律”；随后的《英国法适用法令》及其他新加坡成文法明确了英国法在新加坡的特定适用范围。而今，经过一系列的修正与实践，新加坡的法律制度逐渐完备并形成了独具特色的行政执法制度。Singapore is a fine city在新加坡一语双关，既表明新加坡是一座美好的城市，也意味着它是一个“罚款城市”，暗喻新加坡行政执法非常严格以及严格执法造就了一座美好的城市。对于新加坡的行政执法，众所熟知的莫过于其严厉的行政处罚，“严罚”在新加坡的城市治理中发挥了重要作用，但新加坡城市治理的理念是以人民为中心，最终的目的是打造温馨的社会。因此，手段多元、宽严相济是新加坡行政执法文化的一种体现，并非所有的违法行为都会被严罚，更多时候是政府在治理理念及方式上的自制与创新。

新加坡良好的城市环境和社会秩序很大程度上依赖于行政处罚，其行政处罚运用的范围广、种类多且执行严格。尤其是罚款，不仅罚款数额较大而且处罚标准非常细致，这也是其被称为“罚款城市”的主要原因。通过几件身边小事便可对“罚款城市”略窥一二。乱扔垃圾的现象已经成为很多国家城市治理的难题，新加坡针对此类问题的治理方式之一便是高额的罚款，并在相关立法修改时几次提高对乱扔垃圾行为的罚款数额。例如对于违反垃圾分类管理规定的乱扔垃圾者可能会被处以500新元（约合2400元人民币）的罚款，此外，环境主管部门还会对环境违法者发出“垃圾虫劳改令”以示矫正与吓阻。又如在“双十一”购物节后，有居民在电梯口堆放废弃的空纸箱，当地市镇理事会接到投诉后除了派人清理垃圾外，还在电梯旁张贴警示告示，内容为随意在电梯口堆放垃圾，可能最高被罚款1000新元（约合4700元人民币）。在新加坡有非常细密的环境管理立法，如《环境污染控制法》《环境公共健康法》《环境公共健康（强制纠正工作）管理条例》等，其中非常详细地规定了各类环境违法行为及对应的处罚措施。对环境违法行为的严罚只是针对少数人的坏习惯表明态度，并非以罚款换取干净整洁的环境。环境治理是个系统工程，除完备立法、严格执法之外还需要公民的配合，而新加坡良好的城市环境治理离不开守法公民的参与。通过与新加坡朋友的交谈发现，他们对于如此高额的罚款并不感到吃惊，因为现在大部分新加坡居民都十分守法。早年新加坡城市环境比较恶劣，在立法与执法的细管严罚之下环境治理取得良好效果，与此同时严罚也促成了公共意识向公民守法意识的转向与融入。新加坡居民已经形成了自觉的守法意识，例如前几年电动踏板车很流行，但在人行道上骑行造成行人受伤，后来政府出台政策，只能在公园廊道等特定区域使用或采取区域内禁止出行等措施。我的新加坡朋友说虽然此举导致她出行不便，但对其他人来说是负责任的做法，所以她还是支持政府的做法。

当新加坡从解决 “生存危机”转向“成功管理”之后，在新公共管理运动的影响下，政府要像企业一样经营，政府部门和法定机构通过民营化手段将某些行政任务交由社会主体完成。此举在营造公平公正的政商关系的同时，也促进社会各方主体积极参与政府项目建设和社会治理，政府事务社会化对行政执法起到助力作用，也有助于提升行政执法的透明度。新加坡居民参与行政执法活动的意识非常强，生活中有很多这样的例子，如在环境行政执法中，居民会作为社区义务稽查员参加垃圾治理的志愿服务。

到过新加坡的人可能会好奇，在街道上很少见到交通警察，因为新加坡道路执勤主要依靠火眼金睛的“电子警察”。新加坡地域面积小、资源匮乏、老龄化严重，这也导致其行政执法资源相对紧张，因此在行政管理过程中常规性的执法手段难以解决这样的压力和需求，需要行政执法思维和手段的创新。新加坡一直在打造智慧国家、智慧政府、智慧城市，在政府职能转变及城市治理中常寻求创新并充分利用现代科技手段弥补其在执法资源上的不足。新加坡的交管部门在交通干线、路口、停车场等地安装的电子监测系统和ERP电子收费系统充当了电子警察的职能，同时也能共享路况信息治理交通拥堵。新加坡是世界上首个使用电子道路收费系统（ERP）通过收取拥堵费治理中心城区交通拥堵的国家。除数量管制与经济管制外，ERP系统自动从车载智能卡上扣除相应费用也提高了交通管理的效率。ERP的收费标准和对应的时速由政府公示，驾驶者可通过电子眼和电子显示牌知晓拥挤情况和收费率，这种数字化的公示方式也便于市民及时了解道路状况以调整驾驶线路或选择其他交通工具出行。新加坡政府还提案在新加坡牌照的车辆上安装卫星定位装置以检测道路动态并精准收费。

此外，新加坡街道上全覆盖式安装摄像头和传感器，以搜集城市治理及执法相关的信息，同时还以运动数字系统、机器人等科技手段助力行政执法。例如在疫情防控期间，为了保障居民在户外保持安全社交距离，新加坡公用事业局在公园投放机器人进行巡逻以警告居民保持安全距离。同时，政府还在城区投放机器人进行巡逻，发现违规停车、违规聚集、违规贩卖等不良行为，即通过数据传输通知附近的行政执法人员到现场处理。在地铁站等违法犯罪行为多发的公共交通站也投放机器人加强日常巡逻，近日网络上就出现了全地形自主机器人MATAR4.0在大巴窑公共交通站巡逻的消息。

2020年12月，新加坡小贩文化申遗成功，与早年卫生条件脏乱差的街边小贩相比，新加坡走过了一条守住人间烟火的食品摊贩治理之路。从20世纪60年代开始，新加坡为促进经济发展准许流动食品摊贩在街上经营，当时流动食品摊贩不但因没有固定经营场所而导致交通拥堵，也因没有统一的食品卫生标准导致环境和食品安全隱患。然而，驱逐流动摊贩又会导致经营者失去生活来源，而新加坡人早已将小贩美食视为生活的一部分，如果彻底取缔流动饮食摊贩会造成当地居民生活上的不便。于是在对城市管理秩序、摊贩经营权、居民生活的幸福感等多种因素进行权衡后，新加坡政府决定保留这股“烙印在新加坡人骨子里”的人间烟火，既要加强对饮食小贩的管理，保障环境、食品安全、交通等行政管理秩序，又要延续小贩美食背后蕴含的多民族融合的文化与价值。为此，新加坡政府专门建立有固定场所的“小贩中心”并逐渐改善小贩中心的环境，新加坡的食品摊贩管理经验可概括为“严疏相济，奖罚分明”。“严”表现在新加坡对食品安全和卫生方面的要求严苛，以法律的形式规定了食品加工、包装、运输过程中应遵循的规则，对食品加工人员的健康情况、经营场所、工作流程也有着严格的规定。“疏”表现在新加坡政府将街头的无证摊贩迁移到政府统一投资建立的小贩中心，将流动食品摊贩纳入政府集中、有序、规范的统一管理之中，而非采取简单的罚款或取缔的方式处理。为保证小贩中心的健康发展，政府每年都要对摊贩从多方面进行评估并分出等级，不同的等级对应着不同的政策。优者良者将会得到鼓励奖赏，而对中差者则会进行更加严格的监管甚至会给予行政处罚。

此外，新加坡在城市规划管理执法中也体现出了烟火气。新加坡重视对公共空间的保护，法律规定楼房业主不得私自改造房屋侵占公共空间，若违反相关规定将会受到严厉的处罚，法律规定的罚款数额远高于违法成本。尽管新加坡对违法建筑的治理严苛，但若建筑物使用者确有必要对其建筑进行改造（如搭建遮阳棚），建设局则允许公民经审批程序在合法的范围内改造建筑物，也体现了新加坡行政执法的宽严相济和人文关怀。

加拿大科幻作家William Gibson曾将新加坡比喻成“存在死刑的迪士尼乐园”，虽然这个表述同样很科幻，但也在一定程度上诠释了“罚款城市”并未因严罚降低居民的幸福感。虽然新加坡是典型的“小邦”，但新加坡政府却又是典型的行政主导型政府，政府对经济社会的干预度非常高，无论是政策制定还是行政执法政府都从长远角度出发，有长期的规划并有法治保障，体现了国家治理、城市治理的智慧，故有学者将新加坡的国家制度建设及治理理念形容为“小邦大治”。