联合国教科文组织平台上的中国与法国：回顾与前瞻
2022-06-22宗华伟
宗华伟
中法关系是中国与西方国家关系、世界大国关系中最稳健、最独特的关系之一。①中国驻法国大使馆：《2020大使年终寄语——卢沙野大使谈中法关系》（2020-12-28），http://www.amb-chine.fr/ttxw/202012/t20201228_2620281.htm，访问日期2022年1月5日。近年来，中法全面战略伙伴关系朝着更加紧密持久、更富雄心和活力的方向不断升级，②外交部：《中国同法国的关系》（最近更新时间：2021年7月），https://www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gj_676203/oz_678770/1206_679134/sbgx_679138/，访问日期2022年1月5日。其引领性和示范性还体现在日益深化的多边互动与合作中。联合国教育、科学及文化组织，简称联合国教科文组织（UNESCO）是总部设在法国巴黎的联合国专门机构，是中法在多边平台开展双边互动、以双边关系支撑多边合作的重要场域。中法两国都是联合国教科文组织创始成员国和重要参与者，在该组织长期保持正向互动关系。联合国教科文组织是第一个主动恢复新中国合法席位的联合国专门机构，很大程度上归功于时任法国籍总干事马厄的决策。2017年以来，曾担任过法国文化宣传部部长和奥朗德总统文化顾问的奥黛丽·阿祖莱当选联合国教科文组织总干事，并任命中国驻比利时大使曲星担任副总干事，标志着中法在该组织的合作进入新阶段。在百年未有之大变局的背景下，特别是在美国退出联合国教科文组织后，中法多边合作的强化体现了双方共同支持和践行多边主义、推动世界格局多极化的理念动力，具有广阔的发展前景。但同时，中法在联合国教科文组织的合作仍受到国际格局转型、意识形态分歧，特别是中美、法美关系等因素影响，亦面临诸多局限和挑战。本文将回顾中法两国参与联合国教科文组织的历史，梳理双方在该组织互动与合作关系演进，从中法共同引领战略性变革、协同应对内部治理改革、合力支持重点业务事项等方面，透视当前中法在多边平台合作的进展和成效，探讨未来进一步深化双边关系的动力与前景。
一、中法参与联合国教科文组织历程回顾
中国和法国同为联合国教科文组织创始成员国，在谋划和推动建立该组织过程中发挥了重要影响。两国在该组织的参与实践经历了不同的历史轨迹，形成了各具特色的政策传统与外交风格。自中国恢复在该组织合法席位以来，双方在该组织主要业务领域中总体保持着正向互动。近年来，双方参与该组织业务的程度以及地位作用呈现出越来越多的相似与趋同，为双方在这一多边平台上开展双边互动与合作奠定了基础。
（一）中法作为联合国教科文组织的创建者
联合国教科文组织于1945年11月创建于英国伦敦，44个国家出席了创立该组织的国际会议并通过了《组织法》。1946年20个国家签署《组织法》后，这一根本宪章生效，标志着联合国教科文组织正式成立。中国和法国都是出席1945年成立大会并最先在《组织法》上签字的国家，而且都在该组织创建阶段留下了重要印记。成立联合国教科文组织的创议可以追溯到1942年开始举行的盟国教育部长会议（CAME）上。英国教育委员会主席理查德·巴特勒和英国文化教育委员会主席马尔科姆·罗宾逊提议召集各国教育部长共同商讨战后如何通过教育和文化宣传对冲与清除纳粹“和”法西斯主义流毒。①UNESCO: “Conference of Allied Ministers of Education”, UNESCO Archives AtoM Catalogue,https://atom.archives.unesco.org/conference-of-allied-ministers-of-education，访问日期2022年1月5日。最初的几次会议仅有法国、荷兰、比利时、挪威、捷克斯洛伐克、波兰、希腊、南斯拉夫等欧洲国家参与，后来美国驻伦敦大使转达了美国、苏联和中国的积极参与意愿，会议范围和规模逐步扩大至30多个国家。①Jan Opocensky, The Beginnings of UNESCO 1942-1948, Vol.1, 1950, UNESCO Archives,pp.19-50, https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000085521，访问日期2022年1月5日。1944年的盟国教育部长会就战后成立一个专门从事教育和文化的国际合作机构达成了共识，并就该机构的理念、宗旨、运作模式等总体设计进行了讨论。当时有两种不同方案，一种是在瑞士日内瓦的国际教育局（IBE）基础上成立一个由主权国家主导的政府间国际组织（IGO），另一种是以法国巴黎的国际智力合作署（IIIC）②国际智力合作署，系法国政府1924年向国际联盟提议设立的学术与智力合作机构，云集了爱因斯坦、弗洛伊德、齐默恩等世界顶尖科学家、思想家，在20世纪30年代已提出了在思想中塑造和平的理想，1946年在联合国教科文组织成立后正式关闭，被视为联合国教科文组织的前身。参见：UN Archives Geneva, “International Institute of Intellectual Cooperation”, League of Nations, （2021-12-27）, https://libraryresources.unog.ch/lonintellectualcooperation/IIIC，访 问 日 期2022年1月5日。为基础成立一个以各国精英知识分子和国际公务员为主体的国际非政府组织（INGO）。③Jan Opocensky, The Beginnings of UNESCO 1942-1948, Vol.1, 1950, UNESCO Archives,pp.19-50, https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000085521，访问日期2022年1月6日。
法国总理莱昂·布鲁姆（Léon Blum）作为法国代表团团长参会，全力推行戴高乐重建法国大国形象的对外政策，同英美两国代表展开激烈辩论，最终推动会议在两种方案中达成了大部分体现法国意图的折中。布鲁姆指出，巴黎始终具有世界智识和文化之都的杰出地位，拥有思想自由和开放的悠久传统以及普世主义的文化基因，是未来的联合国教育文化组织（UNECO）的“自然总部”。④W. Pendergast, « La politique étrangère française et la création de l’UNESCO », Revue d’histoire de la Deuxième Guerre mondiale, 24e Année, No. 96 (1974), pp.67-88.盟国教育部长会决定，未来的教育文化组织将由主权国家组成，以克服其前身国际智力合作署缺乏政治动员力和约束力的弱点，但总部将设在法国巴黎，采取主权国家、国际非政府组织以及其他社会团体共同参与的三足鼎立架构，并采纳法国提出的关于在成员国设立全国委员会（national commission）、负责邀请和协调精英知识分子、社会团体和机构参与的建议。也正因此，联合国教科文组织成为唯一具有全国委员会这一制度性安排的联合国机构。为将这些内容正式确定下来，勒内·卡森（René Cassin）、保罗·瓦雷里（Paul Valéry）、亨利·博奈（Henri Bonnet）、亨利·洛基（Henri Laugier）等“身体力行的知识分子”在戴高乐的直接授权下研究起草了区别于英美代表团提交的《组织法》草案。⑤H.H. Krill de Capello, “The Creation of the United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization”，International Organization, Vol.24, No.1 (1970), pp.1-30.法国还要求同英国联合举办1945年的筹备大会，将治理架构、投票方式、全国委员会建制、法语作为工作语言等法方核心关切纳入正式通过的《组织法》，这被视为法国争取战后有利地位的一项重要外交胜利。⑥W. Pendergast, « La politique étrangère française et la création de l’UNESCO », Revue d’histoire de la Deuxième Guerre mondiale, 24e Année, No. 96 (1974), pp.67-88.
中国派胡适作为国民政府代表率团出席了1945年的联合国教育文化组织筹备大会，胡适还被推选为大会副主席。①Jan Opocensky, The Beginnings of UNESCO 1942-1948, Vol.1, 1950, UNESCO Archives, pp.61-76, https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000085521, 访问日期2022年1月6日。当时“科学”尚未出现在机构名称中，因为科学一直被盟国教育部长会议设计为教育领域的下设委员会。在重庆担任中英科学合作馆馆长的李约瑟（Joseph Needham）积极推动将科学作为教育文化合作机构中一项具有独立重要地位的业务领域，得到了大会副主席胡适的支持。②Patrick Petitjean et al, eds., “Needham and UNESCO: perspectives and realizations”, Sixty Years of Sciences at UNESCO 1945-2005, UNESCO, 2006, pp.43-47.胡适在第三次全会发言中附议了英国代表提出的将“科学”加入联合国教科文组织名称中的建议，还指出中国在创建联合国的旧金山会议上也提出过类似议案。③Jan Opocensky, The Beginnings of UNESCO 1942-1948, Vol.1, 1950, UNESCO Archives, pp.61-76, https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000085521，访问日期2022年1月6日。由此，1945年大会决定未来的国际组织名称正式命名为联合国教育、科学及文化组织。首任总干事朱利安·赫胥黎用“科学人文主义”来描述该组织的宗旨与哲学，④Julian Huxley, UNESCO, Its Purpose and Its Philosophy, Preparatory Commission of the United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization, 1946, pp. 6-8.李约瑟成为该组织首位科学部门助理总干事。1946年11月在法国巴黎索邦大学举行的联合国教科文组织首届成员国大会上，国民政府派出由当时中国精英知识分子组成的22人代表团参会，时任教育部部长朱家骅为团长，成员包括赵元任、程天放、李书华、竺可桢、陈源等知名教育家、思想家、科学家，为刚刚成立的联合国教科文组织提供了重要的智识贡献。⑤谢喆平：《中国与联合国教科文组织的关系演进：关于国际组织对会员国影响的一项经验研究》，教育科学出版社，2010年版，第44页。比如瞿世英提出的关于平民教育的建议被大会采纳，赫胥黎此后多次邀请中国平民教育运动主持人晏阳初担任该组织基础教育计划主任。⑥Heidi Ross, China Country Study, Background paper prepared for the Education for All Global Monitoring Report 2006: Literacy for Life, 2006/ED/EFA/MRT/PI/85, UNESCO, 2005.此外，中国的心理学家汪敬熙、郭有守，教育学家庄泽宣，作家林语堂，冶金学家叶渚沛等凭借其国际学术知名度进入刚成立的联合国教科文组织秘书处任职。⑦谢喆平：《中国与联合国教科文组织的关系演进：关于国际组织对会员国影响的一项经验研究》，教育科学出版社，2010年版，第43页。
（二）中法作为联合国教科文组织的参与者
联合国教科文组织成立后不久就笼罩在冷战和东西方政治意识形态对抗的氛围中，甚至一度成为美国用以排斥苏联及社会主义国家的思想舆论工具。虽然中法在该组织成立初期都与之结下了深厚渊源，而且都积极参与该组织智识活动，但由于历史原因，两国在该组织的参与实践经历了不同的轨迹。法国的参与保持着相对稳定的历史延续性，而中国真正参与该组织业务始于1971年恢复合法席位，之后经历了参与程度的扩展和角色转变。
1. 法国参与联合国教科文组织的传统与影响
法国自联合国教科文组织成立以来一直是该组织重要的参与者和塑造者。法国1946年在罗伯特·舒曼的主持下成立全国委员会，之后逐渐形成了全国委员会与常驻代表团一体两翼、紧密结合的参与机制。法国全国委员会历史上曾由数学家保罗·蒙泰尔（Paul Montel）、人类学家保罗·里维（Paul Rivet）、哲学家加斯通·伯尔杰（Gaston Berger）、国家图书馆首任馆长让·费伏伊（Jean Favier）等高级知识分子担任主席，在20世纪六七十年代还形成了高等师范学院毕业生（les normaliens）执掌全国委员会的传统。他们负责联络和协调法国政治、外交、文化、科学等各界知识精英参与联合国教科文组织业务，投射法国的智识影响。①Commission nationale française pour l’UNESCO, Brochure de présentation de la Commission nationale française pour l’UNESCO (2021-06-15), https://unesco.delegfrance.org/Brochure-depresentation-de-la-Commission-nationale-francaise-pour-l-UNESCO-4079，访问日期2022年1月6日。法国常驻代表团为职业外交官团体，负责在联合国教科文组织代表、谈判和维护法国立场和利益。②Délégation permanente de la France auprès de l’UNESCO, La Représentation (2021), https://unesco.delegfrance.org/-Francais-, 访问日期2022年1月6日。两个机构都归属法国外交部协调，服务于法国整体的“智识外交”和“文化外交”。在这一参与机制下，法国在联合国教科文组织秘书处一直拥有充足，甚至是过度的代表性。③在联合国教科文组织秘书处的职员代表性分类中，实际职员数量超过地理分配名额上限的属于“代表性过度”（over-represented），与此相对的类别包括代表性正常（normally-represented）和代表性不足（under-represented）。2021年法国占地理分配名额的国际职员有55人，超过其地理分配名额上限22人，如加上不占地理分配名额的行政人员，联合国教科文组织内的法国职员总数高达401人，④UNESCO, Follow-up to the Decisions and Resolutions Adopted by the Executive Board and the General Conference at Their Previous Sessions-Part IV Human Resources Issues, 212EX/5.IV.C.I(2021-09-10)，https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000378910，访问日期2022年1月6日。而且并不包括总干事这一最高行政长官。联合国教科文组织十一任总干事中有两任为法国人，还有一位塞内加尔籍总干事以法语为母语并在法国索邦大学接受教育。⑤两位法国籍总干事分别为勒内·马厄（1962-1974）和奥黛丽·阿祖莱（2017- ），参见：UNESCO, “Director-General”, https://www.unesco.org/en/director-general, 访问日期2022年1月6日。
法国以其深厚的“软实力”影响和形塑了联合国教科文组织多个业务领域的议题和国际合作日程。比如，联合国教科文组织两份划时代的全球教育报告《学会生存：教育世界的今天和明天》和《教育：财富蕴藏其中》分别由两次出任法国总理的政治家、历史学家埃德加·富尔（Edgar Faure）和三次连任欧洲委员会主席的雅克·德洛尔（Jacques Delors）领衔起草，这两份报告也被称为“富尔报告”和“德洛尔报告”。⑥参见：UNESCO, “Futures of Education: A New Social Contract”, https://en.unesco.org/futureso feducation/; UNESCO, Learning to be: the world of education today and tomorrow, (Faure Report) (1972),https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000223222?posInSet=6&queryId=9c496143-ace7-45d2-9c30-01b660fc1123, 访问日期2022年1月5日; UNESCO, Learning: the treasure within, (Delors Report)(1996), https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000109590?posInSet=12&queryId=f9897ad1-e31b-4acf-a2d8-e64997ad28ab, 访问日期2022年1月6日。联合国教科文组织最具公众知名度的世界遗产项目最初是由法国倡议发起，并由法国籍总干事马厄积极支持设立的，时任法国文化事务国务委员、文学家安德烈·马尔罗（André Malraux）、卢浮宫博物馆馆长克里斯蒂娜·德罗什-诺布勒古尔（Christiane Desroches-Noblecourt）等在该项目设立过程中也发挥了重要影响。2005年的《保护文化表达方式多样性公约》是法国联手加拿大同美国开展外交博弈而成功推动通过的国际公约，体现了法国以文化多样性维护其文化特色和大国地位的利益考量。2020年,法国全国委员会为联合国教科文组织编写了《全国委员会的作用和职责》，将法国的经验做法提炼成为具有普遍参考意义的工作规范。①UNESCO, Rôle et mission des Commissions nationales pour l’UNESCO (2020), https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000109590?posInSet=12&queryId=f9897ad1-e31b-4acf-a2d8-e64997ad28ab, 访问日期2022年1月6日。2021年，联合国教科文组织为纪念本组织成立七十五周年出版的《信使》杂志限量版合辑中收录了该杂志1948年创刊以来约60篇最具影响力和代表性的文章及访谈，其中有16篇来自法国哲学家、文学家、电影导演、舞蹈家、记者等。②UNESCO, UNESCO Courier: Transforming Ideas (2021), https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000379744.locale=en, 访问日期2022年1月6日。此外，法国的结构主义人类学家列维-施特劳斯（Claude Lévi-Strauss）、哲学家埃德加·莫兰（Edgar Morin）、首位法兰西学院女性院士雅克琳·德罗密丽（Jacqueline de Romilly）等都曾以联合国教科文组织职员或专家顾问身份为该组织履行“思想实验室”职责提供助力，也在其理念思辨、项目设计、对外传播等方面留下了法国印记。
2. 中国参与联合国教科文组织的角色转变
中国恢复联合国教科文组织合法席位的历程透射着中法关系“敢为人先”的特点。1971年10月25日，即联合国大会通过恢复新中国合法席位的第2578号决议后的第四天，联合国教科文组织总干事马厄在中国尚未提出申请的情况下，主动向已经开幕的第88届执行局会议提请新增一项议题——“中国参与联合国教科文组织计划执行”。③UNESCO, Provisional Agenda of the 88th Session of the Executive Board,88EX/1+ADD.+CORR.1-2 (1971-08-19), https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000192200?posInS et=2&queryId=1783596a-ba6a-4062-bbea-34dc242e69bf, 访问日期2022年1月6日。经过激烈辩论，该议题以24票赞成、2票反对、5票弃权的投票结果通过，其中美国和巴西投反对票，法国投赞成票。第88届执行局会议做出决定，根据联合国大会有关决议和成员国代表性普适于联合国其他机构和专门机构的建议，决定“中华人民共和国政府即日起成为在联合国教科文组织唯一合法代表”并要求总干事据此行动。④UNESCO, “Participation of China in the Execution of the Programme (88 EX/48 and Add.1 and 2 and 88 EX/49)”, Resolutions and Decisions Adopted by the Executive Board at Its 88th Session,88EX/Decisions, 1971, p.48.值得一提的是，总干事马厄毕业于巴黎高等师范学院，是萨特和波伏娃的密友，对毛泽东、卡斯特罗、切·格瓦拉等第三世界革命家抱有深厚感情，积极欢迎亚非拉新独立国家加入联合国教科文组织及其各领域业务，呼吁建立促进国际合作与发展的国际经济新秩序。①参见：Chloé Maurel, “Maheu, René Gabriel”, in Bob Reinalda, Kent J. Kille and Jaci Eisenberg,eds., IO BIO, Biographical Dictionary of Secretaries-General of International Organizations (2021-12-29),www.ru.nl/fm/iobio, 访问日期2022年1月6日；Amadou-Mahtar M’ Bow, Address by the Director-General of UNESCO at the ceremony of tribute to the memory of René Maheu, DG/76/10 (1976-04-26),UNESCO; Paulo E. de Berredo Carneiro, “René Maheu: International cooperation and the struggle for development”, UNESCO Courier, October 1976, pp. 23-24.法国籍总干事的个人因素在联合国教科文组织恢复新中国合法席位的过程中发挥了不可小觑的作用。
20世纪70年代以来，中国在联合国教科文组织的角色经历了从旁观者、学习者到参与者以及一定程度上引领者的转变。中国自1972年起先后派驻法大使黄镇和曾涛出席联合国教科文组织成员国大会，1976年设立了常驻联合国教科文组织代表团，由教育部派专人担任常驻代表，1978年设立了全国委员会，从此健全了参与联合国教科文组织工作的制度。从20世纪70年代到90年代，中国从国际水文计划、国际地质与地球科学计划、人与生物圈计划等“低阶政治”和弱意识形态项目开始，逐渐全面参与到全民教育、农村教育、世界遗产、非物质文化遗产、丝绸之路、奴隶之路、全民信息计划等各领域业务。从1985年到1995年，中国在联合国教科文组织最高决策机构成员国大会中的提案数量出现了一个小高峰，共计75项，占中国恢复合法席位至2019年大会提案总数的一半还多，其中，法国是少数多次同中国联签提案的西方国家。②谢喆平、宗华伟：《从“客场”到“主场”：中国参与联合国教科文组织实践的变化》，《外交评论》，2021年第2期，第65-94页。进入新世纪以来，中国在联合国教科文组织的地位和参与水平都发生了重要变化。一方面，中国的分摊会费比额快速提升，从2001年的2.01%提升至2021年的15.493%，目前中国已成为该组织会费第一大国。③参见联合国教科文组织历届大会成员国分摊会费文件：UNESCO, Contributions of Member States-Scale of Assessment, 17C/37, UNESCO General Conference (1972-09-15), UNESCO,Collection of Member States’ Contributions, 41C/41, UNESCO General Conference (2021-09-24),https://unesdoc.unesco.org/home, 访问日期1月6日。另一方面，中国在世界遗产、非物质文化遗产和世界地质公园三大“名录”中入选项目数量位居世界第一，在生物圈保护区、世界记忆、创意城市等计划项目中数量也居世界前列，中国还出资设立了长城奖学金、援助非洲教育的信托基金、女童和妇女教育奖、丝绸之路国际青年学者资助计划等新项目，建立了15个服务于联合国教科文组织全球和地区层面业务目标的二类机构，几乎每年承办一场教育、科学或文化领域重大国际会议，成为该组织不可或缺的重要参与者。④谢喆平、宗华伟：《从“客场”到“主场”：中国参与联合国教科文组织实践的变化》，《外交评论》，2021年第2期，第65-94页。
3. 中法在联合国教科文组织参与程度的趋同
随着中国参与联合国教科文组织的扩展和深化，中国和法国在该组织的地位作用从20世纪70年代局外人与局内人的巨大差异转为逐渐趋同，都广泛参与该组织各领域业务和各类治理机构，为联合国教科文组织提供支持贡献。双方地位趋同的重要标志首先是分摊会费和自愿捐款等财务贡献大体相当。1972年中国刚恢复合法席位时缴纳2.5%的会费，而法国缴纳5.6%，这一分摊比额直至2000年都大致保持稳定。进入21世纪后，中国的会费几乎每两年都有上调，从2011年起开始大幅上调，2015年中国的分摊会费比额超过了法国（见图1）。2021年，中法两国分摊会费比额在成员国中分别排名第1位和第5位。①UNESCO, Collection of Member States’ Contributions, 41C/41, UNESCO General Conference (2021-09-24), https://unesdoc.unesco.org/notice?id=p%3A%3Ausmarcdef_0000379086&qu eryId=f4082765-2f1f-4710-a706-047db14472d1-draft-data-297&posInSet=42, 访问日期2022年1月5日。就对2020年-2021年双年度常规预算的贡献率而言，中国和法国分别位居各类捐资方的第25位和第26位。②UNESCO, “Where do our funds come from”, UNESCO Transparency Portal (最近更新日期2021-06), https://opendata.unesco.org/en/where-do-our-funds-come-from/donors, 访问日期2022年1月5日。虽然法国不仅通过本国政府名义向联合国教科文组织提供预算外资金，还经常动员并加入欧盟的捐资计划，或通过欧莱雅集团等私营伙伴捐资，但中国的政府和非政府捐款也呈现多样化增长趋势，中法在资金贡献规模方面的差距不断缩小。
图1：中法在联合国教科文组织分摊会费比额（2001-2021年）
同时，双方都广泛参与联合国教科文组织各类治理机构。联合国教科文组织采取多层级、多领域的复合治理模式，既包括一般国际组织常见的成员国大会决策、执行局监理、秘书处执行三层治理机制，还有教育、科学、文化等领域国际公约、建议书和重大国际合作计划下设的委员会、理事会等数十个专业议题治理机构。中法长期担任执行局委员，这意味着两国在该组织每年两至三次的监理机构会议中拥有制度性话语权。中国虽然在秘书处国际职员代表性不足，但于2003年至2005年竞选担任了执行局主席，2013年至2015年竞选担任了大会主席，从而得以深入参与该组织内部治理。中法都是联合国教科文组织重要国际公约的缔约国，中国加入或批准了15项国际公约，法国加入或批准了28项国际公约。①UNESCO, Conventions by China, https://pax.unesco.org/la/country-cn-fr.html, 访问日期1月5日； Conventions by France, https://pax.unesco.org/la/country-fr-fr.html, 访问日期2022年1月6日。两国定期参选相关公约以及各类政府间合作计划的专业议题治理机构。2019年至2021年，中国参加了国际水文计划理事会、国际教育局理事会、世界遗产委员会、非物质文化遗产委员会和法律委员会，法国参加了人与生物圈计划理事会、国际水文计划理事会、社会变革计划理事会、政府间生物伦理委员会、总部委员会和法律委员会。②UNESCO, Election of Members of the Council of the UNESCO International Bureau of Education and of Other Organs Whose Members are Elected by the General Conference, 41C/NOM/7(2021-07-06), https://unesdoc.unesco.org, 访问日期2022年1月6日。双方的区别在于中国更重视世界遗产、非物质文化遗产等具有“提名”或“列入”职能的治理机构，法国则更热衷于参加一些对专业技术要求高、对议事规则和程序具有长远影响的机构。比如，中国恢复合法席位以来仅参加过一届法律委员会，而法国则参加了十届。③UNESCO, Election of the Members of the Legal Committee for the 42nd Session of the General Conference, 41C/NOM/4(2021-07-07), https://unesdoc.unesco.org, 访问日期2022年1月5日。中法在联合国教科文组织参与程度的趋同为双方基于共同利益和认知开展互动合作奠定了必要基础。
二、中法在联合国教科文组织合作关系发展
虽然中法参与联合国教科文组织的历史轨迹发生过多次交汇，但总体而言是一些基于具体情境和个人因素的偶然性事件，而没有形成具有内生动力、明确意图和稳定前景的合作关系。进入21世纪以后，随着中国在联合国教科文组织角色和作用的快速转变以及中法参与程度的趋同，双方具有了不断扩大的兴趣与利益汇合以及日益增长的合作动力与潜力。2017年法国文化部部长、奥朗德总统文化顾问奥黛丽·阿祖莱当选第十一任总干事并任命中国驻比利时大使曲星担任副总干事，开启了中法在联合国教科文组织合作的新阶段，体现在高层行政机关共同谋划、内部治理机制协同引领和重点业务事项合力支持三个方面。
（一）中法在高层行政机关共同谋划
2017年的总干事竞选在联合国教科文组织深陷政治和财务双重危机的背景下举行，为“法中共治”格局的出现提供了契机。2011年美国因联合国教科文组织接纳巴勒斯坦为正式成员国而拒缴会费，使该组织多年来一直处于短缺1/5正常预算的财务困境中。巴勒斯坦的加入还引发了联合国教科文组织政治化弊病的加剧，科索沃在2015年的大会上效仿巴勒斯坦险些获得成员国身份，克里米亚地区的教育文化问题在每届执行局和大会上都会引发俄乌以及俄欧之间的公开对抗，位于南耶路撒冷的巴以争端地区文化项目被列入世界遗产使阿以矛盾不断升级，并成为美国2017年宣布再次退出联合国教科文组织的导火索。①Heather Nauert, Press Statement “The United States Withdraws From UNESCO”, October 12,2017, U.S. Department of State (2017-10-12), https://2017-2021.state.gov/the-united-states-withdrawsfrom-unesco/index.html, 访问日期2022年1月5日。在政治外交激烈博弈的氛围下，成员国对联合国教科文组织的政治信任和团结支持不断降到历史新低。在此背景下，法国和中国出于帮助联合国教科文组织摆脱危机的动机提名了总干事候选人，并最终形成了法方人选当选总干事、中方人选担任副总干事的格局。这既是中国人选在联合国教科文组织担任的最高级别职位，也是历史上首次由中法两国人选共同领导该组织高层行政机关。所谓高层行政机关是指由主要业务部门负责人组成、直接向总干事报告的核心领导团队，在不同的总干事任内有不同的规模和名称。在阿祖莱总干事和曲星副总干事之下，有8位业务部门助理总干事和总干事办公室主任、战略规划局局长、内部监管局局长、性别平等办公室主任、法律顾问共13人组成战略管理委员会（Strategic Management Council），对联合国教科文组织的战略规划、内部管理、项目执行、人员聘任、资金使用等日常工作拥有重要决策权和影响力。②UNESCO, “Strategic Management Council”, https://www.unesco.org/en/strategicmanagement-council, 访问日期2022年1月5日。
法国总干事与中国副总干事在2017年至2021年的四年任期内共同谋划和领导了战略性变革（Strategic Transformation），作为重塑联合国教科文组织职能、重振成员国信任与合力的关键举措。总干事上任伊始就决定推行改革，副总干事受总干事委托担任战略性变革指导委员会主席，实际上负责整个改革进程的推进实施，也是同成员国、秘书处职员以及各类合作伙伴对话沟通的最高代表。③UNESCO, The Stages of UNESCO Strategic Transformation, 204EX/31 (2018-03-26), http://unesdoc.unesco.org/images/0026/002617/261796e.pdf，访问日期2022年1月6日。虽然联合国教科文组织总是处在“改革”进程中，但阿祖莱和曲星领导的战略性变革却是一次将该组织内部管理、项目设计和战略定位进行统筹谋划和协调关联的系统性调整。④UNESCO, UNESCO’s Strategic Transformation, 40C/55 (2019-11-04), http://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000371361_eng?posInSet=5&queryId=793f46ba-ddf8-424e-a2d1-64cec046dc2b, 访问日期2022年1月5日。这一进程分别在三个阶段聚焦三项重点。第一阶段调整内部管理架构，任命新的行政管理助理总干事负责协调履行一切涉及规划、财务、人力资源等内部支持性职能，以更新组织文化，提升行政效率。⑤UNESCO, The Stage of UNESCO’s Strategic Transformation: Structural Adjustment to Units at Headquarters to Strengthen the Management Culture, 204 EX/3.INF(2018-04-03), http://unesdoc.unesco.org/images/0026/002618/261850e.pdf, 访问日期2022年1月5日。第二阶段提升机构行动能力，通过拓展资源、重塑形象、加强宣传等为该组织重新赋能。总干事和副总干事在这一阶段成立了多个专项工作组，设立了战略性变革秘书处，共同推行了一系列深度改革措施，比如，制定内部职员轮岗政策，开展主任级别（D级）以上职员管理能力培训等，提升机构活力；发起新的筹资对话活动，重建公立和私营伙伴信心，扩大预算外筹资渠道。①UNESCO, Follow-up to decisions and resolutions adopted by the Executive Board and the General Conference at their previous sessions Part II Management Issues: Strategic Transformation,information updated as at February 2019, 206 EX/5.II.F (2019-03-08), http://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000367041, 访问日期2022年1月5日。第三阶段对标联合国2030年可持续发展目标（SDG）进行战略定位，制定下一个八年的中期战略和双年度计划预算文件。②UNESCO, Preliminary proposals by the Director-General concerning the draft Medium-Term Strategy for 2022-2029(41C/4) and the draft Programme and Budget for 2022-2025(41C/5), 210EX/22(2020-10-09), https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000374496.locale=en, 访问日期2022年1月7日。中期战略和双年度计划预算是规定联合国教科文组织具体工作目标、重点、日程和行动的纲领性文件，由秘书处起草，全体成员国讨论修改，在成员国大会上批准通过。战略性变革的第三阶段聚焦战略定位，实际上是把秘书处的内部改革嵌入未来的成员国集体行动规划中，使改革的意义和影响超出了技术层面，深入该组织战略方向和业务内涵。③UNESCO, “UNESCO Director-General Audrey Azoulay charts a new strategic direction”(2020-12-04), https://en.unesco.org/news/unesco-director-general-audrey-azoulay-charts-new-strategicdirection, 访问日期2022年1月6日。四年来，战略性变革各项既定目标如期实现，而且总体成效显著。联合国教科文组织2019年实现了近20年来首次预算上调，即成员国分摊会费总额上涨，且2019年-2020年双年度预算外筹资比前一个双年度增长了50%，说明成员国以及各类合作伙伴对联合国教科文组织重振信心，愿意加大资源投入。④UNESCO, “UNESCO’s Strategic Transformation is crucial in the face of today’s global challenges” (2020-11-10), https://en.unesco.org/news/unescos-strategic-transformation-crucial-facetodays-global-challenges, 访问日期2022年1月7日。联合国教科文组织在应对新冠肺炎疫情冲击中显示出灵活性和复原力，其思想实验室等核心职能进一步彰显，这也被认为应归功于战略性变革的有效开展。⑤UNESCO, “The Strategic Transformation has made an effective response to COVID-19 possible” (2020-07-03), https://en.unesco.org/news/strategic-transformation-has-made-effectiveresponse-covid-19-possible, 访问日期2022年1月6日。战略性变革的进程和成效体现了法国总干事与中国副总干事的相互信任与密切合作。
（二）中法在内部治理机制协同引领
阿祖莱首个任期内面临的一项主要挑战是联合国教科文组织内部治理改革。与阿、曲联合推行的战略性变革不同，内部治理改革是由菲律宾、巴勒斯坦、新西兰、丹麦等中小国家在上一任总干事任内酝酿发起的、针对治理机构代表性的改革动议，主要目的是改善联合国教科文组织各级治理机构中的地理代表均衡性，增强民主参与，其中核心诉求在于改变执行局委员可以无限期连选连任的规定，打破中、法等国一直占有执行局委员席位的大国“特权”，为中小国家争取更多参与治理决策的机会。这一改革倡议最初酝酿于2013年的“治理之友”非正式磋商小组，初衷是为反对美国停止缴纳会费却仍然占有执行局委员席位，通过独立的外审评估发现内部治理问题并提出改革建议。①UNESCO, Independent External Evaluation of UNESCO, 36C/28(2011-09-20), https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000211976?posInSet=38&queryId=e77ad95a-57ff-4410-80f5-0d6a8f672f5d, 访问日期2022年1月6日。2015年纳米比亚籍大会主席支持成立了正式的“治理工作组”，由菲律宾和丹麦分别担任工作组两个内部委员会主席，对包括大会和执行局在内的数十个治理机构的程序、规则和工作方法进行全面评估和反思。②UNESCO, Follow-up to the United Nations Joint Inspection Unit (JIU) Recommendations concerning the Methods of Work of UNESCO’s Intergovernmental Bodies, 38C/23 (2015-11-02), https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000235207?posInSet=24&queryId=3727a0d6-f7dd-4399-a111-73062b638752, 访问日期2022年1月5日。2017年美国在执行局刚推选出唯一的总干事候选人时宣布退出联合国教科文组织，引发了成员国的广泛不满和批评，许多国家认为这是“大国”傲慢和不负责任的表现。菲律宾、丹麦、芬兰、萨尔瓦多、加拿大等国在此形势下将修订《组织法》、强行限制执行局委员任期的要求纳入治理工作组建议，并推动大会投票认可了这一改革方向，决定在两年后的下一届成员国大会上制订通过具体方案。③UNESCO, “Governance, procedures and working methods of the governing bodies of UNESCO”, 39C/R87, Records of the 39th session of the General Conference, 30 October-14 November 2017, pp.77-78.中国、法国、俄罗斯、巴西等12个国家对此投了反对票。④UNESCO, Report of the Finance, Administration and General Questions, Programme Support and External Relations Commission, 39C/70 (2017-11-10), https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000260089, 访问日期2022年1月5日。
事实上，联合国教科文组织已建立了地区组机制保障执行局和大会的成员国地理代表性，但各地区组内仍由于历史和现实多种原因存在不同程度的代表性失衡问题。强行限制执行局委员任期与改善治理效能之间并无充分关联，但有明显的“大国”针对性，一旦《组织法》修订通过，将严重削弱中法等大国长期持有的治理机构制度性话语权。受这一改革影响的国家大多为目前参加联合国教科文组织历史最久、会费比额和财务贡献最多、参与内部治理和业务议题最积极的国家，仅2017年12个投反对票国家的分摊会费总额就占该组织常规预算的53%。内部治理改革方案的排斥性和激进性导致成员国在限制任期问题上的矛盾和分裂日益深化。中法在这一问题上的原则立场相同，即反对以修订《组织法》的极端方式开展内部治理改革，反对在未形成共识的基础上强行投票通过任何具体举措。
在中法的积极推动协调下，形成了包括俄罗斯、巴西、日本、意大利、塞尔维亚、埃及、摩洛哥等约40个国家组成的反对强行修订《组织法》阵营。中法分别通过各自渠道同总干事、大会主席和执行局主席协调立场，形成共识，一致引导成员国对修订《组织法》采取冷静、审慎态度，倡导维护本组织协商一致传统，缓和了强行限制任期的激进势头。在延宕四年、共两次大会的博弈中，中法发挥各自优势，成为反对修订《组织法》阵营的中坚力量和引领者。法国根据参与多边会议博弈的丰富经验和对规则程序的熟悉，在2019年提出以“推迟辩论”（adjournment of debate）程序动议阻滞《组织法》修正案的策略，实现了局势转圜；①UNESCO, “Draft amendment to Article V of the Constitution”, 40C/R 82, Records of the 40th session of the General Conference, 12 November-27 November 2019, p.76.在2021年推行“坚决反对”策略，迫使丹麦代表“修宪派”提出将限制任期的《组织法》修正案“无限期推迟”（adjournment sine die）的妥协方案。②UNESCO, Draft Resolution submitted by Denmark on Draft Amendment to Article V of the Constitution, 41C/PLEN/DR.4(2021-11-15), https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000379828?posIn Set=7&queryId=f4082765-2f1f-4710-a706-047db14472d1-draft-data-398, 访问日期2022年1月6日。中国是我方阵营的核心协调者，在重要节点推动内部磋商、制订行动计划和日程，利用同俄罗斯、塞尔维亚以及法国、意大利等不同类型国家的友好关系加强阵营内部利益聚合，及时出面化解不同国家在技术上的意见分歧，同时争取两大阵营之间的中间派力量理解以及各国在会议投票立场中的实质性支持。在中法的协同引领下，丹麦提出的无限期推迟妥协方案在2021年第41届成员国大会上以协商一致方式不经辩论通过，内部治理改革问题最终获得平稳处理。
（三）中法对重点业务事项合力支持
近年来，中法在联合国教科文组织共同关注的重点业务事项增多，并开始形成合力支持的态势。女童和妇女教育是凝聚中、法和联合国教科文组织合作的重要铰合点。中国近年来将支持教育性别平等作为同联合国教科文组织合作的重点，2014年中国国家主席习近平夫人彭丽媛教授受邀担任了联合国教科文组织促进女童和妇女教育特使，③外交部：《中国同联合国教育、科学及文化组织关系》(最近更新时间 2021年8月)，https://www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gjhdqzz_681964/lhg_681966/zghgzz_681970/201505/t20150525_9380043.shtml, 访问日期2022年1月8日。2015年中国在该组织设立了女童和妇女教育奖，填补了该组织在教育性别平等领域奖项的空白。④UNESCO, “The Statutes of the UNESCO Prize for Girls’ and Women’s Education”, 197EX/Decision 47, 2015.法国认为促进教育性别平等是实现联合国可持续发展目标的关键，将其作为2017年-2021年教育发展援助战略的核心内容之一，2019年提供500万欧元自愿捐款资助联合国教科文组织教育领域工作，和联合国儿童基金会、联合国教科文组织等共同筹资1500万欧元在塞内加尔、多哥和喀麦隆开展女童教育项目，还通过全球教育伙伴联盟为女童和妇女教育提供支持。⑤Délégation de la France à l’UNESCO, “La France et l’éducation à l’UNESCO”, https://unesco.delegfrance.org/La-France-et-l-education-a-l-UNESCO, 访问日期2022年1月8日。
2018年总干事发起了名为“她的教育、我们的未来”的女童和妇女教育新倡议，得到了中法等成员国的积极支持。⑥UNESCO, “Her education, our future: UNESCO fast-tracking girls’ and women’s education”(2019-07-04), https://en.unesco.org/news/her-education-our-future-unesco-fast-tracking-girls-andwomens-education, 访问日期2022年1月5日。2019年3月，总干事邀请彭丽媛特使在陪同习近平主席访法期间访问联合国教科文组织并出席同中方合作举办的女童和妇女教育特别会议。总干事高度评价中方对联合国教科文组织女童和妇女教育工作的贡献，特别肯定彭丽媛特使的全身心投入和重要作用。①新华网：《彭丽媛特使全身心投入促进女童和妇女教育事业发展—访联合国教科文组织总干事阿祖莱》(2019-03-25)，http://www.xinhuanet.com/2019-03/25/c_1124277779.htm, 访问日期2022年1月8日。彭丽媛特使在会上明确表达了对联合国教科文组织性别平等全球优先事项以及总干事女童和妇女教育新倡议的支持，起到了积极的示范引领效果。②人民网：《彭丽媛出席联合国教科文组织女童和妇女教育特别会议》(2019-03-27)，http://politics.people.com.cn/n1/2019/0327/c1001-30996996.html, 访问日期2022年1月8日。总干事的新倡议于2019年7月七国集团峰会期间，在法国同联合国教科文组织合作举办的“教育创新为女童和妇女赋能”国际会议上正式发布，马克龙总统和诺贝尔和平奖得主马拉拉出席发布仪式。③UNESCO, “G7 France/UNESCO International Conference-Innovating for girls and women’s empowerment through education” (2019-07-05), https://en.unesco.org/events/g7-franceunescointernational-conference-innovating-girls-and-womens-empowerment-through, 访问日期2022年1月8日。该倡议直接推动七国集团资助了面向8个非洲国家的“以性别为中心”的教育援助计划。④UNESCO, Speech by Audrey Azoulay, Director-General of UNESCO, on the occasion of the 207th session of the Executive Board, DG/2019/54 (2019-10-14), https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf 0000371116?posInSet=1&queryId=N-4822eb5f-e8fc-4220-8241-d95824468c00, 访问日期2022年1月8日。目前，女童和妇女教育是中法与联合国教科文组织合作叠加成效最显著的领域。
联合国教科文组织的另一个全球优先事项，非洲优先也吸引了中法的共同支持。非洲是法国传统的外交重心和优先地区，也是法国同联合国教科文组织合作的重点领域。法国作为第一个同联合国教科文组织签署世界遗产双边合作框架协议的国家，从1997年起就开展帮助非洲国家保护和申报世界遗产项目，⑤UNESCO, “France-UNESCO Cooperation Agreement”, https://whc.unesco.org/en/cfu, 访 问日期2022年1月8日。2009年法国推动欧盟资助联合国教科文组织实施“遗产与发展”计划，旨在提升西非国家遗产保护能力建设，之后扩展至整个法语非洲地区。⑥UNESCO, “Support for African local governments in the field of World Heritage (EU-AIMF project)” (2019), https://whc.unesco.org/en/activities/803/, 访问日期2022年1月8日。法国全国委员会2015年设立了“高等教育、数字学习与非洲”项目，2021年同联合国教科文组织合作举办了面向西非和萨赫勒地区的开放教育资源部长论坛。⑦Commission nationale française pour l’UNESCO, « Enseignement supérieur, numérique et Afrique » (2015-05-07), https://unesco.delegfrance.org/-Enseignement-superieur-numerique-et-Afrique-,访问日期2022年1月8日。阿祖莱总干事上任后，在非洲优先开展传统旗舰项目之外新设了卢安达双年度泛非和平文化论坛，得到法国以及欧盟国家的积极支持。⑧UNESCO, “Biennale of Luanda - Pan-African Forum for the Culture of Peace” (2019-09-22),https://en.unesco.org/events/biennale-luanda-pan-african-forum-culture-peace, 访问日期2022年1月8日。
中国也将非洲作为同联合国教科文组织合作支持的首要对象。中国2012年在该组织设立的第一个信托基金就是为非洲教师教育和培训提供支持的项目，到2018年前两期项目完成时已经覆盖10个非洲国家，培训了1万多名教师，资助了120万美元，被认为树立了联合国教科文组织平台上南南合作的典范。①UNESCO, “Enhancing teacher education in Africa”, https://en.unesco.org/themes/teachers/cfit-teachers, 访问日期2022年1月8日。这一项目从2019年开始进入第三期实施阶段，为非洲国家提供职业教育和培训。中国与联合国教科文组织合作设立的长城奖学金优先资助非洲等发展中国家来华留学。2021年国务院副总理孙春兰在福州举办的第44届世界遗产委员会开幕式致辞中表示，中国将大力支持联合国教科文组织在世界遗产领域落实非洲优先事项，中国在此次会议期间专门举办了面向非洲的世界遗产地管理者论坛。②参见：中华人民共和国中央人民政府网：《第44届世界遗产大会开幕 孙春兰宣读习近平主席贺信并致辞》(2021-7-17)，http://www.gov.cn/guowuyuan/2021-07/17/content_5625699.htm,访问日期2022年1 月8日；林焕新：《第44届世界遗产大会体现“非洲优先”，着力增强世界遗产代表性平衡性》(2021-7-30)，http://www.jyb.cn/rmtzcg/xwy/wzxw/202107/t20210720_608764.html, 访问日期2022年1月5日。此外，中法在保护文化多样性、世界遗产、开放科学计划、人工智能与教育、文明间对话等领域也有日益扩展的共同关注点和利益汇合点，具有合力支持的潜能。
三、中法在联合国教科文组织合作的动力与前景
中法在联合国教科文组织的关系演进是一个曲折的历史进程。双方从创始国的相同起点上进入不同轨道，在重新共处同一平台后又长期处于各行其是的平行参与状态，仅有少数偶然性交汇。直到新世纪以来，随着双方参与程度不断趋同，特别是2017年法中人选分别担任总干事和副总干事之后，开始产生了真正意义上的合作关系。中法在联和国教科文组织平台上的合作深化有世界格局和国际秩序演变以及双边关系发展等多方面因素推动，就多边外交层面而言主要有两方面动力，一是中法关于多边主义的理念和规范承诺，二是中法开展多边外交的路径偏好。
在理念和规范层面，中法自冷战和两极格局结束以来一直倡导国际格局多极化，近年来特别强调多边主义作为国际秩序支柱。多边主义是中法两国领导人在联合国大会等多边外交场合所用的高频语词。近10年来，从第六十六届至第七十六届联合国大会，中国领导人发言中提及多边主义共19次，法国领导人提及37次，与之形成对比的是美国领导人极少提及。③UN General Assembly, “Statements delivered during the General Debate”, https://www.un.org/en/ga/sessions/, 访问日期2022年1月7日。中国国家主席习近平强调，解决好时代面临的课题，出路是维护和践行多边主义，推动构建人类命运共同体。④习近平：《让多边主义的火炬照亮人类前行之路—出席世界经济论坛“达沃斯议程”对话会特别致辞》(2021-1-26)，http://www.xinhuanet.com/mrdx/2021-01/26/c_139699076.htm, 访问日期2022年1月7日。中国认为多边主义的要义是尊重和包容多样性，避免从国际政治传统的“实力地位”出发思考问题，将少数人的规则强加于人，而是要坚持共商共建共享，走团结合作之路。习近平主席在第七十六届联合国大会、上合组织成员国元首理事会第二十一次会议、金砖国家领导人第十三次会晤、第六届东方经济论坛全会开幕式、同联合国秘书长古特雷斯以及意大利总理德拉吉通话等场合强调应践行“真正多边主义”。①王子晖：《学习进行时：习近平为何多次强调“真正的多边主义”》(2021-9-22)，http://www.news.cn/politics/xxjxs/2021-09/22/c_1127889987.htm, 访问日期2022年1月7日。法国将多边主义视为欧盟的基因和对外行动的基本原则。②Ministère de l’Europe et des aあaires étrangères, « Le multilatéralisme : un principe d’action pour la France » (2021-09), https://www.diplomatie.gouv.fr/fr/politique-etrangere-de-la-france/la-franceet-les-nations-unies/le-multilateralisme-un-principe-d-action-pour-la-france/, 访问日期2022年1月8日。马克龙在当选总统后出席的首届联合国大会一般性辩论中指出，“多边主义就是法治，就是人文交流，就是机会平等与性别平等，借此才能构建和平，应对每一项挑战。”③Emmanuel Macron, Discours d’Emmanuel Macron devant la 72e Assemblée générale des Nations Unies(2017-09-20), https://www.elysee.fr/emmanuel-macron/2017/09/20/discours-d-emmanuelmacron-devant-la-72e-assemblee-generale-des-nations-unies, 访问日期2022年1月9日。法国与德国外长2019年共同倡议发起了多边主义联盟，作为倡导和践行多边主义的网络平台。④L’Alliance pour le multilatéralisme, « L’Alliance », https://multilateralism.org/fr/, 访问日期2022年1月9日。在近年来全球单边主义、民粹主义、狭隘民族主义不断上升，反全球化和逆全球化浪潮迭起的背景下，中法两国旗帜鲜明地支持多边主义使双方拥有了明确的共同立场，而且直接体现在联合国教科文组织平台上。中法常驻联合国教科文组织大使、执行局委员在近年大会和执行局总政策发言中均坚持强调多边主义，以此为出发点阐述对联合国教科文组织的政策、行动与资金支持。阿祖莱总干事上任后首次访华即向习近平主席表示，在美国退出联合国教科文组织的背景下，中国坚守多边主义为成员国树立了典范，向国际社会传递了积极信号。⑤参见：China Daily, “Chinese President meets UNESCO Director-General Audrey Azoulay”(2018-07-16),http://www.chinadaily.com.cn/a/201807/16/WS5b4cbb4ca310796df4df6c18.html, 访问日期2022年1月9日; UNESCO, “Audrey Azoulay, first UNESCO Director-General to be received by the Chinese President” (2018-07-16), https://en.unesco.org/news/audrey-azoulay-first-unesco-directorgeneral-be-received-chinese-president,访问日期2022年1月9日。中法坚持多边主义原则立场为双方在联合国教科文组织平台互动合作提供了理念和政策基石，使双方即使在专业议题领域有不同见解，也保有广阔的对话交流空间，具有相向而行的动力。
在多边外交行动路径方面，中法两国近年来积极开展元首外交，重视高层互动，为双方在联合国教科文组织加强合作提供了直接助力。中国国家主席习近平2014年访问联合国教科文组织并发表重要演讲是中国与该组织关系史上里程碑式的事件。这是中国首位国家元首访问联合国教科文组织，联合国教科文组织是十八大以来中国国家元首访问的第一个联合国机构，而且中国关于文明交流互鉴的“新文明观”也是在联合国教科文组织讲坛上首次向国际社会提出的，这些首创性和重要性通过元首外交得以突显。联合国教科文组织两任总干事博科娃和阿祖莱都高度重视与中国高层领导人的直接互动。博科娃总干事在任八年中十次访华，多次同时任国务院副总理的刘延东会谈并签署合作协议，而且不顾政治压力来华出席纪念反法西斯战争暨抗日战争胜利七十周年活动。①中国驻法大使馆：《外交部副部长张明：49个国家和10个国际组织将出席中国9 · 3纪念活动》(2015-08-25)，http://www.amb-chine.fr/zgyw/201508/t20150825_10020741.htm, 访问日期2022年1月6日。阿祖莱总干事上任后不久就安排访华，2019年专程来华出席中方举办的亚洲文明对话大会，并在开幕式致辞中积极呼应习近平主席在联合国教科文组织的演讲。②新华社：《习近平出席亚洲文明对话大会开幕式并发表主旨演讲》(2019-05-15)，http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2019-05/15/c_1124499008.htm, 访问日期2022年1月6日。法国与联合国教科文组织近年来的互动关系也以积极活跃的元首外交和高层互动为特征。马克龙总统连续出席联合国教科文组织第四十届和四十一届成员国大会，还出席该组织在七国集团峰会、联合国大会等多边会议期间举办的网络治理、女童和妇女教育等主题边会活动。此外，马克龙在伊拉克进行双边访问时专门参观联合国教科文组织“拯救摩苏尔精神”项目，对阿祖莱总干事着力打造的这一旗舰项目给予高度评价。③UNESCO, “Emmanuel Macron, President of France visits UNESCO works in Mosul” (2021-08-31), https://en.unesco.org/news/emmanuel-macron-president-france-visits-unesco-works-mosul, 访问日期2022年1月9日。元首外交具有高度象征性和明确的内涵指向性，中法面向联合国教科文组织的元首外交实际上拉近了两国在这一平台上的双边关系。两国元首关于多边主义的理念阐释和政治承诺不仅有助于提升双方战略互信，深化理念共识，而且两国元首关于同联合国教科文组织合作的政策宣示有助于中法对彼此在该组织的重点事项和利益关切形成清晰认知，从而容易在共同关注的方面形成合力，同时注重照顾彼此关切，在涉及重要利益和敏感问题上达成相互支持。
在多边外交理念和实践路径趋同的基础上，中法未来在联合国教科文组织合作还有巨大潜力和广阔前景。在该组织高层行政机关，阿祖莱-曲星的领导组合获得秘书处和成员国的广泛认可，正常情况下能够顺利完成2022年至2025年的第二个四年任期，为中法加强协调配合，共同推动联合国教科文组织深化内部改革，提出更多重大全球性倡议计划提供必要条件。在大会和执行局等治理机构，中法继续拥有制度性话语权，且在应对内部治理改革进程中建立了良好的互信，为未来共同维护内部治理结构稳定性、推动提升治理效能奠定了基础。在教育、科学、文化等专业领域，中法之间以及中法同联合国教科文组织在多个议题上有共同兴趣关注和利益汇合，构成了双方加强合作，特别是拓展中、法、联合国教科文组织三方合作的潜在空间。2021年习近平主席和马克龙总统两次通电话，和法德两国元首两次举行视频会议，中法两国元首在应对气候变化、保护生态多样性和支持非洲发展等方面表示共同重视。联合国教科文组织在这些议题领域均具有独特优势，蕴含三方合作潜力。比如，联合国教科文组织第41届大会制订了新的2022年至2029年非洲优先行动计划，旗舰项目包括建立“非洲校园”（Campus Afrique）、保护非洲文化遗产、利用人工智能助力社会发展、通过开放科学应对气候变化和生态环境挑战等，与中法对非发展援助的重点计划和事项具有内在契合性。①UNESCO, Priorité globale Afrique-Projet de stratégie opérationnelle pour la priorité Afrique(2022-2029), 41C/ 56 Rev (2021-11-23), https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000373739_fre, 访问日期2022年1月8日。而且，中方已向法德两国表示，欢迎其加入中非联合发起的“支持非洲发展伙伴倡议”，开展三方、四方或多方合作。②新华网：《习近平同法国德国领导人举行视频峰会》(2021-07-05)，http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2021-07/05/c_1127625345.htm, 访问日期2022年1月6日。可见未来中法在联合国教科文组织非洲优先事项上的合作有很大拓展空间。
同时，中法在联合国教科文组织合作深化也面临诸多局限和挑战。首先，中法对联合国教科文组织的治理模式和参与策略持有不同观点。中国重视联合国教科文组织的政府间合作性质，坚持该组织治理和决策应由成员国主导，强调国家作为该组织业务的参与主体以及官方合作渠道的作用。法国更注重联合国教科文组织的思想、智识和文化平台作用，认为该组织在全球治理中应具有更强的开放性，主张社会团体、个人和私营伙伴广泛参与的“新多边主义”，倡导该组织决策主体与合作渠道多元化。法国和一些欧洲国家经常在这一问题上与中国、俄罗斯等新兴国家形成鲜明分歧。其次，联合国教科文组织始终具有不可剥离的政治意识形态维度，中法在政治社会制度和意识形态方面的不同取向使双方在一些议题领域中不仅无法合作，而且长期处于矛盾对抗状态。比如在某些涉及人权、言论自由问题的专业委员会中，法国专家以占据民主自由价值的道义制高点自居，连同欧美国家对中国、非洲等发展中国家批评指责，使这些委员会成为意识形态和话语争论的平台，也加剧了联合国教科文组织的专业性偏离和政治化弊病。最后，中法双边关系及其在多边平台的双边互动离不开中美关系和法美关系的影响。在中美战略竞争持续进行的背景下，法国外交独立性的限度将会更加突出，一方面更不可能脱离西方同盟，另一方面对中国等新兴国家和意识形态“异己者”的矛盾心态会进一步加剧。③张骥：《法国外交的独立性及其在中美战略竞争中的限度》，《欧洲研究》，2020年第6期，第16-31页。这些因素将不可避免地影响法国在联合国教科文组织专业议题领域对中方态度立场的理解和判断，甚至可能加剧对中国固有的意识形态偏见，产生扭曲和错误认知。比如，在围绕解决一类中心财务危机进行的机构重组讨论中，法国和欧洲国家对中国的提案建议采取一致反对和排斥态度，已显示出夹杂复杂政治考量与战略戒备的趋势。①UNESCO, Application de la décision 209EX/12 concernant le Bureau international d’éducation(BIE), 211EX/FA/PX/DR. 16.1 (2021-03-19), https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000375980?pos InSet=1&queryId=7eb43b50-1ca6-4bef-9あ6-5c7f4facf0c5-draft-data-661, 访问日期2022年1月9日。可以预见，随着国际格局继续朝“东升西降”方向发展和中美关系下行压力持续作用，中法在联合国教科文组织的互动合作也会面临制约和挑战。
四、结语
进入21世纪以来，中国逐渐形成了“大国是关键，周边是首要，发展中国家是基础，多边是舞台”的全方位立体外交布局。②冯维江：《新时代中国特色大国外交—科学内涵、战略布局与实践要求》，《国际展望》，2018年第3期，第13-28页。推动中国特色大国外交既需要运筹好大国关系，也需要经营好多边舞台。对于中法这对特殊的大国关系而言，国际组织和国际机制提供的多边舞台具有日益增长的重要性。中国与法国在联合国教科文组织的参与历程与合作演进既反映出双边关系的基底与特征，也体现了双边互动所不具备的独特内涵，提供了审视双边关系的独特棱镜。通过中法在联合国教科文组织关系的历史回顾和前景展望，可以看到双方具有维护多边主义、推动国际格局多极化和全球治理体系变革的动力与潜力，而且这一潜力有必要在联合国教科文组织多边平台上深入开发，将其转化为支持和推动双边关系深化发展的助力。未来推动构建更加富有雄心和活力的中法全面战略伙伴关系，有必要将双边和多边外交两种场域、两种战略有机结合，一方面利用多边议题多样性和互动灵活性拓展双边合作，为双边关系提供新动能和新契机，另一方面利用双边关系提高多边互动博弈成效，提升中国在国际组织和国际机制中的议程设置和决策影响力。在学理层面，在统筹多边和双边外交的视角下审视和思考中法关系，也会为区域国别以及对外政策研究带来启发。
