第三次全国国土调查工作分类与用地用海分类基数转换实证探索

王婵颜 刘军 吕宏 崔艳琳 郭庆 宋启全

摘要：为推进统一自然资源调查标准化工作，构建科学统一的自然资源分类体系，系统制订自然资源系列分类标准，进一步支撑重要业务推进，自然资源部组织开展统一自然资源分类标准研究工作，并于2020年 11月《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》由自然资源部办公厅正式发布试行。为了进一步验证标准的科学性、合理性、实用性和可操作性，本论述通过选取甘肃省平凉市崆峒区为试点区域，遵循“一一对应型、一对多型、多对一型”等转换规则，运用分类衔接与转换方法，在梳理第三次全国国土调查工作分类与国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类对应关系的基础上，充分考虑标准与新的自然资源调查职能衔接，预判标准的未来实施应用方向和技术可操作性，对“三调工作分类”与“用地用海分类”进行衔接转换，实证得到二者之间的转换基数数据，得出三个方面的实证结果：一是直接转换类;二是内业判读类转换;三是外业补充调查类转换。其中内业判读及补充调查转换类着重从实证案例进行说明地类转换的过程中，存在三种形式，一是通过内业判读可以正确转换类;二是三调数据部分地类模糊判断类;三是在人工交互转换过程中存在误转类。最后提出了实证探索过程中存在的问题及后期需要解决的问题，为进一步完善自然资源分类标准提供参考依据，确保自然资源分类的科学性和合理性、继承性和创新性、实用性和可操作性。

关键词：第三次全国国土调查;国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类;基数转换

中图分类号：F062.1;P756.8                             ;   文献标志码：A

0 引言

自然资源是建设美丽中国、深化生态文明制度改革的根本载体，是重要资源性资产。作为国民经济和社会发展的重要物质基础和能量来源，自然资源是国家综合国力的重要组成部分。自然资源部的组建为我国自然资源管理翻开了新的篇章，尽快构建“六统一”自然资源调查监测体系，已成为目前亟待解决的问题。

2020年 11月，《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》（以下简称《指南》）由自然资源部办公厅正式发布试行，《指南》明确用地用海分类应体现主要功能，兼顾调查监测、空间规划、用途管制、用地用海审批和执法监管的管理要求，并应满足城乡差异化管理和精细化管理的需求。按照标准发布的有关要求，为了进一步验证标准的科学性、合理性、实用性和可操作性，亟需在现有成果基础上进行验证。本论述选择了崆峒区开展实地验证工作，详细分析了“三调工作分类”与国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类系统的主要区别、对照关系、基数转换方法及结果，进而进一步验证标准的适用性和可操作性，为统一行使全民所有自然资源资产管理，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复，统一行使所有自然资源的调查和登记，统一行使所有国土空间的“多规合一”服务，以满足自然资源治理体系和治理能力现代化的需求。针对实证结果，提出了分类存在的不足及转化过程中遇到的难点。

1 材料与研究方法

1.1 研究区概况

崆峒区，隶属甘肃省平凉市，地处甘肃省东部，六盘山东麓，介于东经106°25′～ 107°21′、北纬35°12′～ 35°45′之间。东邻泾川、镇原，南依华亭、崇信，西与宁夏回族自治区泾源、原州区接壤，北与彭阳、镇原县毗邻，历史上为丝绸古道西进北上甘凉的第一座关隘重镇，亦为陕甘宁三省交通要塞和陇东传统商品集散地，素有“旱码头”之称，为平凉市政治、经济、文化和交通中心。截至2020年末，崆峒區辖17个乡镇、3个街道，总面积1 936 km2，常住人口53.48万人。

选择崆峒区作为本次国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类的试点区域。崆峒区全区总面积19.21万 hm2，共有三调成果图斑94585个，国土三调成果中涉及13个一级地类，55个二级地类，其中林地所占比例最大。

1.2 数据来源及技术方法

数据来源于第三次全国国土调查数据、基础地理信息数据、土地利用现状数据、遥感影像数据、农经权数据、地形图数据、甘肃地名库数据以及其他相关管理数据。

本论述以国土三调数据以及转换区域遥感影像数据作为基础数据。通过使用 ARCGIS 软件对国土三调图斑进行处理，根据“国土三调”——国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类对照情况表，利用 python 语句对原“国土三调”地类代码、地类名称进行批量转换。具体基数转换方法如下：

（1 ）直接转换。不需进行空间解译判断以及借助实地调查或者遥感等外部手段就可以直接转换的数据。通过三调分类与国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类释义、地类对比分析，编写地类转换代码，进行直接转换。

（2 ）收集资料，内业判读。在第三次全国国土调查成果的基础上，收集整理最新遥感影像、地理国情普查、农经权数据、甘肃省地名库、POI、地形图等数据和其他相关管理数据，进行内业判读转换。

（3）工作底图制作。根据第三次全国国土调查成果，运用地理信息空间叠加技术，在前期资料分析的基础上，将验证图斑与遥感影像叠加，进行图斑标注等，以满足外业实地验证工作的需要。

（4 ）补充调查，判断核实。掌握确需转换的图斑，以县为调查单元，利用甘肃省自然资源规划研究院以移动监管平台为基础研发的内外业一体化调查移动平板，对所选区域内业判读无法判定图斑及内业判读有疑问图斑等逐一进行实地外业调查核实，确定实证重点，开展实地验证调研工作。重点针对分类的涵义、解释以及分类标准的科学性、合理性进行验证，验证其应用的效果。在平板上对调查图斑进行相关属性填写、图斑标注等操作。填写外业调查记录表，现场确认自然资源的类型、地理位置、四周边界等，并对现状照片进行采集，及时将外业调查信息归纳总结及上图标注。

（5）确定分类，准确对接，进行用地用海基数转换。以三调分类为基础、为主导，进行基数转换。

（6）分析汇总成果。按照全区域、全流程、全图斑方式对整个基数转换过程进行对比分析，查找遗漏，纠正错误，校正数据，形成基数转换成果[1-5]，并分案例列举基数转换过程中存在的相关问题，具体技术流程如图 1所示。

1.3 试点分类衔接与转换方法

1.3.1   转换规则

一一对应型：一个“三调”用地的二级地类可以与国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类有明确对应关系的，可以直接转换。

一对多型：一个“三调”用地的二级地类可转换成多个国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类的一级类别，以空间判读为主，利用遥感影像图、城镇地籍调查成果等进行地类初步细分[6]，以补充调查为辅。为保证转换效率，将转换为最常见地类，具体划分需根据现状调研情况进行手动调整。如05H1商业服务业设施用地，可转换为07居住用地中的设施用地和09商业服务业用地中的多种二级类、三级类，我们统一转换为一级地类09商业服务业用地。

多对一型：多个“三调”二级地类转换为用地用海一个一级地类，如“三调”中“05H1”和“08H2”可以转为用地用海“0704”或“0702”，即都可转换为07。

1.3.2  转换方法

（1 ）当试点地区地类与“国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类”中地类含义完全一致时或一个“三调”用地的二级地类可以与国土空间调查、规划、用途管制用地用海分類地类有明确对应关系的，可直接转换为对应新地类。

（2 ）当试点地区地类与“国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类”中地类描述不一致时，且能通过内业影像及相关资料进行准确判读时，可以通过影像判读法、内业照片对比、比较研究法等各种方式内业判读转换。

（3）当试点地区地类与“国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类”中地类含义不一致，且内业无法准确判别时，通过外业补充调查核实的方式进行转换。

（4 ）当试点地区原有多个地类对应“国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类”的土地分类中一个地类时，可根据实际将几个地类合并，再转换为对应的新地类;当试点地区原有地类对应“国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类”土地分类中多个地类时，则须进行补充调查，再转换为对应的新地类。

2 结果与分析

2.1 崆峒区三调工作分类与《用地用海分类》对照转换本次试点验证选取崆峒区为试点区域，主要是对

比分析两个分类体系，即试点地区“三调工作分类”与“国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类”之间的差异，两个用地分类的含义相同故不再赘述，主要针对存在差异的地方进行对比分析。

试点地区工作分类共设置耕地、园地、林地等13种一级类，水浇地、旱地、果园、乔木林地等55种二级类。“国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类”按照资源利用的主导方式划分类型，采用三级分类体系，在“三调”一级地类基础上增加农业设施建设用地、仓储用地、公用设施用地及绿地与开敞空间用地4 种地类，共设置耕地、湿地、工矿用地、草地等18种一级类，水浇地、旱地、乔木林地等90种二级类及39种三级类，二级地类主要变化为重新调整、合并、拆分。整个分类体系，一级及二级地类涵义发生了大的变化，主要变化为重新调整、合并、拆分，并细分至三级地类。

对部分地类重新调整了分类，如对“公园与绿地”、“广场用地”等进行了大幅调整，一方面从“公园与绿地”三级分类中调出了“广场用地”一个三级地类，并将调出的新地类添加至“绿地与敞开空间用地”下的二级地类，另一方面将新的“公园与绿地”从“公共管理与公共服务用地”调整到“绿地与开敞空间用地”;从“公共管理与公共服务”二级地类中调出了“公用设施用地”，并将调出地类设置为新的一级地类;从“交通运输用地”二级分类中调出了“农村道路”一个二级地类，将调出的新地类添加至“农业设施建设用地”，并在“农业设施建设用地”下新设置了二级地类“乡村道路用地”、“村庄内部道路用地”;从“其他土地”中调出“设施农用地”一个二级地类，并将其添加至“农业设施建设用地”下的二级地类，内涵更加丰富;从“商业服务业用地”二级分类中调出了“物流仓储用地”，并将其设置为新的一级地类“仓储用地”;从“沟渠”三级分类中调出了“干渠”一个三级地类，并将分调出的新地类添加至“公用设施用地”下的二级地类;将“湿地”二级类“盐田”调出至“工矿用地”二级地类。

对部分地类进行了合并和拆分，如对“三调”中的“08H2”部分内容拆分为“用地用海”分类中的“0702”以及“0704”;对“三调”中的“05H1”部分内容拆分为“用地用海”分类中的“0702”及“0704”;对“三调”中的“08H1”部分内容拆分为“用地用海”分类中的“0801（三调  08H1划拨部分）”以及“09商业服务业用地（08H1非划拨部分）”。

在“公共管理与公共服务用地”（08）一级类中，进一步细分“机关团体用地”（0801）、“科研用地”（0802）、“文化用地”（0803）、“教育用地”（0804）、“体育用地”（0805）、“医疗卫生用地”（0806）及“社会福利用地”（0807）7个二级类，同时进行了三级类细分，以满足不同层级、类型国土空间管理的需要。

对商业用地（0901）、娱乐康体用地、工业用地、物流仓储用地进一步细分至三级类。

在“商务金融用地”（0902）中的各类商务办公用地，由于土地使用的可复合性与兼容性较强，则未进行三级类细分;在“工业用地”（1001）与“物流仓储用地”（1101）中，由于可能产生污染或存在安全隐患，需对不同污染程度的项目明确提出不同的选址布局、安全防护与隔离等要求，按其对居住和公共环境的干扰程度进行三级类细分。

此外，“湿地”与“三调”工作分类稍有差别，不包括“盐田”。基数转化见表1 所列。

2.2 实证分析

试点区域崆峒区共有图斑94585个，经实证，有57406个图斑可以直接转换，转换率为60.69%;有36483个图斑可以通过内业遥感影像判读、现有举证资料以及先验知识等进行转换，转换率为38.57%;有696个图斑依据现有资料，内业无法转换，需进行外业补充调查，占比为0.74%。

内业判读地类和外业调查举证地类主要集中于商业服务业用地、工矿用地、居住用地、公共管理与公共服务用地、特殊用地以及交通运输地类等各种地类。内业判读转换地类的过程中，存在三种形式：一是通过内业判读可以正确转换类;二是三调数据部分地类模糊判断类;三是在人工交互转换过程中存在误转类。

2.2.1   直接转换类

直接转换就是不需进行空间解译判断，也无需借助实地调查或者遥感等外部手段就可以直接转换的数据[7 ]。通过定义判断崆峒区可以直接转换的图斑有57406个，转换率60.69%，其中“三调分类”涉及9 个一级类、25个二级类，用地用海分类涉及12个一级类、25个二级类，耕地、园地、林地、湿地、草地、工矿用地、公共管理与公共服务用地、交通运输用地、水域及水利设施用地、其他土地。具体见表2 所列。

2.2.2  核实归并类

用地用海分类在“三调”工作分类的基础上，对用地用海分类进行了优化调整，“三调”中部分地类与用地用海分类存在关联性，但由于部分分类存在差异，即一對多情况存在，需根据“三调”成果地类，结合遥感影像图、举证照片，对“三调”地类进行核实归并至用地用海分类。

崆峒区通过影像判读，查阅内部照片资料及其他内业方式判读方式可转换的图斑有36483个，转换率38.57%，其中“三调分类”涉及8 个一级类、15个二级类，用地用海分类涉及11个一级类、37个二级类、29个三级类，商业服务业用地、工矿用地、居住用地、公共管理与公共服务用地、特殊用地、交通运输用地、其他土地，见表3所列。

2.2.3  补充调查类

实证地区通过外业补充调查的方式可以转换的图斑有696个，转换率0.74%，其中“三调分类”涉及5 个一级类、5个二级类，用地用海分类涉及11个一级类、38  个二级类、26个三级类。具体见表4 所列。补充调查涉及地类有商业服务业用地、公共管理与公共服务用地、特殊用地、交通运输用地，主要体现在“一对多”型，如“三调1006”，对应用地用海中的“0601X”，两个分类定义不相同，根据内业相关资料也无法判读，需进行外业补充调查;“三调”“08H2”，根据定义，一部分将转换为“08H2”，一部分转为“0702”和“0704”;“三调”“05H1”，一部分转换为“09”，一部分转换为“0702”和“0704”。如“三调”机关团体及新闻出版用地，包含了广播电台电视、通讯社等，但是未涉及土地使用权类型，但在用地用海分类中将“广播电台、电视台、通讯社”属于划拨部分划入了“0801”，将非划拨部分划入了“09”，所以在转换过程中需要进行补充调查进行转换;用地用海分类中“0702”和“0704”定义涵盖了“三调”部分“05H1”和“08H2”，无法直接转换，需进行补充调查，进行图斑分割转换。

如商业服务业用地，“三调”调为商业服务业用地一个大图斑中包含了“商店、KTV、餐吧”等各类，在转换过程中需进行图斑的分割;用地用海分类中道路类型有乡村道路用地、农村道路用地、村庄内部道路用地、城镇道路用地，“三调”有“1004”和“1006”，按照定义，“1004”应转换为两个不同一级类下的二级类，即“060102（标注203的城镇村道路）”以及“1207（标注201及 202的城镇村道路）”，“1006”应转换为“0601X”，但无法直接从“三调”中对道路的调查直接转换为用地用海中道路地类，需进行补充调查。

2.3 问题梳理

（1 ）对于绿地与开敞空间用地的名称问题。在用地用海工作分类中的地类绿地与开敞空间用地中的开敞空间用地的范围过大。绿地及敞开空间用地对公园绿地与绿地防护的定义是指城镇和村庄范围内的公园绿地、绿地防护，那么城镇周围，不属于城镇范围内的绿地是否也应该被调入。

（2 ）用地用海工作分类中科教文卫用地不包括文化活动室、文化中心、文化礼堂及小型体育场地这部分内容。如何梳理出这部分数据，还需要一些参考资料或者更明确的条件限定，对于小型如何界定。

（3）对村庄内部道路和农村道路认定在调查过程中比较模糊，二者都指在村庄内的道路用地，但是在具体调查过程中根据定义比较难判断类别。

（4 ）地类认定中存在部分地类定义模糊等问题，问题1：如在案例转换中归类疑惑类部分案例，如“09（村庄外部硬化地块）”转为“0704”类，按照“0704”的定义，并未明确说明这部分地类内容;农村小磨坊、小榨油房等地类，按照本次用地用海分类，似是可以判定为“0704”，但定义并未涵盖，建议将“0704”定义再细化。问题2：如在转换案例中的“05H1”转换为“0904”，实地为二手车买卖，对于这部分地类，二级地类应该是属于商服用地，但是三级地类具体是哪一类，没有很明确的归类，若是归入“0904”，其定义并未涵盖此内容。问题  3：如在转换案例中的“05H1”转换为“090101”，实地汽车租赁公司，对于这部分地类，二级地类也应是商服，但是三级地类具体是哪一类，并不明确，若是归入“090101”或“0904”，但其两者定义都未涵盖此部分内容。

（5）国有林场的自然保护地管理站或是自然保护地管理公司，存在认定为机关团体、商业服务用地。用地用海分类中的其他特殊用地指“除以上之外的特殊建设用地，包括边境口岸和自然保护地等的管理与服务设施用地”，建议将其认定为“1507其他特殊用地”。

（6）对于混合地类（同一地块两种地类）的认定，此种问题，有两种体现形式，一是图斑可分割的混合地类;二是图斑不可分割的混合地类，如“三调”调为商业服务业用地一个大图斑中包含了“商店、KTV、餐吧”等各类，在转换过程中需进行图斑分割;一个大图斑，地左边为居住用地、中间为商服用地，一部分为仓储用地，“三调”将其调为物流仓储用地;如调查过程中发现实地第一层为零售商店，第二层为汽车维修配件店。对于此多种形式的混合地类，应该怎么判定，存在疑惑，建议分类具体说明此种地类是按主导功能进行调查还是按不同地类图斑面积比重为主调查。

（7 ）对于混合地类（同一个地块多种功能）的认定，如实地为一个大广场，广场上有戏台子，既可以认定为广场用地，也可认定为科教文卫用地;乡村大舞台归类不明确。

（8）对于“特殊用地的转换”，“三调”中除特殊用地定义所涵盖的地类外，将认定不清的地类都归入到“09”，按照现有转换方式，如果直接转换的话，会存在部分被调“09”不能转换为用地用海“15”。如实地为镇子上居民点周围小广场或硬化地面，“三调”调为“09”特殊用地，该如何归并？“三调”为风景名胜用地，按用地用海分类中特殊用地的定义，该类无法归入特殊用地。

（9）目前人影工程用地归类不明确。

（10）用地用海分类与“三大类”的衔接问题。比如“三调”分类中的“1202设施农用地”属于“三大类”中的“农用地”，本次用地用海分类中属于“06农业设施建设用地”，若是归入到建设用地，那么会不会对相关部门管理造成一定的影响？

3 结束语

该研究对“三调”工作分类与国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类进行对应基数转换实证探索工作。该研究以甘肃省崆峒区为例，进行基数转换工作方法验证，为其他省市的基数转换工作提供借鉴经验。研究表明，基数转换工作中对于农村与城镇地区应分类摸清“数据家底”，建立“三调”工作分类与规划用途分类的衔接关系;对于空闲地细分转换，确定每块空闲地具体的使用性质成为关键;对于“三调”数据“失真”。少量“三调”图斑与实际不符，主要涉及商服、文卫、特殊用地，在转换过程中是否要更正成为关键;“存量数据”未体现。土地预审数据和土地管理数据应进入“底图底数”;用地使用情况掌握有限。无法大量外业，只能依靠辅助信息判读;与国土空间规划衔接过程中，国土空间规划现状细化调查工作尚处于内业人工目视判读结合外业调查核验的低效阶段，其调查效率及精准度均有待提高;转换方法上，无法转换的只能靠内业照片及依靠辅助信息判读，效率低下，可转变方式方法（可以借用别的部门的资料或是通过询问熟悉地类的相关人员内业指证直接判读）;因标准过细导致实证困难，如“0701”的划分，对于这类调查应结合规划相关资料判定，调查有一定的难度;分类两极化，与下一步乡村振兴战略的要求不相适应，即弱化镇村的用地分类：镇村土地调查中的商服、文卫等用地，一并归入社区服务设施用地（0702、0704）;强化城市的用地分类：城市内部餐饮、住宿、批零销售、娱乐用地过于细分。建议在满足科学性要求的前提下，统一分类体系应尽可能充分地与现有地类相衔接，通过衔接来吸取成熟经验、降低转换成本，提高转换效率。

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