论核电安全的国际法规制——以日本核废水排放事件为视角

徐亚星，刘雨宵

(海南大学，海南 海口 570228)

2011年3月11日，日本近海发生里氏9.0级地震并引发大规模海啸，导致东京电力公司旗下福岛核电站发生爆炸，中断了福岛第一核电站的电力传输，造成重大核泄露事故，事故产生的大量核废水，至今仍以每天140吨左右的速度增加，预计在2022年核污水储存罐的存储容量将达到饱和状态。目前已累积的100多万吨核废水的去向一直悬而未决，其不仅是日本国内巨大经济和安全压力的来源，同时也是世界各国广泛关注的重要国际问题。十年间，日本政府致力于寻求核废水的处理方案，包括地下封存、增加存储空间、优化存贮系统、直接排放入海等。2021年4月13日，日本政府召开内阁会议单方面决定以排海方式处置福岛核电站事故核废水，并于两年后开始实施。从决定作出至今，日本当局尚未向国际社会提供具有说服力的成分构成要素、环境评价报告以及监管措施等，亦未与周边国家就排海事宜共同协商，遂该排放决定的合法性以及排放行为的可行性等问题引发国际社会热烈讨论。

核废水的排放，对海洋生态环境及人类生命健康的影响都存在不确定性和潜在危险性，目前世界上绝大多数核电站皆沿江沿海兴建，核电的开发利用必然会产生大量的“核处理水”，考虑到中国身为核电利用大国的实际情况，排海方式的科学性、必要性、可行性等问题都需要经过详加验证后再做定论。而且，此次福岛核废水排放事件，不仅事关日本一个国家，而是包括所有有核国家乃至可能遭受核污染的世界各国共同面临的问题，是全球生态环境与人类安全健康面临的一次严峻挑战。透过该事件可以看出，在节能减排、新能源快速发展的背景下，现有核电法律体制已无法满足国际社会核电利用与发展的现实需求，亟需新的体制对世界范围内核电站的建设和运作进行全过程的监督和约束。不止针对日本的排海决定，今后国际社会发生的其他类似事件应如何应对，核电治理存在的制度性短板应如何消解等是目前乃至未来亟待解决的，国际法秩序面临新挑战。本文拟从世界核电发展概况以及现有核电法律制度出发，聚焦当前国际核电安全法律体制存在的缺陷与面临的困境，放眼全球治理与国际合作大局，从实际出发，建设性地提出应对国际核电安全问题的解决思路和具体措施。

一、世界核电发展现状与趋势

从20世纪50年代第一个商业核电站运营至今，历经了一代、二代、二代改进型、三代等技术发展阶段，如今作为全球第二大低碳能源来源，核能从全世界400多个反应堆中为全球提供了约10%的电力。国际原子能机构(IAEA)在2020年版《直至2050年的能源、电力和核电估计》中预测，全球核能发电量将从2019年的392GWe增加到2040年的622GWe，2050年达到峰值715GWe。核电的巨大开发潜力，使其长期居于世界实现资源能源可持续发展的核心地位，全球范围内对核电的利用与生产一直呈上升趋势，在建及计划中的核反应堆数量亦是稳步增加(具体数据见表1)[1]。

表1 目前世界主要国家核电运行状况

从表1中及相关资料可以看出，目前以及未来国际核电所呈现的发展趋势：一是以中国、美国以及法国为代表的传统核电大国在反应堆数量、装机容量、发电量方面依旧处于世界领先地位。中国核电事业多年来持续呈高速发展态势，从技术引进到自主建设，经历了吸收借鉴到产业创新的过程，核电产量仅次于美国和法国，位居世界第三。美国现有93台机组运行，2台机组在建，核能发电占比一直保持在20%左右，虽然美国目前没有大规模兴建核电站的计划，但其致力于核电运行水平的提升，核电有效利用率极佳。法国当前共56台机组在运行，1台机组在建，核能发电在其本国能源规划中所占比例居于世界首位，始终保持在75%左右，长期以来，核电作为法国大力支持的重要低碳能源产业之一稳步发展。二是以白俄罗斯、孟加拉国、土耳其等国为代表的新型核电国家纷纷涌现。从核电生产的发展趋势看，除发达国家外，越来越多的发展中国家正在朝着利用核电的发展方向迈进，土耳其和孟加拉国都在建设本国的第一座核电站。这些新兴国家多陷于本土能源发展困境，通过与中国、俄罗斯以及日本等国以技术合作或签订工程承包合同等方式，逐步开启了本国的核电建设事业。三是世界核电发展呈现从北美、西欧到亚洲、东欧地区转移的趋势。近年来，诸如中国、韩国、巴基斯坦、印度等国在建以及投入运行机组数量持续增加，核电发展势头正盛，都将提高核电能力作为发展大规模基础设施计划的一部分，继续推进核反应堆的兴建工作。直至2021年初，全球在建的55座核电反应堆中有17座位于中国，6座位于印度、4座位于韩国。日本受福岛核事故的影响，有9座反应堆恢复了在线运行，另有17座正在重新启动审批过程中。

此次日本排放福岛核废水的决定，引起了国际社会对核电安全的再度审视，同时也暴露了支撑全球能源政策的市场与规划、路径依赖与恢复能力以及能源价值之间的紧张关系[2]，但这并不能导致核电开发政策的转向，多数国家依旧按照原计划继续兴建核电站。因此，深入研究国际核安全法律制度，加强核电监管与治理，对于确保全球核电的安全利用以及良性发展至关重要。

二、相关国际法规则梳理

国际社会上发生的一系列核事故表明，核损害具有跨国性和不可预估性。如何大幅度压缩核事故出现概率，如何在不对环境和人类构成危害的前提下有效利用等是国际社会面临的重大安全与发展问题。基于此，国际原子能机构应运而生，国际原子能机构是同联合国存在紧密联系，以促进国家间核知识核技术的传播，加强对涉核活动管理与规制的政府间科学技术合作机构。作为一个旨在促进核电安全利用的协调中心，该机构先后主持制定了一系列保障核电安全方面的国际公约，为建立健全放射性物质管理以及核事故法律制度规则作出了突出贡献。同其他核损害赔偿公约、《联合国海洋法公约》(UnitedNationsConventionontheLawoftheSea)等共同构成了当今国际社会核电安全以及核污染防治法律体系。

(一)放射性物质处置、处理的国际公约

继美国三哩岛、法国圣洛朗以及前苏联切尔诺贝利核事故后，为了消除核电站安全隐患，增强后续国家建造运营核电站的信心，加强国际合作，切实提高核电安全水平，国际原子能机构发起制定了第一个论及世界范围内核设施安全运行的国际法律文件——《核安全公约》(ConventiononNuclearSafety)。该公约明确各缔约国应通过立法建立符合国际标准的监管框架以及进行国际合作的基本原则，强化了对各国核电安全以及核废物处置法律制度构建的指导，促进了国家间核能利用技术的合作与援助，是预防核损害、推进国际核电安全体系建立的重要一环。被视为《核安全公约》姊妹篇的《乏燃料管理安全和放射性废料管理安全联合公约》(JointConventionontheSafetyofSpentFuelManagementandontheSafetyofRadioactiveWasteManagement，简称《联合公约》)与其相似之处在于二者都采取鼓励机制，要求缔约国根据公约的规定按时向国际会议作出报告。不同之处在于，《联合公约》更注重通过加强国际合作，在全世界范围内实现并保持乏燃料核放射性废物管理的高水平安全，确保在管理的所有阶段都能有效防范潜在危险，阻止或减轻辐射后果。此外，《防止倾倒废物及其他物质污染海洋的公约》(ConventiononthePreventionofMarinePollutionbyDumpingofWastesandOtherMatter,简称《伦敦公约》)，是一份严格控制强放射性物质向海洋倾倒的国际公约，其以最低放射性水平为倾倒标准，对于防止危险或损害在区域之间转移、扩散起到关键作用。

(二)核事故应急和响应的国际公约

为了加强国际社会核电利用领域沟通与合作，最大限度减小核事故的跨境损害，以及在发生核泄漏或者其他核事故时得以有序进行紧急国际援助等，国际原子能机构主持制定了《及早通报核事故公约》(TheConventiononEarlyNotificationNuclearAccident)和《核事故或辐射紧急情况援助公约》(ConventionAssistanceinthecaseofaNuclearAccidentorRadiologicalEmergency)。《及早通报核事故公约》首次将及时通报制度具体化并以国际公约的形式规定下来，其适用于缔约国管辖范围内已经或大概率会发生的核泄露事故，以及可能对其他国家造成影响的排放性事件，第一时间将所涉信息、情报、资料上报国际原子能机构，以便国际社会共同应对，及时作出处理方案，从而降低核事故的发生概率和损害程度。此外，产生于同一背景的《核事故或辐射紧急情况援助公约》详细规定了救援的主体、对象、程序、条件以及申请标准，在缔约国之间形成了普遍约束力，同时还要求国际原子能机构针对缔约国的请求制定核事故或辐射相关紧急应对措施，共建及时高效的国际核事故救援体制。

(三)其他相关国际公约

鉴于建立全球性核事故损害赔偿责任制度的需要，《核损害补充赔偿公约》(ConventiononSupplementaryCompensationforNuclearDamage)在国际原子能机构的主持下与旨在消除《关于核能领域第三方责任的巴黎公约》(ConventiononThirdPartyLiabilityintheFieldofNuclearEnergy，简称《巴黎公约》)与《关于核损害的民事责任的维也纳公约》(ViennaConventiononCivilLiabilityforNuclearDamage，简称《维也纳公约》)之间法律冲突的《关于适用〈维也纳公约〉和〈巴黎公约〉的联合议定书》(JointProtocolontheApplicationoftheViennaConventionandtheParisConvention，简称《联合议定书》)一起通过。《联合议定书》扩大了基于《巴黎公约》与《维也纳公约》所建立起来的民事损害赔偿责任制度，并规定在两公约发生冲突时只能适用其中一个。此外，《核损害补充赔偿公约》中关于资金统筹、适用范围以及争端解决方面的相关规定，进一步完善了跨国损害赔偿机制。另外，除了核电安全与治理方面的国际公约，《联合国海洋法公约》第十二部分亦明确规定了各国有保护和保全海洋环境以及避免将损害进行区域转移的义务，同时要求各国应以切实可行的方法防止、减少、控制任何来源的海洋环境污染，对于即将或者已经发生的损害，及时通知可能遭受此种损害影响的国家或主管国际组织，并且规定各国应加强国际合作，共同制定或发展海上救援应急计划，积极应对海洋环境污染事故以消除影响或减少损害。

三、核电安全国际法规制的问题审视

核废水排放行为及其衍生后果涉及法律、科学、环保等多个领域，日本此番声明作出后立刻成为国际社会共同关注的焦点。单就日本此次排海决定而言，确实存在值得商榷的问题：首先，日本在作出将500万吨核废水排入大海之前，并未及时通知中国、韩国、俄罗斯、朝鲜等周边国家并就此事进行协商，而是提前征求美国的同意，在得到美国的“许可排放”的决定后，联系国际原子能机构就此事共同在国际社会上发声。该程序显然违反了《及时通报核事故公约》与《联合国海洋法公约》中的及时通知义务与防止危险物跨境转移义务。其次，日本政府声称利用本国多核素去除设施水处理技术(ALPS)可以处理掉除“氚”以外的所有放射性核元素，但国际环保组织绿色和平日本办公室的资深核电专家肖恩·伯尼(Shaun Burnie)发出声明，其指出东京电力公司的多核素去除设施水处理技术不仅无法去除“氚”元素，碳-14、铯-137、锶-90、钌-106等放射性,同位素亦无法有效净化。可以看出，日本显然没能对此次核废水排放事件极尽透明，这种不透明的态度十分不利于国际社会对日本核废水排放行为进行监督与管控。此外，日本政府一直坚持，其核废水的排放符合国际标准且经过严格检验程序，不会对人类及环境产生有害影响，而且有控制地向海洋排废是全世界核电站的惯常做法。但需要明确的是，日本此次排放的不是核电站正常工作运行中产生的核处理水，而是福岛核泄漏事故产生的核废水，并且排放时间之长，排放量之大可谓罕见，无论是环境承载力还是科学技术要求都不可能与通常情况下的核处理水一概而论，因此遵循日本政府所谓的“符合国际标准”是否就意味着可以避免损害，国际标准是否具有普遍适用性与权威性，国际相关机构又能否对此次事件承担足以令人信服的监管职能以及可靠的信息技术支持都是有待考证的问题。概言之，除了日本本国在核废水排放事件中不负责任的态度外，国际核电安全法律机制对于约束国家行为以及保障他国利益方面的可操作性与执行性亦存在相当程度上的缺失[3]。

(一)缺乏协调统一的国际核排放安全标准

核设施的运行与维护、核废料的运输与排放以及放射性物质的使用与管理无一不需要遵守严格的安全标准，国际原子能机构致力于核能的国际合作以及尽可能地减轻核污染对人类健康和生存环境的危害，自1975年以来便开始计划制定一系列核电站操作准则和安全标准，逐步形成了国际核安全法规体系。国际原子能机构制定的安全标准以出版物的形式印发，包括《安全基本法则》《安全要求》和《安全导则》。《安全基本法则》规定了基本的安全概念、目标和原则以及特殊情况下采取必要措施的理由和依据。《安全要求》则明确列出了针对人员健康和环境保护所必须满足的基本要求，即使缔约国不能按照规定的安全标准来执行，也需采取相应替代措施以达到规定的安全水平。同时，为了帮助缔约国找到等效替代措施，《安全导则》则以国际经验和国家实践为基础，为缔约国提供了具有借鉴意义的相关意见，并确立了在不能寻找到切实可行的执行方案时，须以《安全导则》中的相关规定为基本处理原则。国际原子能机构制定的这些安全标准，在相当程度上为各个国家和地区制定相关国际核电安全规范提供了法律以及技术方面的参考与指导，而且有些准则已被纳入国内法律和国家间双边或多边协定之中。虽然经国家承认并确立为法律的安全标准具有法律拘束力，但在不同国家间所确立的安全标准各异，安全性水平参差不齐，实践中难以协调统一，十分不利于国际核电安全法律制度的发展。就此次日本核废水排放事件而言，日本政府声称其核废水排放完全符合相应标准，不会对海洋环境产生任何不利影响。但其所谓的标准是依据日本法制定的国内标准，达到其国内标准并不意味着达到可能受损害波及之利益相关国的排放标准，而且即使符合日本本国法律规定的排放标准也不能保证可以完全避免损害的发生，另外针对不同情况、不同污染程度的核废水以相同排放安全标准的法律进行规范不乏存在些许不合理之处。

(二)信息披露与国际合作相关规定过于原则化

日本在此次核废水排放过程中对于信息、数据的公布以及具体处置方案透明度等问题上都难得到国际社会的认同，除了日本当局的消极态度外，核电法律制度固有的缺陷亦为其不履行相应国际义务提供了土壤。首先，无论是《核安全公约》还是《联合国海洋法公约》，无论是对于安全标准的规定还是国际义务的承担都停留在原则性层面，缺乏具体细致的法律规范，这种原则概括性规定缓和了国家主权、国家秘密与信息数据共享之间的矛盾，为各国自定义并结合本国实际情况进行规则的制定提供了依据和条件。然而，以《及时通报核事故公约》为例，其虽明确规定缔约国应向实际或可能受到影响的国家和国际原子能机构通报该核事故的发生时间、地点和性质，即履行及时通报义务，但令人遗憾的是，公约没有对通报顺序、通报时间作严格规定，而是将选择权赋予了缔约国，缔约国可以根据本国实际情况灵活选择是否通报、何时通报、具体通报内容以及信息披露程度等，这种模糊不清的规定深刻影响着信息传递的实效性和真实性。其次，国际合作相关内容的缺失在某种程度上亦为核损害事态与后果的升级埋下了安全隐患。国际合作除了国家间就核事故共同面对、共同协商和共同解决外，还包括核电利用技术、资金、科学管理机制的分享与合作。目前，不只是发达国家，越来越多的发展中国家也开启了开发利用核电的热潮，由于其在技术、运营以及管理等方面的不成熟，安全隐患愈发显现。在现阶段，即使《联合公约》等相关国际条约一直强调国际合作的重要意义，但发达国家过分追求垄断核能产业带来的经济效益，不愿进行技术分享与资金援助，缺乏国际合作精神与人类安危共同意识，加剧了国际间合作的松散性和不稳定性，不利于维护世界核电安全的协同良性发展。

(三)核事故预防与监管模式尚不完善

在核电利用的早期，突发事件的应对往往是通过制定详细的技术安全措施完成的，监管和授权在一定程度上深受怀疑。一系列核电事故的发生给全球核电监管机构敲响了警钟，使其逐渐意识到，此种以安全措施为依托的监管模式似乎排除了法律报告、监管、授权、正当程序等，操作范围非常狭窄有限[4]。核损害的全球性和灾难性特征要求国际社会必须对核电站的建立和运行实施全方位全过程的管理和监督，从核电站的布局、选址到中期评估以及制定切实可行的应急方案，每个阶段都需要监管机关严格把关，积极审核相关措施的科学性和可适用性。国际原子能机构提出：要在核设施生命周期和活动期间实现和维持高水平安全需要以健全法律和监管框架为根本，并通过其制定的安全标准和提供的审查服务帮助成员国加强预防与监管框架。但从现有国际公约来看，该机构对核电安全监管的法律条文过于笼统，可操作性、监管范围、监管程度都十分有限。这主要是基于核电安全问题牵涉国家秘密与国家主权，各国普遍对其持保守态度。因此国际原子能机构在提供监管服务领域起到的只是辅助作用，具体监管机构的设立和运行都以本国法律规定为主导。例如，《联合公约》和《核安全公约》都规定了缔约国应以国家报告书的形式向缔约方会议阐明本国监管义务履行情况，相关信息的提交以及由此所产生的政策的预期应用为国际监管提供了依据，但报告书内容的真实性和透明度都无从考证，流于形式的审查无法达到预防核事故发生的效果。因此，此种单纯依靠本国国内机构的监管路径选择，使监管的独立性和有效性大打折扣。从日本福岛核事故便可以看出，该核电站的选址、设计、防范措施、运营与管理等都存在问题，日本当局在明知存在严重安全隐患情况下，出于经济、政治等多重因素考量，针对安全问题始终持掩饰和回避态度，而国际社会又无法依靠具体法律制度对其进行制裁和管理，没能通过事前预防及事中监管有效避免损害的发生。

(四)欠缺有针对性的争端解决机制

国际核污染争端是指在一国开发利用核能过程中，由于自然或人为因素导致核泄漏或核爆炸，造成本国或其他国家、地区环境污染或人身损害，国际法主体间就责任承担、损害赔偿等问题存在争议，从而引发的国际争端。这类争端具有复杂性、不确定性以及多样性特征。首先，核污染争端不仅仅是政治或法律争端，也有可能是事实争端，其涵盖领土主权、国家行为、国家责任以及事实认定等问题，涉及国家间政治、经济、军事、环保等多方面利益纠纷。而且，损害后果的跨国性、潜在威胁性和长期性特征，使得损失的界定、证据的收集、因果关系的确定等异常困难，同一般的国际法争端相比无论是实体还是程序上都更为繁琐复杂。其次，目前国际上就核污染争端解决路径，除了谈判协商等政治手段外，还可以通过仲裁和司法的方式要求加害方履行国际义务，承担相应损害赔偿责任。但是，国际仲裁机构案件受理范围有限，其多为国际商事纠纷，核污染争端技术性强，专业要求程度高，在尚不存在专门用于解决核污染争端的组织机构前提下，仲裁的科学性和公正性尚且存疑。而且，无论是仲裁还是诉诸国际司法程序，都需要争端当事国的配合，如果当事国拒绝仲裁或者拒绝法院的管辖，争议仍然无法得到有效解决。此外，目前仅有的涉及核污染争端解决问题的《及早通报核事故公约》和《核事故辐射紧急情况援助公约》，适用范围只局限于国家履行通知义务和援助义务而产生的争议，无法为其他核污染纠纷提供法律依据。因此，建立起一套有针对性的聚焦核污染争端解决问题的实体法规则和程序规则，对于有效应对现在以及未来日益频发、愈加复杂的核污染核排放争端具有深刻的理论价值和现实意义。

四、核电安全国际法规制的完善路径

核电利用安全问题一直以来都是国际社会重点关注内容，任何核电活动的开展都需要坚持安全优先，将安全视为实现核电可持续发展的前提条件和基本保障。

(一)制定协调统一、与时俱进的国际核排放标准

国际法律规制应该平衡经济需求与开发利用之间的关系，在确保安全的前提下，积极推动国际核电发展。纵观既有核电安全方面国际立法，大多集中在事后通知、报告以及处理制度，而要全面推进国际核安全良性发展，不仅应强调事后的处置与解决，还应将介入措施前移，提前对核电开发利用加以法律规制，从而提高全球核电安全水平。具体来讲，可以通过制定国际统一的核排放标准对世界范围内核电运行产生的放射性废物进行严格规范，从源头上避免核污染的扩散，确保全球核电运行系统的稳定与安全。现有的核电安全标准虽然在一定程度上为各国制定本国核电立法提供了基本安全指引，但其不具有法律拘束力，不能化解各国在核电安全措施方面的分歧，亦无法确保核废料排放的安全性与合规性。首先，国际原子能机构应补充核电安全标准，将其确立为国家核电运行必须遵守的基本安全要求，充分参考核电、环保等方面专家、技术人才的意见，确保排放标准兼具科学性与可行性，并同时约定各国可以根据本国相关规定以更高标准排废，而不能低于机构要求的标准进行排废。其次，机构所制定排废标准应定期更新，即针对不同时期的核电发展需要，及时解决现实国际核电运行需求，英国《工作健康和安全法》中就规定了合理可行的低风险(ALARP)原则，该原则是一个不断变化的标准，如果数据或相关实证表明现阶段所面临风险大于预设风险时，有必要采取新安全标准加以应对[5]。此次日本核废水排海事件便深刻体现了由于缺乏科学统一、与时俱进的核废水处置标准，各国即使对排放后果表示深刻担忧，但无法拿出强有力的科学依据和排废标准对其行为进行限制和约束，一直处于被动地位。因此，只有在国际层面建立统一的核排放标准，才能形成全面、系统、综合的治理格局[6]，才能防止核污染，强化核电运行安全，构建协调规范的国际核电法律机制。

(二)强化核电安全领域的国际合作

核污染的全球性和长期性特征决定了污染的治理不能仅依靠单个国家一己之力，需要国际社会共同应对，从事先预防到事中事后监管，从核设施的建设运营、常规管理到核污染的风险防范、监督治理都应该立足国际合作，通过国际合作提高核电利用的科学性与稳定性，减少污染发生概率，积极应对突发事件。

1.落实信息分享与报告制度

首先，国际核电安全领域合作的基础是各国核电活动的透明度，国际法律应为各国在信息公开方面提供行为指导，通过细化合作规则确立国家合作义务，推动国际核电安全协作机制建设。具体来讲可以要求各国定期提供核电运行相关信息、数据资料。重大核事故发生时，无特殊理由不得拒绝提供信息情报，不得拒绝国际援助和国际合作[7]。其次，尝试区域性或全球性信息交流平台建设，即在坚持平等自愿的基础上，通过此种非正式的国家对话形式，强化核电领域经验交流与技术分享，同时，该平台还可以作为一个数据收集中心，通过收集整理各国提供的情报，及时发布核污染相关信息，为核事故的应急处置和后续救助提供便利。

2.加强核电安全相关技术转让规则建设

国家间的双边、多边核技术转让协议是国际社会核电技术转让的主要方式，但对于核电领域的科学技术合作来讲，国际原子能机构一直以来都是促进国际核电合作、推行技术援助的关键渠道[8]。国际原子能机构的技术合作计划，作为机构向其成员国转让核电技术的主要机制，通过能力建设、知识共享、网络支持等方式帮助成员国提高核电运作技术水平，为改善世界的辐射安全以及核安保作出了突出贡献。其进行的技术转让主要包括国际核信息系统(INIS)、研究中心和实验室、会议和出版物以及技术合作项目等相关活动。目前，核电技术转让的重点应落实在减少核电活动、核应用对环境的影响，维持全球高水平核电安全上。具体来讲，首先，国际原子能机构应积极推进核废料处置方法达成技术性国际共识，通过提供指导意见和技术援助等方式协助各国核安全主管部门加强核电安全建设。其次，强调发达国家在核电安全领域的国际责任，促进发达国家同发展中国家积极开展核电合作与技术转让活动，并将其视为一种“环境有益技术”进行强制转让。最后，补充细化《国际原子能机构规约》中关于技术援助相关规定，构建一个有效实施、充分保障的国际援助法律控制机制[9]，鼓励并支持跨国界核电技术合作，为核安全治理以及国际核电开发利用提供理论依据和战略指导。

(三)构建国际社会核电作业全程监督管理秩序

国际社会核电监督管理秩序的构建应从加强核电监管的适应性和建立安全管理评估机制两方面入手，以缓解目前核电作业操作性严重不足的局面。

1.增强国际核电监管的可操作性与适用性

针对核电安全领域监管机制缺失问题，首要任务是明确并强化相关机构的监管权力，明晰各国应履行的监管义务，通过国际条约的规定将机构的监管职权落到实处，从规划、设计、制造、施工、运行到退役的每个生命周期中充分发挥监管机构的主导作用，以高质量的监管控制保障公共安全。并且，将监管目标重点聚焦在一般核电安全、辐射防护以及技术转让管制上，同时加强国际监管在“同行评审”①服务中的适用度，通过同行压力和公众监督，提高各国不遵守制度的成本，捕捉同行评审过程中的合议性和道德压力，最大限度避免对国家主权以及国家秘密的干涉，制定标准、建立共识，在核电安全领域为各国履行监管义务的同时得以自主决策提供适度的渐进途径[10]。此外，还要坚持监管程序公平、公开、透明，并且将核文化建设融入核安全监管体制之中。运用定期安全审查等监管手段，不断改善全球核电监管环境，从态度和制度两方面提高核安全认识，加强管理政策的执行力，促进核电安全监管体系、监管能力现代化，为国际核电事业的安全高速发展保驾护航。

2.确立完整高效的核电安全管理评估机制

除了强化国际核电安全体系法制化、规范化建设外，还可以通过在国际原子能机构中设立专门性核电安全监管平台的方式，健全核电安全的事前预防、事中评价、事后监测管理机制，推进全球核电安全治理体制系统化、信息化[11]。首先，在项目起始阶段，对于核电站的选址、布局，需要严格考虑评估地质、自然灾害等因素，确保核设施的运行环境、运行条件符合监管机构的安全要求和营运限值。其次，在国家报告书中增添开展跨界环境影响评价项目，对一系列风险进行跨学科评估，其中应涵盖“针对重大环境影响进行充分、公平讨论”的内容，并告知监管机构以及公众合理的解决方式和替代方案[12]。同时还应由监管平台对评价内容、评价方法、义务履行情况进行监督，确保评价制度的顺利实施。再次，提高对成员国事故预警和应急方案的干预度，加强风险事故系统化处理能力建设，并结合发展需求及时审查应急方案的可行性、合理性，对于其中存在的不科学之处提供理论指导和技术支持。最后，加强对核污染事故的后期环境监测，监测主体包括本国、可能受污染危害的周边国家以及国际组织，监测内容涉及大气、陆地、受影响海域的放射性污染程度，全方位反映所致污染的波及范围和影响后果。同时还应明确污染国对其他国家和国际组织的定期、持续报告义务，并针对事态发展趋势进行合理预测。

(四)以国际原子能机构法律框架为基础建立核污染争端解决机制

在核电高速发展的背景下，国际核污染形势愈发严峻，逐渐成为国际社会普遍关注的全球性法律问题。鉴于核污染争端固有的复杂性、专业性等特征，以及既有争端解决条款在程序、实体方面存在的局限，有必要建立起一套兼具拘束力和针对性的核污染争端解决机制。该机制主要可以从以下三方面进行规范。

第一，在国际条约的制定上，为了突破《核事故及早通报公约》与《核事故或辐射紧急情况援助公约》关于争端范围的限制，协调国际核污染争端解决法律体系，可以在《核安全公约》中增加关于核污染争端解决机制的相关规定，这是因为《核安全公约》不仅具有相当数量的缔约国，而且该公约的适用范围和规范内容更为普遍具体，相比之下具有更强的可接受性和可操作性。同时，通过增加、修订相关法律规定，确保争端解决机制的强制适用，在促使缔约国积极履行国际义务的同时为受核污染损害的相关国家提供有效救济渠道。

第二，在争端解决机构的设定上，国际原子能机构作为世界范围内核电安全法律机制构建的核心组织，拥有大量兼具核电安全知识与法律专业方面的人才，一直是世界范围内最权威最能得到广泛认同的国际组织，具有承担起解决核电安全、核污染领域系列争端的能力。具体来讲，可以在该机构下增设一个针对核污染及相关问题的争端解决部门，专门负责处理核电领域专业性、技术性强的核电争端。此外，还可以在机构内部设立一个核损害纠纷和解委员会，吸纳法律、医学、科学、核电专家等对核污染争端进行事实认定[13]。

第三，在争端解决程序的制定上，可以规定首先需要将争议提交至和解委员会，由委员会对争议方就事实问题进行调解，同时将“磋商”确立为进行争端解决的必经程序，即各国有义务就争议进行有效的沟通商议，若在合理期间内无法达成合意则需要将争端提交国际原子能机构，由机构内部争端解决部门对其进行审理，作出有拘束力的判决。至于管辖权、救济程序、诉讼时效等程序性规定亦应由各国协同商议协同制定，积极发挥原子能机构在争端解决规则构建中的重要作用，进一步推动国际核电安全法律制度的发展与完善。

注释：

①同行评审广义上来讲是指某一或若干领域的一些专家共同对涉及该领域的一项知识产品或实践进行评价的活动，其通过会议、学术讨论、交换意见等方式来运作，在医疗、科学和学术领域应用较为广泛。同行评议的模式因领域而异，核电安全领域的“同行评审”可作为一种平等、合议、制度化的有效激励机制在国家履行核电安全监管义务上发挥作用。目前，国际原子能机构根据核安全标准，提供综合监管评审(IRRS)、安全运行评审(OSART)和应急准备审查(EPREV)等同行评审服务。