关于开展机构编制申请事项评估的思考

●东营市垦利区委编办

2021年5月，中央编委印发《机构编制管理评估办法（试行）》（以下简称《办法》），对机构编制申请事项评估工作提出明确要求，这是提升机构编制决策科学化、规范化、精细化水平的重要举措，对科学合理配置机构编制资源具有重要意义。山东省东营市垦利区委编办认真学习《办法》，在机构编制管理工作中开展了实践探索，并对机构编制申请事项评估工作做出以下思考。

一、开展申请事项评估的难点

（一）申请事项评估“评什么”和“怎么评”。《办法》第十一条明确，申请事项评估的对象为“重大新设机构、新增编制或者情况复杂的申请事项”。但“重大”“复杂”难以把握具体标准，边界较为模糊，而重大机构编制事项一般具备全局性、长期性、复杂性等诸多特点，在开展评估前，确定是否需要评估、经过哪些流程开展评估以及对评估事项的影响力、影响范围、影响时效等因素难以量化。在评估指标体系方面，虽然《办法》中列明了五项申请事项评估指标，但由于行政管理的特殊性，在具体评估机构编制事项时，工作职责情况、履职饱满度、是否符合经济社会发展的需要等，存在类型复杂、数据较多、评估标准难统一等问题，难以设定统一评估要素，不同对象、不同事项的事前评估存在不确定性和差异性。

（二）申请事项评估“谁来评”。机构编制申请事项评估作为一项重要的手段和方法，具备较高的技术性、法制性要求，不仅需要依据有关法律法规、党内法规和政策文件评判必要性和可行性，在一些可能影响经济社会发展全局、影响广大群众切身利益的机构编制事项评估时，还需要通过聘请相关专业人士成立专家库、第三方评估机构评估等方式开展。因此，在具体的评估流程中，应当有哪些主体参与、主体中立性如何保障、决策成本和效率如何平衡，是一个亟需深入研究解决的问题。

（三）申请事项评估“怎么用”。机构编制申请事项评估作为规制决策风险、提升决策质量的方式，取得科学的评估结果并不是制度设计的目标，使评估结果用于指导机构编制管理实践、提高机构编制资源利用效率才是初衷。然而，在实践中评估结果却难以发挥效用，甚至有时仅做参考，而不能对机构编制决策形成有效约束，这种评估结果效力的弱化，违背了制度设计的初衷。

二、机构编制申请事项评估的探索路径

（一）精选评估样本，明晰评估对象范围。在开展申请事项评估时，可以运用“实证研究”方法，结合“试点先行”“案例分析”的工作思路，确定某一机构编制申请事项为评估样本，经过充分评估论证后设置一定时长试运行期，期满后，对该样本事项运行情况进行验证，并根据验证结果作出最终的机构编制决策。通过深入调研分析，反复归纳总结，逐步对本级本区域适用申请事项评估的对象进行确定，一方面通过开展评估保障重大机构编制事项决策科学性，另一方面避免对非“重大”“复杂”申请事项开展过于冗杂的评估，造成资源浪费，影响管理效率。

（二）创新评估方式，吸纳第三方评估人员。实践中，可以根据机构编制申请事项评估对象不同，针对公益性、专业性、复杂性突出的事项，探索事前公示、公开听证、专家论证、聘请第三方评估机构等方式，及时为机构编制决策提供智力支撑。机构编制管理部门通过对申请事项开展充分调研，选择合适的评估方法，以确保评估工作的针对性和专门性。比如，2021年，东营市垦利区委编办以取消镇（街道）招商引资职责为契机，打破传统评估形式，邀请财政、招商引资等部门领导、人大代表、政协委员、专家等担任听证员，共同参与集中听证，围绕取消镇（街道）招商引资职责展开了充分论证，取得了良好效果。

（三）分解评估指标，规范评估内容。指标体系是否科学合理、是否具有可操作性，决定了评估工作能否取得实效。《办法》对申请事项评估初步建立了指标，实践中可以根据机构编制评估多因性、多维性和动态性特点，探索按照主次和重要性建立客观公正、详细完备的多层指标体系。比如，在评估某个部门是否需要核增编制时，可以将“职责履行情况、编制设置情况、人员配备情况”等设置为一级指标，每个一级指标下设若干二级指标，如“职责履行”的二级指标可以按照“三定”规定部门职责进行逐条分解，“编制配置”的二级指标可从编制总量、领导职数、编制配备适宜度等角度细分。三级指标是指具体的评估项目，并确定权重，比如将“编制配备适宜度”划分为工作事项、工作时长、工作环境、工作强度等具体项目。通过建立数学模型，设置系数，进行加权，推算人均工作饱满度，作为衡量编制冗多或者紧缺的标准。具体情况参见下表。

（四）提升评估标准，综合运用评估结果。虽然机构编制申请事项评估在决策前开展，但其结果应当充分应用至机构编制管理全过程，而非“一评了之”。一是要将申请事项评估结果与传统机构编制执行情况评估、机构编制效益使用效益评估充分结合，通过对评估对象进行起底式地梳理分析，实现管理与监督检查的有机融合，在评中查，在查中评，及时发现和纠正部门单位存在的问题；二是以评估结果为数据支撑，作为调整被评估部门机构编制事项的依据，实现对机构编制资源精准有效调配，提高机构编制职能运行和管理质效水平；三是结合党政机构改革、事业单位改革试点等工作，将评估结果作为改革决策的重要参考，充分运用到优化结构布局、科学配置编制、精简机构总量、协调职责分工等工作上，真正提升机构编制服务科学运行、协调发展的能力。

表1 动议阶段部门分析内容

表2 合法合规性审查阶段机构编制部门审查内容

表3 评估阶段重点评估内容

三、深化机构编制申请事项评估的思考

（一）加强条例宣传，形成评估共识。无论是前期评估对象选择、沟通衔接环节，还是中期实地调研、听证论证环节以及后期结论反馈、结果运用环节，都离不开职能部门之间联动协调、密切交流。要进一步加强对《中国共产党机构编制工作条例》等机构编制法规政策的学习宣传，只有在各类机关和事业单位中对机构编制评估形成普遍共识，充分认识到申请事项评估的重要意义，才能更好地发挥评估效用。在源头上防止部门单位机构编制事项申请随意报、在过程中防止部门之间配合程度低、在结果上防止编制部门“一家评”，真正提升机构编制工作水平，发挥机构编制资源效益。

（二）健全配套机制，保障评估运行。配套机制的建立是保障评估落实的支撑，在评估具体实施中还需要对一揽子配套机制不断优化完善。比如，在专家咨询制度的具体运用中，需要完善专家遴选机制、利益声明机制、回避制度、具体权利义务等，为专家开展具体的评估工作提供有力的制度规范。同时，还需要配套健全信息公开、沟通协调、公众参与、意见反馈等相关机制，从而提高评估结果的科学性、正当性，充分保障评估工作的规范、稳定运行。