基于政策工具的我国中医药健康服务政策分析

夏 昉 张 兵 赫玉芳

长春中医药大学健康管理学院，吉林长春 130117

中医药健康服务是运用中医理念、方法、技术维护和增进人民群众身心健康的健康活动，对于保障人民的身体健康，推进健康中国的建设有着至关重要的作用[1]。自2015 年国务院出台了《中医药健康服务发展规划（2015—2020 年）》之后，国务院各部委及国家中医药管理局为加快促进中医药健康服务发展出台了一系列政策文件，但目前利用政策工具对中医药健康服务政策内容进行综合分析的研究较少。内容分析法是基于文本内容的定性研究方法，将政策文本内容进行量化分析，用统计数字将结果呈现出来[2]。本文基于政策工具视角对我国中医药健康服务政策进行分析，为后续完善中医药健康服务政策提供借鉴。

1 资料与方法

1.1 资料来源

本文选取国家层面发布的能直接体现中医药健康服务主题的政策文件，时间为2013 年1 月—2021 年3 月，共收集到15 份政策文本。见表1。

表1 中医药健康服务政策文件汇总

1.2 研究方法

本文依照政策工具X 维度中的具体分类条目，对归纳进来的15 份中医药健康服务文件文本进行了分类编码。将文件按照“政策文件编号-1 级标题-2 级标题……”进行编码，共得到443 个分析单元，具体编码（部分）如表2 所示。

表2 政策文本内容分析单元编码（部分）

1.3 中医药健康服务政策分析框架的构建

1.3.1 X 维度：基本政策工具 政策工具就是指在执行政策过程中，政府实现政策目标的具体方式、手段和途径[3]。国内外很多学者按照多维标准，对政策供给进行了不同分类，本文以Rothwell 和Zegveld 的政策工具分类思想为基础，将与中医药健康服务相关的政策工具划分为供给型、需求型、环境型3 种类型[4]。

对于政策工具的具体分类，笔者是经过仔细研读上述的15 份文件和参考相关文献总结归纳出来的[5]。供给型政策工具是指政府通过政策对中医药健康服务发展提供直接的推动力，包括基础设施、科技信息、资金投入、人才培养和医疗服务等措施。需求型政策工具是指政府通过激发市场需求对中医药健康服务发展形成的间接拉动力，具体表现为国际交流、组织协同、试点项目等措施。环境政策工具是指政府通过改善中医药健康服务发展的外部环境，间接促进其发展的影响力，可细分为法规管制、目标规划、文化宣传、金融投资、策略措施、质量评估和医保支持。

1.3.2 Y 维度：中医药健康服务体系 仅从政策工具的角度分析中医药健康服务的政策文本，不能深刻的解读政策规律，因此有必要再增加一个中医药健康服务体系的Y 维度进行二维的透视研究。本文根据《中医药健康服务发展规划（2015—2020 年）》中对中医药健康服务目标的划分，将中医药健康服务体系分为提升服务能力、创新服务技术、丰富服务产品和优化服务环境4 个方面。以此为基准，构建了以基本政策工具为X 轴，中医药健康服务体系为Y 轴的二维分析框架。见图1。

图1 中医药健康服务的二维分析框架

2 结果

2.1 政策工具维度分布情况

中医药健康服务的政策文本综合运用供给型、需求型和环境型政策工具，但是这3 种政策工具使用的频数还存在着差异，供给型政策工具使用最频繁，占47.63%；其次是环境型政策工具，占31.83%；需求型政策工具使用最少，仅占20.54%。此外，3 类政策的具体政策工具使用也各有不同。

从基本政策工具内部分布看，供给型政策工具中，基础设施最多（14.90%）、其次是科技信息（13.09%）、医疗服务（11.74%）、人才培养（7.22%）、资金投入是最少的，仅占0.68%；需求型政策工具中，国际交流（4.51%）、组织协同（4.51%）、产业塑造（7.90%）、试点项目（3.62%），4 项政策工具的使用较为均衡；环境型政策工具中，法规管制（12.42%）、目标规划（1.58%）、文化宣传（4.29%）、金融投资（1.58%）、策略措施（6.55%）、质量评估（4.06%）和医保支持（1.35%），7 项政策工具的使用差异较大。见表3。

表3 政策工具分布情况

2.2 中医药健康服务维度分布情况

中医药健康服务维度中，提升服务能力运用的政策工具最多179 条（40.41%），其中供给型政策最多，为119 条；其次是优化服务环境121 条（27.31%），其中环境型政策最多，为88 条；再次是创新服务技术86 条（19.41%），其中供给型政策最多，为56 条；丰富服务产品使用政策工具最少57 条（12.87%），其中需求型政策最多，为29 条。见图2。

图2 中医药健康服务政策工具二维分布

3 讨论

我国现阶段中医药健康服务体系正处于起步阶段，政策与服务体系之间尚未呈现出较强的相关性，但具体政策的分布上出现了一些差异，本文主要对具体政策工具的使用进行了分布矩阵讨论。

3.1 供给型政策工具使用较多，但内部分布不均

供给型政策工具使用占比最高，主要集中在科技信息和基础设施建设，但却忽略了资金和人力资源的投入。我国目前中医药健康服务发展重心是加强基础设施建设，依靠科技信息提供全方位的医疗服务，进一步推动医药实施传承创新工程，让全民享受中医药健康服务[6-7]。资金短缺和人才供给不足可能会影响中医药事业的长期发展[8]。国家发展中医药健康服务在立足于实际，完善基础设施和信息化建设的同时，还需考虑加大资金投入和人才培养等政策工具的使用[9]。

3.2 需求型政策工具使用不足，要增加使用力度

需求型政策工具使用最少，特别是国际交流、组织协同和试点项目政策工具。产业塑造政策工具使用的频数最高，在供给侧改革背景下，通过依托互联网优化产业结构、研发新产品等能够激发人们对中医药健康服务的需求力[10-11]。但弱化国际交流等政策使用可能会导致中医药健康服务发展空间受限、市场开放程度不够，从而缺乏必要需求拉动力[12]。中医药健康服务政策的制定时可以考虑增加需求型政策工具，如让中医药全面参与“一带一路”建设，增加中医药健康养老示范区等项目建设等措施[13]。

3.3 环境型政策工具结构失衡，要调整使用比例

环境型政策工具的法规管制、策略措施等约束性政策工具使用较多，而金融投资和医保支持等激励性政策工具使用较少[14]。这可能是因为目前中医药正处于蓬勃发展阶段，需要通过规范性法规发挥监督及管制作用创造良好的发展环境[15]，同时也需要通过策略性措施和文化宣传加强对个人、家庭和社会的倡导与引领，调动各方力量促进中医药健康服务的发展[16]。然而金融投资较少和医保支持力度不够，可能导致各项政策无法取得明显的成效。国家在政策制定中可能要调整环境型政策工具的内部结构，减少法律法规的约束，增加金融投资等激励性政策工具的使用[17]。

3.4 调整政策工具结构以充分发挥政策合力

政策工具中的供给型政策占比过高，需求型政策使用频率较低，结构不合理会影响政策整体效力的发挥，因此要根据政策目标合理调整政策工具分布，充分发挥政策合力[18-19]。在制定中医药健康服务政策时，一是要均衡3 类政策工具的使用，形成供给推力、需求拉力和环境影响力的平稳发展模式。二是增强政策工具间的有效互动，例如使用需求型政策工具的试点项目时，要充分利用供给型和环境型政策工具中的资金投入和金融支持，三方形成合力共同推进中医药健康服务的良性发展[20]。

3.5 注重政策工具和中医药健康服务体系的耦合作用

在政策制定过程中要注重政策的整体性和系统性，也要考虑不同环境和不同政策工具对中医药健康服务发展各方面的影响[21]。

政策工具在中医药健康服务维度的各个方面使用并不均衡，主要侧重于提升中医药健康服务能力和优化服务环境，而丰富服务产品和创新服务技术方面使用的政策较少。政府在制定政策时需要促进中医药健康服务体系的各方面目标协同发展，如在深度推进中医药传承创新工程，创新健康服务技术，完善中医药健康服务保障机制的同时，还要鼓励企业加大科研经费投入，支持研发和应用健康服务新产品[22-25]。

在促进中医药健康服务体系各方面的发展中，侧重使用的具体政策工具又有所不同。供给型政策工具主要集中于提升中医药服务能力和创新服务技术方面；丰富服务产品应用最多的是需求型政策工具；优化服务环境方面主要是依靠环境型政策工具。整体来看，政策工具呈现出“单面倾斜、整体失衡”的分布，这不利于中医药健康服务的良性发展[26]。因此，制定中医药健康服务政策时需要考虑均衡3 类基本政策工具在服务体系的使用，增加供给型和需求型政策工具对优化服务环境提供拉力和推力，丰富服务产品和创新技术目标则需要从环境型政策工具上给予强化、支持。注重各类政策工具在中医药健康服务体系的整体使用，充分发挥政策工具和中医药健康服务体系的耦合作用，从而促进中医药健康服务稳定、有序发展[27]。