基于高校工程项目建设风险视角的内审研究

万琼 钟希余

[摘要]本文以A高校实验楼项目建设为例，分别对高校工程项目建设决策期的沟通协调风险、场地风险和市场风险以及项目建设实施期的设计风险、施工管理风险和竣工结算风险进行分析，并针对存在的风险点，立足建设项目内部审计，提出延伸审计广度、拓展审计深度、拓宽审计横向范围及建立审计结果运用机制等解决措施，为防控当前高校工程项目建设管理风险提供了参考建议。

[关键词]内部审计   建设项目   决策风险   实施风险

随着国家对高等教育重视程度的不断增加，各级财政投入也在增大，各大高校建筑面积不断扩大，加强基本建设项目管理成为各大高校的工作重点。尽管多数高校已出台相关的规章制度规范项目管理，但长期以来，高校基建领域的管理缺陷和腐败问题仍然存在。内部审计因其在工程管理及内部控制中的监督评价职能，在促进高校改进内部管理、完善内部制度等方面发挥着重要作用。

一、内部审计在高校工程管理中的作用

内部审计作为高校内部监督的重要手段，在助力高校内部治理、提升管理效能上发挥的作用越来越大。工程审计能够有效监督工程项目施工，合理控制工程造价，保证工程项目实体的有序完成;可以通过对工程项目建设全过程进行实时跟踪审计，及时发现问题并出具审计意见，督促相关部门及时整改，规范现场安全管理、提高投资效益，并促进职能部门和高校完善相关内部制度，对高校有效监督内部技术经济活动、防控工程建设风险、规范内部组织结构平稳运行等方面具有重要意义。

高校工程审计作为内部审计重要内容之一，具有内部审计和工程审计的双重属性。一方面，内部审计需对工程项目建设全过程的技术经济活动和建设行为进行监督、评价和鉴证，践行工程审计基本职能;另一方面，在开展审计工作时，又必须以促进单位完善治理、实现目标为基本出发点和立足点，促进组织内部治理效能提升。高校在开展内部审计工作时，应主要着眼于以下两个发力点。

一是项目建设合规性审计。合规性审计主要是对项目建设全过程的技术经济行为是否符合法律法规及学校相关规定的审查。审计内容包括：项目决策、实施是否按照地方政府和主管部门规定开展了审核、报批、备案等工作;项目实施全过程程序是否合法合规，合同各方主体责任履行是否到位，相关各方人员在项目实施过程中是否存在违法越界行为，项目资金流转是否合法合规等。通过对项目实施过程中的技术经济行为进行合规性审计，对项目实施过程进行监督，及时发现查处和纠正项目建设问题，提高项目建设的安全性和效率。

二是项目管理有效性审计。有效性审计通常是指在不违背规章制度的前提下，对项目实施全过程的职能单位和个人的管理行为是否促进了校方利益最大化进行监督审查，本质是通过对项目建设流程的详细审查，分析项目实施过程中存在的管理问题。审计内容包括：是否及时办理各项签批备案以保证项目按照计划时间实施;是否做好协调沟通工作以确保项目各方有序衔接;是否充分考虑后续使用单位实际情况，在不增加金额的前提下实现项目建设效益最大化;是否坚持学校利益优先，有效监管项目实施;等等。通过有效性审计，规范项目管理行为，促进高校完善项目建设管理制度，弥补项目管理漏洞。

通过对项目建设合规性和有效性审计，可有效监督内部经济技术活动、防控工程建设风险，有利于规范高校内部组织结构平稳运行、促进高校提高治理能力。

二、高校工程项目建设风险分析——以A高校实验楼项目建设为例

（一）高校工程项目建设基本流程

工程项目建设包括项目投资决策期、项目建设实施期。建设项目投资决策期的主要工作包括编制项目建议书、制定可行性研究报告。项目建议书编制阶段是建设项目的起点，该阶段主要工作任务是相关职能部门根据该校发展及校园基本建设规划，在校内外开展广泛调研，充分听取各方意见，制定项目建议书。可行性研究报告是项目建议书通过后，职能部门根据项目建议书对建设项目进行技术、经济上的选取，确定最佳方案并形成可行性研究报告。

项目建设实施期主要包括勘察设计阶段、招标阶段、施工阶段、项目竣工验收阶段和交付使用阶段。其中，设计阶段即通过公开招标选择勘察、设计单位展开勘察、设计并确定投资概算，在审批通过后对设计方案进行细化，出具施工图。招标阶段是建设单位根据项目实际情况向主管部门报备后，按照相关规定自行开展或委托具有相应资质和力量的社会中介机构编制工程清单、确定招标控制价、组织招标确定施工单位等工作。施工阶段则需施工单位、建设单位、代建单位等各职能单位的共同协调配合完成合同约定内容。待合同约定工程内容全部完成，即可进行竣工验收。竣工验收通过后，即可办理竣工结算、备案等相关工作。

（二）A高校实验楼项目概况

为满足教学科研需要，结合学校长期发展战略，A高校于2015年启动综合实验楼项目建设工作。该项目拟建于A高校毗邻西大门校区内，是国家“中西部高校基础能力建设工程”项目之一，主要建设内容包括综合实验大楼以及与之配套的给排水、供配電、通风空调等。该项目总投资概算约5500万元，用地面积9300平方米（合14亩），总建筑面积26，000平方米。

根据施工合同，该项目土建、安装部分施工合同价为5200万元，项目工期510天。自2016年开工，预计于2018年可交付投入使用。然而实际上，该项目最终报送结算金额超7600万元，项目至2021年底仍未办理正式竣工验收及移交手续。但由于该高校基础设施严重不足，2018年院系整合后急需场地进行教学、科研，该校2019年底已使用该项目进行日常实验、办公，造成了该项目未全部完工但已被实际使用的情况，对该项目实施后续流程的开展造成了极大的不便。

（三）高校项目建设风险

根据国家和地方政府的规定，高等院校项目建设流程必须基本遵照前述项目建设流程进行，以便于监管、保证国有资金使用效益最大化，并在一定程度上规避基本建设风险。本文按照项目建设流程，以A高校综合实验楼项目建设为例，分别对项目建设决策期和实施期进行风险分析论证。2AB3A8D7-D576-4F35-8D62-C478A643A260

1.项目决策期风险主要是外部环境风险，包括以下三大风险。

一是沟通协调风险。按照项目决策工作流程，项目决策必须基于发展需要和充分调研结果，然而出于高校建设资金来源的特殊性，项目建设准备期通常较短，有的职能部门未经过详细的前期调研，没有充分吸收各方特别是毗邻地块单位和个人意见就选定建设地点和位置，使后续项目实施存在地块开发风险。A高校开发综合实验楼项目未经地块公示即仓促开工，加之后续沟通协调不到位，导致周边村民意见较大，后续施工过程中屡次发生拦路阻工事件，给该项目开展带来极大困扰。

二是项目建设场地风险。有的高校位于城市或邻近城市的交通便利地带，周边市政管网众多，在校内开展项目建设，必须依赖可靠的勘察单位会同有关部门探明地块管线分布情况，再由设计单位充分考虑周边建筑和地貌特征，合理进行设计规划选址。但在实际操作中，勘察要点往往集中在水文地质条件上，极少关注管线勘察，这一方面将会给后续施工带来极大不便，稍不注意将影响整个城市的正常运转，造成巨大不良影响;另一方面也会延长项目实施周期，增加建设费用。A高校实验楼项目中，红线边界区域未探明市政排水管网，施工单位在进行基础施工时挖断该区主管网，使该区生活污水大量排入项目施工现场，后续不仅花费了大量时间精力才处理好排水管网的问题，还造成周边居民的大量投诉，给学校带来了极大的负面影响。

三是市场风险。项目管理职能部门通常由具有丰富现场管理经验的专业技术人员组成，往往没有配备相对应的造价专业对项目成本进行审核和控制。在实际操作中，有的项目前期工作准备时间不足，管理职能部门对后续工作开展情况及需要预备的费用没有充分考虑到位，同时缺乏对建设项目和市场的全盘了解和预判，有的仅根据立项时的情况仓促开展项目立项工作，给后续工作的开展带来很大的资金风险。一旦当地市场发生波动，项目原有立项资金将不足以覆盖价格变动所带来的项目成本变动，给校方财政和管理带来极大压力。A高校实验楼项目于2016年立项，项目立项之初未设定预备费，2018年材料大幅上涨，加之2019年施工期间该地区发布新定额，费用发生较大改变，导致该项目结算金额超过施工合同金额2000万元，给该项目办结及移交带来了极大风险。

2.项目建设实施期风险主要是内部风险，包括以下三大风险。

一是设计风险。设计是整个项目从设想到实践的起点，设计阶段可以确定整体项目造价90%的开发成本，决定了整个项目的功能和建设情况。职能部门必须根据学校规划，从结构、建筑、安装、装饰等方面，与使用单位沟通后续建筑使用情况和相关方的特殊需求，充分了解使用方的功能需求，并就了解的情况及时向设计单位反馈，以确保设计时可以充分满足功能需求。但事实上，设计单位通常套用现有项目模板进行设计，出具的设计方案较为粗放，与高校实际功能需求存在出入，存在边施工边改图的情况。这不仅给建设项目成本控制带来了一定的风险，也在一定程度上影响了施工进度。A高校实验楼项目中，因该楼电容负荷未达到使用单位大型仪器设备要求，导致该项目已施工线路全部作废，采购线管材料积压，后续装饰工作无法开展，耽误工期约一个月。

二是施工管理风险，如进度风险、质量风险、经济风险、安全风险等。施工管理风险是最常见的风险。根据实际情况，部分高校采用代建制，虽然代建单位协同监理单位共同监督项目施工在一定程度上提高了项目决策科学性和项目管理水平，但有的高校项目管理职能部门完全依赖代建单位对项目进行管理控制，项目施工管理情况的好坏完全取决于代建单位和现场代表的能力水平和职业道德，大大增加了项目施工管理风险。同时，代建制的相关配套政策措施尚不完善，缺乏对代建工程的严肃考核，监管制度不够严格、规范，如按照代建合同，代建单位要承担突破投资的赔付责任，但若赔付金额过大则代理单位可能无法承受，过小则对规范项目管理的作用不大。A高校实验楼项目中，高校方甲方代表对项目施工实际情况缺乏了解，未定期深入施工现场监督项目实施，而因项目周期过长，代建单位项目负责人屡次更换，致使项目施工实际效果不佳，项目未交付使用即出现地下室漏水、墙面开裂等质量问题。同时，该项目施工周期超合同约定约两年，迟迟不能交付使用极大影响了该校日常教学工作。

三是竣工结算风险。竣工结算风险主要由于项目施工过程资料的欠缺和失真造成的。竣工结算资料主要由施工单位提供，其完整性和真实性需仔细甄别。A高校实验楼项目中，内部审计单位在进行结算审计时发现，该项目过程资料不完整，桩基施工记录资料呈现高度一致性，部分签证单存在日期前后矛盾、施工内容不一致、签批手续不完整等问题，经核实，该项目桩基施工现场记录已遗失，提交结算中的过程资料为施工单位自行编造，签证多数为后续补办，根据相关规定，超过时限的变更审批将不予认可，但施工单位认为已经履行变更签证事项，多次与高校方就签证事项进行沟通交涉，迫于压力，校方不得不做出让步，极大影响了该校信誉。

三、高校工程项目建设风险的控制措施

（一）加强项目建设合规性和有效性审计，延伸对建设项目的审计广度，将项目建设前期准备与决策纳入重点审计范围

一是项目信息公开包括规划和选址是否按照相关规定及时进行公示，公示牌是否置于项目所在地显眼位置，是否按照规定充分集中汇总了各方对项目建设的意见和建议。二是校地协调情况，是否就项目建設情况与毗邻地块的单位和个人进行过交涉，是否对沟通过程中提出的问题采取了处理措施，是否对相关措施的实施提出了解决预案。三是项目场地准备情况，包括是否组织市政、电力配套主管部门进行现场指导，弄清场地埋线情况，并做出标识，是否及时做好“三通一平”，为后续项目的实施减少不利因素提供便利条件。

（二）充分发挥审计监督效能，拓展审计深度，积极开展参与项目建设筹备工作审计监督

一是对项目决策流程进行审计，督促相关职能部门按照项目实际情况编制项目建议书，督促高校建设项目管理职能部门通过公开招标选择具有相应资质和专业技术水平的外部咨询机构，从经济、技术、项目效益等方面对项目进行详细的可行性论证，充分考虑外部环境的影响，以确保通过审批的可行性研究报告具有可实施性。二是督促相关职能部门在实施项目前根据实际情况建议职能部门组织行业经济、技术方面的专家，采用头脑风暴法、德尔菲法等方法对项目实施过程中可能发生并产生一定费用的事项进行分析，并设置处理预案，预留处理时间和资金，以提高立项金额的可靠性，减少后期超概风险。2AB3A8D7-D576-4F35-8D62-C478A643A260

（三）拓宽审计横向范围，审计监督与高校具有合同关系的项目各参建相关方的履职行为

各参建方的行为是构成工程实体的关键，必须对照合同约定，审查参建单位是否履行合同约定及岗位职责，是否有效利用资源。重点加强对设计单位和代建单位的审计。对设计单位的审计包括：设计单位是否对项目实施场地进行踏勘，是否按照使用单位或职能部门反馈的功能需求全面、及时地调整设计方案，是否按照合同约定提供完整、可实施、满足功能需求的图纸，是否及时反馈修改意见等。对代建单位需前移审计介入点，自代建招标就开始开展审计工作，严审代建单位招标流程，督促职能单位选择具有较强履职能力的咨询单位开展代建工作，督促职能单位完善代建合同，必须在合同中明确约定代建单位的履责范围和违约责任，必须审计监督代建单位是否遵照合同约定配备具有履职资质和能力的人员进行现场管理，实行专项专管，并按合同约定出勤。同时，对施工单位是否按图施工、施工质量是否符合规范和合同约定标准，高校相关职能部门、代建单位及监理单位是否有效执行相关监管标准及合同约定岗位职责等内容进行审计。

（四）建立审计结果运用机制，强化审计结果运用和审计建议落实

当前多数高校并未对审计结果运用及审计整改做出制度性安排，审计效能未能充分发挥。内审部门必须加强与上级的汇报沟通，争取领导层对审计工作的全面支持，制定相关制度办法促进审计结果落地。针对结算时发现的资料不完整、真实性存疑等问题，必须吸取教训，落实好制度赋予审计追踪整改情况的工作职责，建立审计监督长效机制，定期组织召开建设项目审计情况反馈会，及时向被审计单位提出审计发现的问题，并在职权范围内发表审计意见，以促进建设项目完善治理，提高项目效益。

四、小结

随着工程审计在节约资金、监督工程质量等方面发挥的作用日渐增加，工程审计的重要性逐渐突显，工作任务也不断加重。内部审计机构必须立足内部审计的主要職责和目的，着力防范项目建设风险，促进提升项目建设效益，增加高校内部的组织价值，规范项目管理行为，为高校教育事业的平稳发展和科研攻坚提供坚实保障。

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