增长目标“加码”会抑制地方长期经济增长吗?*
2022-06-17陈子昂
龚 锋 陈子昂
(武汉大学经济与管理学院 湖北武汉 430072)
一、引言与文献回顾
中国设定年度经济增长目标的做法自20世纪90年代以来一直延续至今，目前已经成为中国政府宏观治理的重要方式之一。但是，地方各级政府在制定本辖区的年度经济增长目标时，为了向上级政府传递执政绩效和治理能力的积极信号，往往会在上级政府的经济增长目标基础上进行“加码”(周黎安等，2015)。对地方政府官员而言，如果最终不能实现具有强制效力的增长目标，那么最初设定的加码目标就会变成展示其执政不力的消极信号，成为其晋升过程的阻碍因素(赵新宇和郑国强，2020)。因此，地方政府不得不调动各种资源，采用“激进”的经济发展方式来谋求短期增长目标的实现，其中典型的做法是，将大量公共资金投向基础设施建设以及“投资周期短、见效快、风险低、不确定性小”的固定资产投资项目上，通过要素驱动和投资驱动的粗放式增长在短期内迅速完成年度增长目标。在中国特色社会主义进入新时代和发展新阶段的背景下，一个值得关注的问题是，地方通过加码经济增长目标带来粗放式投资的激增固然可以刺激短期经济增长，但是对于长期经济增长是否会带来不利影响?迄今为止，国内尚未有研究关注和考察经济增长目标加码对地方长期经济增长的影响，本文尝试通过定量分析回答这一问题。
在国内，近年来有不少文献关注政府经济增长的目标管理问题(徐现祥和刘毓芸，2017)。其中，大部分文献主要评估了经济增长目标的经济效应。在宏观层面，孙文凯和刘元春(2016)发现，政府制定的经济增长目标会通过投资等政策引导方式而对短期经济增长产生显著影响，同时也会对宏观经济波动产生放大效应；徐现祥和刘毓芸(2017)进一步将分析视角拓展到全球，基于全球49个国家和地区面板数据的研究发现，经济增长目标能够影响而非预测经济增长，增长目标的提高会带来当期实际经济增长率同比例的提升；李书娟和徐现祥(2021)基于中国地级市样本的研究则发现，经济增长目标对地方实际经济增长的积极作用主要体现在经济下行期，而在经济上行期这一促进效应并不显著。上述文献为经济增长源泉的研究引入了新的视角，也拓展了经济增长目标管理研究的范围，为后续研究奠定了坚实的基础。然而，受数据和方法的限制，上述研究更多聚焦于考察增长目标的短期直接经济效应，并未对其内在的影响机制以及可能的长期效应作深入探讨。
在上述研究的基础上，后续研究将重点放到了更为微观的层面，从生产要素、行业、企业甚至政府行为的视角切入，分析增长目标对宏观经济影响的机制。已有研究首先致力于从投资、创新、全要素生产率等生产要素的角度解释增长目标影响实际经济增长的内在机制。刘淑琳等(2019)认为，地方政府设定的经济增长目标具有显著的投资驱动效应，更高的增长目标会引致地方增加投资以促进经济增长；在对创新和效率的影响方面，余泳泽等(2019a)发现，经济增长目标的硬约束表述和“层层加码”现象会使得地方政府过度投资低效率项目，带来产业结构钝化、资源错配等问题，抑制城市全要素生产率；聂长飞和冯苑(2020)发现，经济增长目标的提高会抑制技术创新、影响产业结构升级，最终显著抑制地区绿色全要素生产率的提高；而王贤彬等(2021)则发现，地方政府制定的经济增长目标对创新的影响呈现非线性的倒U形关系。在行业影响方面，余泳泽和潘妍(2019)发现，层层加码的经济增长目标会抑制服务业的结构升级；余泳泽等(2019b)发现层层加码的经济增长目标使得资源向劳动密集型和资本密集型行业倾斜，忽视对技术密集型行业的支持，从而降低制造业出口技术复杂度。随后，学术界将经济增长目标的研究拓展到微观企业层面，利用上市公司样本进一步深入考察增长目标影响经济增长的内在机制。研究发现，过高的经济增长目标会挤出企业的研发投入(刘勇和黄灿，2020)、降低企业实际税负(詹新宇等，2020)、提高企业的风险承担水平(黄亮雄等，2021)、降低企业全要素生产率(任晓怡等，2021)，等等。此外，不少学者考察了面临经济增长目标压力时地方政府行为的改变，总体而言，为了实现更高的经济增长目标，地方政府会更多干预经济主体的行为，在一定程度上带来了资源配置的扭曲。比如，高增长目标会改变地方土地出让策略(胡深和吕冰洋，2019)、扭曲生产要素市场(赵新宇和郑国强，2020)、改变公共支出偏好(吴敏和周黎安，2018)，等等。上述文献从生产要素和资源配置等角度解释了经济增长目标如何通过影响企业和政府的行为对宏观经济增长产生影响，识别了增长目标带来的过度投资、挤出研发、干扰资源配置等潜在机制，是对前期研究中机制分析不足的有效补充。
然而，结合上述宏观和微观层面的研究，一个令人困惑的问题是，地方政府制定经济增长目标对市场部门及资源配置等带来的更多是负面影响，但为什么在宏观层面增长目标能促进经济增长呢?从已有文献的结论可以判断，增长目标对政府和企业投资的驱动效应会在短期内转化为增长动力，但其对全要素生产率、创新、环境污染、资源配置效率等的干扰和扭曲，并不会在短期内对增长产生立竿见影的负面冲击，而有可能损害地区的长期增长潜力。因此，已有研究最主要的问题是，缺乏对增长目标影响长期经济增长效应的直接检验，无法实现该领域中宏观和微观研究的统一，因此无法在“未来地方经济增长目标是否应继续保留以及如何改进增长目标管理等”政策建议方面达成一致。
在已有研究的基础上，本文致力于探讨并直接检验过高的经济增长目标对地方长期经济增长的影响。与已有研究相比，本文可能的边际贡献有以下几点:第一，在研究方法上，采用局部投影法(local projections)，基于一个灵活的半参数回归控制策略来估计动态系数，直接识别了过高的经济增长目标对实际经济增长的短期和长期影响效应，研究结论更为全面和完整；第二，在研究主题上，以地方经济增长目标相对于上级政府目标的加码程度作为研究对象，重点考察了当地方经济增长目标表现出周黎安等(2015)揭示的层层加码的特征或王贤彬和黄亮雄(2019)揭示的“激进性”特征时，对地方政府行为产生的逆向激励效应以及由此对经济社会长期发展造成的不利影响；第三，在机制分析方面，识别出地方增长目标加码抑制长期经济增长的机制是，“激进”的增长目标驱动地方政府配置和安排更多短期性投资以拉动增长，由此“挤占”了具有长期增长促进效应的投资，阻碍了地区全要素生产率和创新水平的提高，最终对地区长期经济增长产生负面影响。
二、理论分析与研究假设
(一)模型基本设定
本文在周黎安等(2015)和Li等(2019)的基础上，构建一个简单的理论模型，考察地方政府设定的经济增长目标相对于上级政府目标的加码程度对地方短期和长期经济增长的影响。假定上级政府设定的年度经济增长目标为g，下级政府设定的年度经济增长目标为g，本文将下级目标相对于上级目标的加码程度定义为:
在GDP晋升激励机制下，成为地方官员向上级政府显示其执政能力的信号，致力于向上晋升的地方官员倾向于将设置得更高。问题在于，如果地方增长目标设置过高但最终无法实现的话，反而有可能成为地方官员执政能力低下的“负信号”。为尽可能避免这一情况，下级地方政府需要制定相应的经济调控政策，安排财政资金来刺激辖区经济增长。假定地方政府安排公共投资支出G直接用于促进地区经济增长，其中短期刺激资金θG能够促进当期产出增长，其余的资金(1-θ)G对当期增长没有明显作用，但在若干期之后能够发挥促进经济增长的动态效应(王贤彬和徐现祥，2009)，本文将其界定为长期刺激资金。考虑到地方政府官员在同一地区或同一职位的任期是有限的，当期增长的刺激资金对于提升地方政府官员的晋升概率具有积极作用，而长期增长的刺激资金则有可能在官员任期之外发挥作用(获益者主要是下一任官员)。为避免成为“负信号”，地方政府官员在确定公共投资结构时，将重点考虑当年设定的目标与上级政府目标相比的加码程度，即:
地方年度增长目标加码程度越高，地方不得不安排用于刺激短期增长的资金比例就越大，因此有:(λ)＞0。需要说明的是，θ∈(0，1)，地方不可能将全部的公共投资资金都用于刺激当期的经济增长。原因在于，目前中央政府制定了多维的地方官员政绩考核机制，地方政府官员在多维考核标准和长期追责制的约束下，不可能将经济增长视为唯一的施政目标。因此，(1-θ)的值越大，说明地方政府安排的刺激长期经济增长的公共投资支出越高，地方政府官员“顾全大局”，维护辖区长期经济利益、居民福利水平和全国整体经济利益的力度就越大，其在中央政府隐性治理机制考核下获得认可的程度就越高。
(二)企业
假定地区企业的总生产函数具有C-D函数的形式，公共投资支出直接进入生产函数，成为推动地区总产出增长的要素投入。同时，参考王贤彬和徐现祥(2009)的做法，公共投资支出的增长促进效应具有滞后性，(1-θ)G从+t期(t≥1)开始，对此后一段时间内的企业总产出形成促进作用。地区总生产函数如下所示:
企业无法决定政府公共投资的决策，地方公共投资支出对企业而言是外生给定的，在这一前提条件下，企业会选择资本和劳动的要素组合以实现利润最大化。求解企业的利润最大化行为可以得到如下一阶条件:
(三)地方政府
遵循Cai和Treisman(2005)、Lv等(2020)的设定，假定代表性地方政府官员的效用函数为:
其中，Y为地方辖区的产出水平，P为地方官员的公务消费水平，和为偏好参数。式(7)表明，地方政府官员的效用来自两个部分:一是晋升概率，地方经济发展水平越高，地方官员的晋升概率越高从而效用越高，本文假定由晋升概率带来的效用是地方产出水平的线性函数σY；二是地方官员的公务消费水平，地方官员的公务消费越高，其权力、地位和心理满足感越大从而效用越高，本文假定由公务消费带来的效用是公务消费支出的线性函数μP。因此，参数和的大小实际上反映了地方官员对两种效用的重视程度，也体现了地方官员在获取晋升提拔和攫取公务消费之间的权衡取舍。地方政府的平衡预算约束为:
其中，为政府设定的税率，可以理解为广义上地方政府对产出征用的强度。如上所述，G为地方政府安排的公共投资支出。给定企业已经对资本和劳动的要素投入组合做出了最优选择，地方政府官员在平衡预算约束下通过选择G和P最大化其效用水平，求解得到:
(四)理论假说
对第期和第+t期的最优产出分别求取加码系数λ的导数，得到:
三、模型设定、变量选取和数据说明
(一)计量模型设定
为检验前文提出的研究假说，特别是识别地方政府加码行为带来的不同层级地方增长目标不一致对地方经济增长的短期和长期影响，本文采用Jordà(2005)开发的局部投影法，基于一个灵活的半参数回归控制策略来估计动态系数，直接计算地方目标加码对经济增长影响的脉冲反应函数(impulse response functions)。具体回归方程如下:
式(13)是标准的局部投影模型，本文设定的最大值为10，式(13)由10个线性回归模型组成。β度量了目标加码对经济增长的影响效应:当取值较小时，被解释变量是短期内经济增长的累积变动，β度量的是短期影响效应；当取值较大时，被解释变量是较长期经济增长的累积变动，β度量的是长期影响效应。Jordà(2005)指出，局部投影模型的系数是用VAR模型得到的脉冲响应的直接估计，与VAR模型相比局部投影法的优势在于:首先，局部投影法可以通过简单的OLS进行估计；其次，局部投影法能够提供合意的统计推断，不需要借助渐进德尔塔法或数值技术进行计算；最后，标准的方差分解技术采用的是非线性计算方法，如果模型存在设定错误，在大于1后，随着的增大，设定错误导致的误差会越来越大，而局部投影法能够避免这一问题，其对于数据生成过程的设定错误更为稳健。目前这一方法已有了较为广泛的应用(Jordà和Taylor，2016)。此外，如果模型中存在核心解释变量与随机误差项相关而导致的内生性问题，Jordà和Taylor(2016)建议可以将工具变量法和局部投影法相结合，采用两阶段最小二乘法对式(13)进行估计，能够有效解决不可测因素导致的内生性偏误。
(二)变量
(1)核心解释变量。本文的核心解释变量是地方经济增长目标对于上级政府的加码程度。已有研究指出，上级政府通过制定经济目标显示自己对经济增长的偏好，下级政府在晋升激励下设置经济目标向上级传递自己的能力信号和政治态度(刘淑琳等，2019)。经济增长目标已经成为上级政府激励和管理下级政府的有效手段和重要考核机制(周黎安等，2015)。因此，本文设计以下指标来衡量地方经济增长目标的加码程度:
其中，g是市级当年的目标经济增长率，g是省级政府设定的当年目标经济增长率，二者的比值可以反映地方政府在上级政府目标基础上的加码程度。
(2)被解释变量与控制变量。如式(13)和式(14)所示，本文的被解释变量是经济增长率，用GDP的对数差来衡量(Jordà和Taylor，2016)。遵循已有研究的做法，本文选择一系列影响经济增长的变量作为控制变量(中的变量)，包括:期初GDP、城镇单位从业人数、固定资产投资、社会消费品零售总额、年末金融机构人民币各项存款余额、工业企业数量、当年实际使用外资金额、人口密度、公共财政支出(徐现祥等，2018；余泳泽等，2019a；詹新宇和刘文彬，2020)，全部变量均取对数处理。如前所述，将这些变量作为前定变量，将其与时间项交互后引入模型，这些变量的取值为样本期第一年(2003年)的值。
(3)其他变量。除了上述变量，本文选择一系列变量进行机制分析，包含固定资产投资(包含国有企业固定资产投资和分行业固定资产投资)、专利授权数、地级市全要素生产率等。
(三)数据来源
本文采用的数据为2003—2018年的地级市面板数据，各变量的数据来源情况如下:大多数经济变量来源于《中国统计年鉴》、《中国区域经济统计年鉴》和《中国城市统计年鉴》；各级政府经济增长目标来自《政府工作报告》，由笔者手动整理得出，部分缺失数据从地方政府网站和公开新闻补充得到。地级市固定资产投资数据(包括国有企业固定资产投资数据、分行业固定资产投资数据)来自各省《统计年鉴》；专利授权数据来自专利云数据库；地级市全要素生产率由笔者采用Malmquist方法计算得到，其中产出指标为经过价格指数平减后的实际GDP，投入指标中的劳动投入为地级市单位就业人员数，资本投入为地级市资本存量，采用永续盘存法计算得到。所有变量的描述性统计如表1所示。
表1 变量描述性统计表
四、实证结果与分析
(一)基准回归分析
表2汇报了以式(14)的指标为核心解释变量得到的局部投影方程的估计结果。可以看到，在短期内(制定增长目标后的第一年到第三年)，地级市政府设定增长目标在上级政府增长目标的基础上加码程度越高，地方经济增长水平就越高，平均来看，地级市政府在省级政府增长目标的基础上加码程度提高1%，将使得本地区经济增长率提高0.069%；但在长期内(制定增长目标的第六年到第十年)，地级市政府设定增长目标的加码程度越高，地方经济增长水平越低，平均来看，地级市增长目标的加码程度提高1%，将使得本地区经济增长率降低0.098%。具体含义是，当地级市政府在某一年制定的增长目标比省级目标高出1%，并据此制定相应的经济干预政策时，此后三年地级市都会因此获得经济增长率的显著提高，平均增幅为0.069%；此后的第六年到第十年，地级市则会因为之前的目标加码和政策干预，经济增长率发生持续的降低，平均降幅为0.098%。根据基准回归的结果，可以判断，上文的假说是成立的，地方政府制定比上级政府加码更高的增长目标在短期会促进辖区的经济增长，但在长期会抑制辖区的经济增长。
表2 局部投影回归基准结果
(二)内生性与异质性分析①此外，本文进行了一系列稳健性分析，除了前文已提及的对控制变量设定方式和h的不同取值进行检验，还排除特殊样本(直辖市和民族自治区以及党代会召开年份)以避免其对结果产生干扰。上述稳健性检验的结果均支持了本文的基准结论，由于篇幅原因本文没有汇报稳健性分析的结果，感兴趣的读者请见《经济科学》官网“附录与扩展”中图A3。
1.内生性分析
如果存在不可测因素会影响地方政府对增长目标进行加码的行为，那么遗漏变量问题可能是内生性的主要来源，并带来遗漏变量偏误。借鉴相关文献的做法(徐现祥等，2018；余泳泽和潘妍，2019)，本文为目标加码指数选择两个工具变量:第一，地级市所在省份的地级市总数(在IV估计时，为保证该变量的时变性，我们将该总数与所在省份以及国家未来一年的增长目标取交互项)。经济增长目标的设定是地方政府官员向上级政府展示能力的一个表现形式，“标尺效应”的存在使得省内地级市之间会互相参照，形成经济增长目标制定上的竞争。在省级层面官员数量既定的条件下，地级市数量越多，越有可能加重省内制定经济增长目标的竞争风气，因此所在省份包含的地级市数量与地级市政府制定经济增长目标的激进程度具有一定的相关性。此外，省份的地级市数量往往是固定不变的，而且确定一个省份的地级市数量权力由中央政府掌握，各省份地级市数量的分布相对于本文的研究期是前定的，因而具有较好的外生性。由于本文采用的样本为面板数据，地级市数量作为非时变数据无法得到估计结果，余泳泽等(2019a)建议将省份包含的地级市数量与省级政府和国家未来一年的经济增长目标进行交互，得到的交互项作为省级政府经济增长目标激进程度的工具变量，同样满足相关性和外生性，而且其时变特征可以通过面板数据进行估计。第二，滞后一期的目标加码指数。徐现祥等(2018)提出，为了解决经济增长目标制定可能存在的内生性问题，可以使用滞后一期的核心解释变量作为工具变量。
本文同时将上述两个变量作为地方增长目标加码指数的工具变量，对局部投影模型进行2SLS估计。可以看到，地级市对某一年经济增长目标加码程度提高，对此后3年的经济增长率带来正向影响，但会对此后5年到10年的经济增长产生负面冲击。这一结果与基准回归高度一致，且工具变量估计的局部投影模型具有更高的精度(置信区间范围更小)。
2.异质性分析
(1)区域异质性。为更加全面地考察地方政府制定加码增长目标对不同区域经济增长可能带来的差异性影响，本文利用局部投影法分别对东、中、西部地区子样本进行估计。可以看到，在西部地区，地方加码增长目标的制定，在短期和长期内均对地方经济增长基本没有显著的影响；而在东部和中部地区，加码增长目标在短期促进地区经济增长，而在长期不利于地区经济增长的结论依然成立。为什么在西部地区增长目标加码没有发挥刺激短期经济增长和阻碍长期增长的效应?一个可能的解释是，西部地区基本上是边疆或少数民族自治地区，这些地区经济发展水平相对较低，地级市对省级目标加码的幅度本身就不高，再加上这些地区除了追求经济增长目标外，对维护地区稳定的目标相对更为看重，在这两个前提约束下，地方政府经济政策的激进程度可能会弱于东部和中部地区，从而导致其短期刺激效应和长期干扰效应都相对较弱。在样本期间，我们计算发现，西部地区地级市增长目标平均加码程度仅为5%，而中东部地区加码程度达到10%，其中东部地区更是达到15%。更大幅度的目标加码，显然会带来更为“激进”的短期政策，并对未来增长产生更大的负面影响，这与聂长飞和冯苑(2020)的研究结果基本一致。该研究发现，对于西部地区而言，东部地区的地方政府拥有更为充裕的财力，可以投入更多的资源用于经济建设，在经济增长目标的驱动下，东部地区的投资增长更快，而对技术创新和产业结构升级等带来的负面影响也更大，未来可能产生的抑制作用也更强。此外，刘淑琳等(2019)、胡深和吕冰洋(2019)、刘勇和黄灿(2020)也都发现地方政府更高的经济增长目标，会在东部发达地区产生更大的短期激励效应(比如投资拉动效应、扩张土地开发)和长期抑制效应(比如对研发的挤出效应)，这在一定程度上也佐证了本文的区域异质性结果。
(2)经济周期异质性。根据Jordà和Taylor(2016)的研究，在经济繁荣和衰退期，地方政府的经济政策具有不同的效应，类似的异质效应可能也存在于本文的研究对象中。为此，本文利用HP滤波法，采取Ravn和Uhlig(2002)的建议，将平滑参数设定为6.25进行HP滤波，根据结果将样本区间划分为经济繁荣期和衰退期，并利用局部投影法分别进行估计，由此得到加码指数在经济周期不同阶段对经济增长的异质性影响系数。可以看到，在经济过热期，与上级政府目标相比，地方政府经济增长目标的加码程度提高，在短期内(第1期和第2期)有助于拉动经济增长，但在长期(第5期至第10期)会对经济增长产生大幅度的抑制作用。可能的解释是，在本已过热的经济中，刺激政策对经济增长的促进效应有所降低，潜在的负面影响被短期繁荣掩盖，然而经过较长时期的积累，这些负面冲击最终被释放，带来了长期经济增长速度的放缓，地方政府的顺周期政策对经济波动产生了放大效应。此外，在经济低迷时期需要政府采取积极政策拉动经济走出衰退，政府加码行为以及一系列刺激政策有效缓解了经济衰退，促进了短期经济迅速增长，并对长期增长基本上没有产生不利影响。而且，比较繁荣期和衰退期的估计系数，加码指数对短期增长的刺激作用在衰退期要明显高于繁荣期。上述研究结果与李书娟和徐现祥(2021)基于地级市的定量分析结论基本一致。该研究发现，在经济上行时期，增长目标对地方实际经济增长无显著影响；在经济下行时期，增长目标对地方经济增长具有显著为正的影响。其内在机制是，在经济上行期，经济体依靠市场自发力量就能实现增长目标，政府无须进行经济增长目标管理；而在经济下行期，市场力量无法自动完成增长目标，需要依赖于目标驱动下的政府干预。这一机制也可以用于解释本文的经济周期异质性结果。本文考察的是地方增长目标加码的影响，如果在经济上行期地方政府依然制定过高的增长目标(加码)并实施对应的刺激政策，会干扰市场的有效决策，即便在短期内直接的刺激作用会带来一定的经济增长，但对长期增长会造成持续的负面效应；而在经济下行期，市场力量不足以促进经济增长，此时政府制定过高的增长目标并实施相应的刺激政策，会成为运作不畅的市场机制的必要补充和重要辅助，从而会带来显著的短期效应且不会产生明显的长期负面影响。
(三)机制分析
在前文的理论分析中，地方政府制定了相对于上级更为“激进”的增长目标后，不得不安排更高比例的资金用于刺激短期增长，从而挤占了能够刺激长期增长的资金，由此对长期经济增长带来不利影响。本部分致力于对这一政策机制进行检验。由于数据可获性的限制，无法获得地级市政府短期和长期公共投资的准确数据，为此本文尝试基于地级市分行业固定资产投资的结构数据，对理论和实证分析结果的内在机制实施可行的检验。检验的逻辑是:首先，本文选取地级市固定资产投资数据构建局部投影模型，检验增长目标加码对固定资产投资的影响。在中国，固定资产投资是拉动经济增长最重要的要素投入之一，其中超过三分之一的投资是政府安排的公共投资。为完成加码的目标，地方政府需要在短期内安排较多的公共投资，这将拉动全社会固定资产投资在短期内的显著增长。
其次，本文选取地级市国有企业固定资产投资数据，检验增长目标加码对国有企业固定资产投资的影响。国有企业会更为紧密地迎合地方政府的目标设定，因此，给定地方政府制定“激进”的增长目标并通过增加公共投资来刺激短期增长，国有企业会随之迅速做出反应，而且其反应的力度应该会高于私人企业，也就是说，地方增长目标加码对国有企业固定资产投资的刺激效应会高于对全社会固定资产投资的效应。
再次，本文选取不同行业固定资产投资的数据，考察增长目标加码对不同行业固定资产投资的异质性效应。有些行业投资发挥作用的短期效应明显，其中典型的代表是房地产业和建筑业，根据房地产业的建设周期，该行业投资发挥作用的时期集中在投入后的1—3年，因此其投资是刺激短期增长的重要因素；有的行业的投资则具有明显的长期性，典型的代表是科学研究和技术服务业，教育、文化体育和娱乐业，卫生和社会工作四个行业。这些行业的投资是为了促进技术进步和人力资本积累，其增长促进效应需要积累相当长的时期才会形成，因此对其投资是刺激长期增长的重要手段。如果地方经济增长目标的加码程度在短期内与房地产和建筑业行业的投资正相关，但与文教科卫行业的投资负相关，这就意味着地方政府倾向于配置和引导更多短期刺激资金来拉动经济增长，以尽可能实现加码的增长目标，由此将会“挤占”具有长期增长促进效应的投资。
最后，本文尝试解释地方政府的短期投资偏向如何作用到长期的经济增长。促进长期经济增长最重要的因素是技术进步和创新能力。如果地方政府因为制定了“激进”的增长目标而不得不配置更多的短期资金刺激增长，从而“挤出”了能在长期促进技术水平和创新能力提升的文教科卫行业的投资，则增长目标加码程度应该会抑制地区长期的全要素生产率和创新水平，并最终对地区长期经济增长产生抑制效应。
地方经济增长目标加码指数对全社会固定资产投资和国有企业固定资产投资的影响结果显示，地方政府增长目标加码程度提高会导致设定目标之后的三年内地方固定资产投资金额显著增长，具体表现为，地方政府增长目标加码程度提高1%，会拉动固定资产投资和国有企业固定资产投资平均增加0.19%和0.33%。这一结果与表2基准回归中地方政府增长目标加码程度会在制定目标之后的三年内显著促进地方经济增长的结果完全对应。此外，增长目标加码对国有企业固定资产投资的影响无论是在系数值还是显著性上都明显高于对全社会固定资产投资的影响，从而表明地方政府在制定“激进”的增长目标后，会在短期内迅速提高政府导向的国有企业固定资产投资并带动社会投资增长，由此对地方短期增长产生了“立竿见影”的刺激效应。
为更加明确地反映目标加码对短期和长期投资的影响，本文从分行业固定资产投资中挑选出具有明显短期和长期投资特征的行业进行分析。目标加码对房地产和建筑业固定资产投资的影响效应结果显示，地方政府制定相对激进的目标会引导房地产和建筑业在此后的第二年和第三年固定资产投资显著增长；与之对应的是，在地方政府制定“激进”增长目标后的第一年和第二年，文教科卫行业的固定资产投资存在显著降低。在全社会固定资产投资因为激进增长目标刺激而显著增长的背景下，文教科卫等长期发挥作用的固定资产投资反而因之降低，表明短期投资挤出了长期投资，有可能会对促进长期增长的积极因素带来不利冲击。
增长目标加码指数影响地区全要素生产率(衡量技术水平)和专利授权数(衡量创新能力)的“局部投影模型”估计结果显示，地方政府在当期制定的增长目标加码幅度增大，会对长期(第7—9年)的全要素生产率和专利授权数产生显著的负面影响，地方政府对短期目标的偏好挤出了对文教科卫行业的投资，其负面效应在长期得到显现，影响到地方长期生产技术水平和创新能力的提升，从而产生了基准结果中对地方长期经济增长的抑制作用。
六、结论和政策启示
本文的理论分析显示，在目前GDP晋升考核机制下，地方政府为实现自身利益最大化，倾向于通过制定高于上级政府目标的本地区经济增长目标，作为显示自身能力的信号机制，这一政策选择在短期内有助于促进地区经济增长，但在长期不利于经济增长。进而，基于2003—2018年地级市面板数据，本文采用局部投影方法，检验了地方增长目标加码对地方经济增长短期和长期的影响，实证结果印证了理论分析的假说，具体表现为:制定增长目标后的第一年到第三年，地级市政府在省级政府增长目标的基础上加码程度提高1%，会带来本地区经济增长率平均提高0.069%；而此后的第六年到第十年，因为之前的目标加码和政策干预，地级市经济增长率会发生持续降低，平均降幅为0.098%。异质性分析显示，上述结论在东部和中部地区以及经济繁荣期尤为明显。机制检验表明，地方政府倾向于配置和引导更多短期刺激资金(比如，房地产和建筑业固定资产投资)来拉动经济增长，以尽可能实现加码的增长目标，由此将会“挤占”具有长期增长促进效应的投资水平(比如，文教科卫行业的固定资产投资)，从而对地区长期的全要素生产率和创新水平造成负面影响，最终对地区长期经济增长产生抑制效应。
基于上述结论，本文认为，目前主要以GDP为导向的考核激励机制，通过引导地方政府设置加码的经济增长目标，对地方政府的行为产生了“重短期、轻长期”的逆向激励效应。随着中国经济由高速增长阶段向高质量发展阶段的转变，未来应以践行新发展理念、切实转变发展方式作为中国经济发展的主要任务。鉴于此，一方面，中央和地方政府应弱化GDP增长目标的硬性约束作用，在对地方政府执政绩效进行考核时，应将地方政府决策的短期和长期收益及成本考虑在内，考察地方政府政策对环境、创新、民生、效益等核心利益的影响，完善环境保护一票否决制和重大决策长期负责制，为推动中国经济实现长期高质量发展提供政策保障；另一方面，应构建有效的激励约束机制，确保地方政府制定符合本地实际的合理增长目标，充分发挥其引导经济资源有效配置和稳定市场预期的积极作用，在保持合理增长速度的同时又留有余地，为进一步挖掘长期经济增长潜力创造空间。
