“三孩政策实施初期广东女性的生育意愿与托育服务、育儿假①

侯佳伟 周博 梁宏

（1 中山大学社会学与人类学学院、国家治理研究院、人口研究所，广东 广州510275；2 广州大学公共管理学院，广东 广州510006）

1 引言

1990年代我国进入低生育水平时期，2020年总和生育率已降至1.3，远低于更替水平。近年来全国出生率持续下降，从2016年的13.57‰降至2019年的10.41‰，2020年跌破10‰，降至8.52‰[1]，2021年进一步下降到7.52‰，全年出生人口减至1062万人[2]。其中，出生人口第一大省广东的出生率自2017年开始不断下降，从2017年的13.68‰降至2020年的10.28‰[3]，2021年跌破10‰，降至9.35‰，全年出生人口规模为118.31万人[4]。出生率和出生人口全面下降，生育水平难免继续走低。

人口是社会发展的基础性、全局性、长期性和战略性要素。2021年6月26日中共中央、国务院正式宣布《关于优化生育政策 促进人口长期均衡发展的决定》，实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施。这是继2013年“单独两孩”、2015年“全面两孩”政策之后，中国生育政策的又一次重大调整，也是在第七次全国人口普查数据公布之后，针对中国人口形势所做出的重要政策响应。这标志着中国从此进入三孩生育政策时代。中央的政策正在从“约束”走向“包容”，满足群众多元化的生育需求。

子女数量每一个都是不一样的。“0”代表未生育或者不生育，“1”是独生子女，长期来看，“0”和“1”会使总人口规模变少。“2”意味着达到世代更替的生育数量，当死亡率很低，子女正好替代父母。“3” 即是已超过更替水平2.1，意味着高生育水平，会使人口规模增大。无孩、一孩、二孩和多孩是一个系统，不能孤立地只研究某一类。它们存在递进性，从无到有，从一到二，从二到三，从三到多。生育政策允许人们生育三个孩子，中国就有可能会重返1980年代前的高生育水平时代吗？当前，人们的生育观念、生育意愿、生育成本、养育成本和教育成本等都发生了重大变化，很难再现大部分人生育多个子女的景象，更有可能出现复杂化、多样化的选择。

广东是我国一个人口大省。并且一直是我国改革开放的前沿阵地，在全面建设社会主义现代化国家新征程中走在全国前列。了解掌握广东生育意愿和生育行为的发展状况，有助于对当前生育形势的研判。2021年8月至9月，广东省卫生健康委员会、中山大学国家治理研究院和中山大学人口研究所联合对广东省人口生育形势开展调查研究，完成了广东省万分之一20-49岁女性生育意愿与生育行为调查（简称为广东“万里挑一”生育调查），同时走访了省、市、区、镇街各级相关部门和群众，调研广州、佛山、东莞、汕尾等地10余家托育机构。

2 “万里挑一”生育调查

此调查回答的核心问题是“生育新政后广东常住育龄女性的生育意愿是多少？”调查对象为广东省20-49岁常住女性人口。调查方式为计算机辅助电话访问，访问员为大学生。调查时间为8月20日至9月4日。调查成功访问了3013人，调查结果对3006万广东省20-49岁常住女性人口具有代表性。

2.1 调查情况

调查抽样框为广东人口全员数据库中20-49岁（1972-2001年出生）、联系电话为11位号码的女性。登记手机或电话号码的育龄妇女与其总体的年龄分布具有较高一致性（见图1），这也在一定程度上说明是否登记手机或电话号码不会造成抽样结果在年龄结构上产生较大偏差。但是，登记手机或电话号码的育龄妇女中，未生育者占比明显较小，而已生育一孩、两孩者占比明显偏高（见图2），为避免由此产生的较大偏差，本研究采用以生育孩子数量（不包含已死亡）为分层标准，采用分层系统随机抽样设计。使用计算机辅助电话调查方式进行调查，考虑到一般电话调查访问成功率为3%[5]，故从全员数据库中抽取出7万人及其电话号码。

图1 广东省20-49岁育龄妇女中登记电话者与总体年龄分布的对比

图2 广东省20-49岁育龄妇女中登记电话者与总体生育情况的对比

本调查共成功访问了3013人，成功访问率为4.3%。通过事后加权方法，使得样本的生育数和年龄结构和总体的结构相同。受访者全为女性，均是本人回答，不存在代答现象。加权后，受访者平均年龄34.7岁，平均受教育年限13.9年。居住在珠三角的占79%，在粤东西北为14%，还有6%现在省外。居住在城市的占80%，居住在农村的占20%。户口在本省的占84%，在外省的占15.8%，在香港的占0.2%。在企业工作的占34%，从事个体经营的占30%，公务员或事业单位的占18%，务农的占1%，其他工作的占2%，无工作的占15%。

2.2 生育情况

广东省20-49岁常住女性人口平均生育1.25个子女。其中，未曾生育的占30%，约893万人，已经生育的占70%，约2113万人。已育女性中，生育2孩的人多于生育1孩的人，比例分别为46%和40%，生育3孩的占12%，生育4孩及以上的比例较少，仅为2%，平均生育1.78个子女。

图3显示，随着年龄增长，未生育的比例逐步减少，生育多孩的比例逐步增加。20-29岁有一半以上的人未生育。30-39岁超过一半以上的人已生育，2孩及以上比例也大幅提高，超过1孩的比例。40-49岁九成以上的人已生育，2孩占多数。

图3 分年龄的生育子女数量结构

已育女性人口中，儿子数量多于女儿数量，平均生育男孩0.94个，平均生育女孩0.84个，性别比为112.7。

2.3 生育意愿

（1）意愿子女数为1.62人

调查“这一生，您打算生几个孩子？”有82%明确表示想生育子女，平均打算生育子女数为1.62人。这个数不仅低于更替水平2.1，而且低于国家统计局公布的全国平均意愿子女数1.8[6]。综合227项调查研究结果显示，2000年以后，中国人的理想子女数在1.6-1.8之间[7]，这次调查结果在此区间范围内，接近下限。

值得注意的是，相当多的一部分女性表示不愿意生育。本次调查结果显示，有8.8%的女性明确表示不想生育，有9.2%的女性表示没想好生不生，合计占18%。生育政策既要帮助打算生的女性顺利生育、养育和教育子女，也要深入调查和探究这部分不愿意生育的女性为何不愿意生，有无转变意愿的可能。

（2）已生育人群的生育意愿已实现，生育意愿和生育行为的差距在于未生育人群

调查结果显示，平均意愿子女数为1.62人，平均生育1.25人，意愿子女数比已生育子女数多0.37人。按照未生育、怀头胎和已生育把人群分为三组，如图4。已生育人群的意愿子女数最多，为1.8人，已生育1.78人，意愿和行为之间差距极小，仅相差0.02人。未生育、怀头胎、已生人群的意愿子女数依次升高，分别为1.08、1.51和1.80。在未生育人群中，未怀孕的生育意愿低于正怀孕的。生育意愿和生育行为之间的差距主要存在于未生育人群。

图4 分生育情况的意愿子女数

（3）强烈的男孩偏好已转向女孩偏好

万里挑一调查结果显示，广东20-49岁女性平均打算生男孩0.487个，女孩0.494个，性别无所谓0.901个。性别无所谓的个数最多，意愿女孩数超过意愿男孩数。子女性别偏好在广东已弱化，过去的强男孩偏好正在弱化，女孩偏好已经强于男孩偏好。2020年广东人口发展研究院的调查结果也显示了同样的现象:意愿生育女孩的比例高于意愿生育男孩的比例，分别为9.62%和9.08%。

1980年代中后期，韩国与中国几乎同时出现出生性别比上升现象，1995年之后开始下降，2005年降至正常范围之后，一直保持正常，未曾回升。韩国统计局从1991年到2002年每年都调查了育龄女性是否认为生儿子是必须的，结果如5-6所示，韩国女性持有“必须要有个儿子”观念的比例逐年下降，从1991年的40.5%降到2002年的14.1%。与观念变化相一致的是行为的变化，与此同时，出生性别比不断下降，直至恢复正常。2002年时，韩国女性持有此观念的比例为14.1%，出生性别比为110。万里挑一调查结果显示，广东女性持有“必须要有个儿子”观念的比例仅占9.1%，比2002年韩国的14.1%还低，尽管出生性别比尚在111.2的高位，但是下降的趋势已非常明显。有意思的是，广东女性持有“必须要有个女儿”观念的比例为17.0%，几乎是持有“必须要有个儿子”观念的比例的2倍，这与平均男孩数和平均女孩数的结论相互验证。

（4）女性意愿生育年龄为25-40岁

以往关于意愿生育年龄常给出一个均值，或是意愿初育年龄。考虑到政策从一孩到二孩再到三孩，生育年龄可能要回归一个区间范围。因此，万里挑一调查不仅询问了“您认为从多少岁开始生孩子是最好的”，而且也询问了“您觉得您多少岁以后就不会再生孩子了？”。两个问题回答“一直可以”的比例均极低，分别为0.5%和0.6%，可见，人们认知生育年龄是存在界线的。回答“说不好”的比例，开始为9.2%，结束为10.6%，绝大多数女性对生育年龄有明确的界线，即25-40岁。有明确起始和结束意愿生育年龄的女性中，随年龄增长，开始和结束生育的累积比例如图6所示。

图6 女性意愿生育的开始和结束时间累积

意愿开始生育的年龄区间范围在25-30岁。打算在22岁及以前开始生育的比例很低，累计仅占6.4%，23岁累计增至13.2%，随着年龄增长，慢慢开始有人愿意生育孩子。意愿开始生育年龄在25岁时累计比例跃升至59.3%，到29岁达到89.1%，30岁迅速升至98.6%。也就是说，30岁是一个分界线，绝大多数女性希望在25-30岁之间生育第一个孩子。

图5 韩国女性性别观念和出生性别比：1980-2010

意愿结束生育的年龄区间范围在30-40岁。以30岁为结束生育年龄的女性累计比例仅占14.9%，到35岁达到58.6%，到40岁跃升至93.5%，到45岁为99.1%，接近100%。这意味着，六成女性认为35岁以后不再生育，绝大多数女性生育结束年龄在40岁，这与分年龄生育率展现的规律相一致。这提示我们，鼓励生育工作要多关心40岁以下的女性，尽管生育年龄一再后延，但是40岁以上还打算生育的尚属少数，特别是45岁以后更是微乎其微。

30岁如同一个分界线，绝大多数女性希望在此之前开始生育，绝大多数女性在此之后考虑结束生育。

（5）2022年或迎出生小高峰

万里挑一调查结果显示，未来5年不打算生育的女性占67.2%，没想好的占9.3%，明确打算生育的占23.5%。在明确打算生育的女性中，计划生育的年份如图7所示。三孩政策实施后的第一年2022年拟计划生育的比例最高，此后逐年下降。这既有可能是生育新政的积极效应，如同“单独两孩”和“全面两孩”政策相似，政策实施后最近的年份，会出现一个出生高峰，随后下降。也有可能是时间越近越容易规划，越远的未来越容易出现不确定性，少有人制定自己的长期规划。此外，值得注意的是，不确定的人占一半多，“说不好”的比例最高，占35.8%，还有15.4%的人未想过具体时间。以往研究发现，坚持不易，放弃不难。这一半的“不确定”和“没想过”中的大多数是不是可能会从打算生育转变为不生育？值得关注。

图7 意愿生育年份

未来5年打算生育的女性中，打算生育1个的最多，占78.7%，打算生育2个的，占20.1%，生育3个仅占0.6%，生育4个及以上占0.7%。根据已有子女数来看未来5年的生育意愿，如图8所示。没有子女的女性在未来5年生育意愿最高，有略多于一半的女性打算生育；已有1个子女的女性打算再育比例下降至20.0%，已有2个、3个、4个甚至更多个子女的女性再育意愿非常低。

图8 分已有子女数的未来5年生育意愿

2.4 生育政策

（1）带薪育儿假期是位列前四的激励政策

万里挑一调查结果显示，广东女性认为可以激励自己生育的政策措施由高到低排序如图9所示。前四位均是有关假期的政策，都有半数左右的人选择此项，由高到低依次是:工作单位采用灵活休假和弹性工作、每年有带薪的育儿假、丈夫有陪产假和育儿假、产假有生育津贴和薪酬等收入保障。

图9 对激励女性生育的相关政策的反应

（2）认为产假不足或难以执行占多数

广东在国家规定的98天产假的基础上增加80天产假，共计178天。万里挑一调查结果显示，有48.0%女性认为178天假期足够了，但有42.8%女性认为不够，还有9.2%女性认为说不好。需要注意的是，也有10.2%女性认为产假时长够了但是现实中执行不了。

（3）三成女性会对人工辅助生殖技术存在需求或潜在需求

万里挑一调查结果显示，70.8%的女性认为自己不会借助人工辅助生殖技术生育，多位被访者表示因为“自己能生”所以不必借助。有3.1%的女性已经或正在使用此技术，12.9%的女性可能会用但尚未使用过，还有13.2%的女性会看情况决定是否使用，合计29.2%。也就是说，约三成女性会对人工辅助生殖技术存在需求或潜在需求。

对于使用人工辅助生殖技术，45.1%的女性没有顾虑。最大的顾虑是孩子健康，占11.2%，其次是费用昂贵，占9.3%，再次是母亲健康，占6.4%，然后是技术安全，占6.2%，还有伦理压力，占1.0%。

2.5 托育服务

（1）普惠托育落实有助于提高意愿子女数

普惠托育不仅能缓解家庭育儿的压力，而且有助于提高意愿子女数。万里挑一调查结果显示，未生育子女的育龄女性意愿子女数仅为1.11个，已有1个子女的女性意愿子女数则为1.51个。而增加“能获得普惠托育服务”的条件后，未生育女性的条件意愿子女数大幅上升到1.51个，增加了0.4个，已有1个子女的女性的条件意愿子女数也提高到1.58个，增加了0.3个。这说明，为群众提供优质而易得的普惠托育服务，有助于增强人们的生育意愿，有助于生育水平的提升。

（2）对2岁及以上幼儿的托育服务需求较大

广东育龄女性中有意愿送孩子到托育机构的仅占三成，有一成受访者意愿不明确，另有近六成受访者表示不愿意送孩子到托育机构。广东育龄女性中71.7%认为2岁及以上的孩子才适合送往托育机构，认为两岁以内孩子适合送托的受访者仅占24.2%。广东女性不愿意（不舍得）把2岁以内的婴幼儿送到托育机构，2岁以后才有越来越多的人愿意把孩子送到托育机构，如图10所示。一岁半以内，愿意送到托育机构的不足10%，2岁以内累计24.2%，这部分人基本上不具备自己养育的条件，必须依靠托育机构，属于刚需。2岁以内，广东家庭大多由妈妈休产假、家里老人或亲戚帮忙照料、聘请保姆等多种形式组合，由家庭承担孩子的养育功能。幼儿到2岁以后对托育机构的需求量最大，有71.7%的人愿意把孩子送到托育机构。这一方面说明，当前广东对托育服务的需求主要集中在2岁到上幼儿园前这一年龄段。如果要分阶段提供优质的托育服务，可以优先供给需求最急迫、难度又相对较小的这一年龄段托位，由幼儿园开设小小班是最佳解决方案。另一方面也说明，调查中广东对托育服务整体需求不高，部分反映了众多母亲对处于初步发展阶段的托育行业还缺乏信心，她们可能担心托育机构不规范、不专业，所以不愿意将年龄较小的孩子送托。

图10 广东女性认为送孩子到托育机构的合适年龄

在我国过去普及幼儿园的过程中，出现过类似的情况:家庭中夫妻双方均就业，对于幼儿园的客观需求很大，但由于对当时新兴的幼儿园行业不了解、不放心，在各类调查中表现出的主观需求都较低。如今经过十年左右的普及，幼儿园体系已建立得完善规范，并且在大众中已达成共识，孩子到年龄就应该去上幼儿园，就如同到年龄就读小学一样，如果不上幼儿园，孩子的教育会不完整，会落后；此时家庭对于幼儿园的需求已经很接近百分之百。目前民众对0-3岁婴幼儿的养育和教育的认识尚在起步阶段，因此政策制定中也不能过于迷信调查数据，不能因为当前受访者中愿意送托的仅占三成就仅为三成的0-3岁儿童准备托育服务，要预见到托育服务规范化、普及化后送托的需求也会相应上升。

（3）幼儿园加小小班、托幼一体园是现今托育最主要的需求

在选托育机构时，最看重的方面是卫生状况、安全条件和生活条件。显然，先看硬件，后看软件，最后看孩子的意愿。近四成受访者最愿意接受每月1000-2000元的托育服务，理想价位在3000元及以下的受访者合计占88.2%。近八成受访者表示，最主要的托育需求是全日托，半日托和临时托的需求率分别占22%和15%，计时托和寄宿托需求率不到10%。以全日托为主，半日托为辅，开展多种形式的托育，可能是比较好的选择。最后，受访者最青睐的托育机构模式是幼儿园办的小小班或是托育一体园，62.2%的受访者希望托育机构通过这种模式利用幼儿园的优质资源，满足幼儿的托育需求。

3 广东托育服务供给

为进一步了解广东省的托育供给情况，本课题组在广州、佛山、汕尾、东莞等四市对10家不同规模、模式、档次的托育机构进行实地调研，深入了解广东不同地区托育服务供给的差异。

3.1 调查情况

（1）广州

广州市在发展托育行业方面相对领先于省内大部分城市。首先，广州托育机构的数量非常多，而且有不同价位的托育机构，能够满足不同收入水平家庭的需求。其次，广州在托育专业人员的认证、培养方面体系逐渐成熟，一边培训专业托育人才，一边为托育机构在职人员提供再培训，而其他城市往往处于托育机构自行培养人才、行业内互挖熟手的阶段。第三，广州通过卫健委卫生保健学评价评估、行业协会指导等手段，成为在全国范围内较早开展托育行业规范化的城市。

广州托育机构的主要经营形式是教育集团连锁经营。早在2019年《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》发布前，这些教育公司就已经长期提供学前托育、教育服务，因此在托育市场规范化过程中有先发优势。比如作为广东省婴幼儿照护与早期发展行业协会会长单位的全优加公司旗下就有几百家托育机构。托育机构中较大型的有近十个班，招生数可以达到两百人；也有走小而精路线的共享托育园，在住宅小区中租房开设，一个园只招20个孩子。本研究团队在广州实地调研的两家托育机构均属于教育公司经营。

第一家W托育机构提供高端托育服务，托育费用在每月六千元左右。W托育机构管理者认为该行业最大的困难在于招生周期太短，一般学生都是两岁或两岁半才入托，三岁就离开托育机构前往幼儿园，因此托育机构全年处于招生状态。由于托育机构一直在投入人力物力开展体验活动吸引客源，对于服务婴幼儿都可能造成一定影响。W这方面还相对有优势，其所属教育公司有多家幼儿园和托育机构，因此可以将托育机构的学员向幼儿园输送，从而让托育机构分担幼儿园的招生成本。其次，从业人员成本很高。由于托育行业人才还不充足，W托育机构往往招聘幼师专业毕业生，然后再经过3个月培训才能满足托育行业要求。除了培训成本外，为了与幼儿园竞争优质老师，托育机构的薪酬也居高不下。此外托育机构占地大、租金高。该处业主非常支持托育行业，为W托育机构减免了四分之三的租金，否则仅市场价的租金就可能与其托育收入持平。

第二家P托育机构属于广州市的普惠托育服务提供点之一。由于得到政府支持，该托育机构租金全免，但根据协议必须提供100个低于成本的低收费托位和90个收支接近相抵的普惠托位。P托育机构每月托育费为四千元，普惠托育的价格必须考虑到当地的物价水平。P托育地处广州CBD，4000元确实是有补贴前提下才能收支平衡的价格；同一连锁公司开办在广州另一区的普惠托育机构，收费就是2000元出头。但受到新冠疫情影响，招生量最高时也仅达到满额的六成，开业以来一直处于亏损中。该机构园长曾任某市属幼儿园园长，她也提到了托育行业招生压力远大于幼儿园，但她最大的压力来源于持续的亏损。她指出当前对托育机构师资、安保要求都对标幼儿园，机构面积、师生比要求比幼儿园还高，但却又不像对幼儿园那样为托育机构提供财政支持，托育机构要实现收支平衡太困难。

（2）佛山

佛山市最大的特点在于近几十年托育行业一直没有中断过。大量民营托儿所最早是由妇联管理，2003年《民办教育促进法》实施后作为民办非企业单位由教育局管理，近年则原则上改为由卫健部门管理。这些托儿所不能像幼儿园一样获得财政支持，但同样按照教育局的规范进行经营，而且由于性质上属于非盈利单位，收费标准由教育部门制定，远低于当前托育行业的均价。本课题组在佛山调研了两所长期经营的民营非企业托育机构和一所新开办的盈利性托育机构。

第一所民营非企业托育机构Y托儿所已经在老城区开办超过20年，每月托育费用仅600元左右。由于房租和人工成本很低，该机构勉强能维持收支平衡。Y托儿所的员工大部分都在40岁左右，很多是持续工作了一二十年的老员工。第二所民营非企业托育机构B托儿所处于佛山D城中村中，已经经营了10年左右，每月托育费同样在600元左右。该托育机构成本绝大部分是房租，人工成本则相对较低，平均薪酬仅为新开办托育机构的一半。2019年后新开办的托育机构员工往往是20岁出头的幼师专业毕业生，受过专业培训、有职业证书，工作机会多而流动性高。民营非企业托育机构的员工则主要依靠长期工作积累经验，薪资要求低，也远比年轻员工稳定。

佛山民营非企业托育机构师生比较低，提供较基本的托管服务，设施也比较简陋。它们收费虽然很低，但由于与国家标准差距大，经营者都不敢申请转型为普惠托育机构。不少民营非企业托儿所存在超龄招生现象，4-6岁应该进入幼儿园的学生仍被家长留在托儿所中。一方面，被教育部门限价的托儿所收费比公立幼儿园要低很多，低收入居民考虑到价格会让超龄儿童继续留在托儿所。另一方面，很多送孩子进这些托儿所的家庭往往是外地户口的外来务工人员家庭。这些家庭的流动儿童父母务工、祖辈在老家，缺少家庭照顾，把孩子送到托儿所只是为了有人能看着他们，家长并不在意孩子素质发展情况，也确实无力承担教育水平更好的托育机构和幼儿园费用。

本课题组调研的一所新开办盈利性H托育机构属于佛山条件最好的一批。该机构开业4年左右，拥有相对独立的园区。H托育机构的空间和设施水平与广州的高端托育机构相当接近，但师生比相对较低，早教课程相对较少，每月托育费用则不足三千元，远低于广州的高端托育机构。据园长介绍，由于佛山有大量非营利性托儿所，托育机构整体均价非常低，佛山家长能接受的托育费用上限就在三千元左右。

（3）东莞

东莞市的托育机构数量多但差异大。东莞城区的托育机构条件较好，规范化的效率高，参与卫健部门备案登记的比例很高。各镇街中心设立的托育机构面积和绿化条件比城区的更好，档次可能相对低一些。由于东莞有大量外来务工人员，不少村里也为其设立了托育机构，但条件比较差。本课题组调研了东莞高、中、低端托育机构各一所。此外还与少量东莞育龄女性进行了座谈。尽管东莞的托育费用均价为每月三四千元，参与座谈的几位母亲共识是七八千元、带早教课程的托育机构才值得送孩子去，机构没有早教培训则宁愿自己带。对于她们而言，最理想的托育机构是价格低且质量有保障的公办托育机构，其次是价格高但服务好的私营托育机构。

较高端的G托育机构位于商业中心一、二楼，2021年初才开业，面积不大但设施齐全，托育费用接近每月六千元。由于招生情况非常好，机构老板预计三年就能收回装修成本，并计划一年后再开设一家分店。机构面对的主要问题是人才培养成本太高。现在满足托育机构要求的老师也都符合幼儿园入职条件，而幼儿园工作有职称评定、有财政补贴，G托育机构工资比附近幼儿园高两成才能留住员工。由于每位老师岗前培训要1-3个月时间，该机构比实际所需还额外雇1到2位老师作为人才储备，避免有老师突然离职造成人手不足。

M托育机构是只能容纳40名学生的小型机构。这里属于东莞最早开业的一批托育机构，当时也属于条件最好的托育机构。但东莞新开设的托育机构装修越来越好，很多采取了西方贵族学校风格，M托育机构装修档次相对较低，对年轻父母的吸引力不足。该机构每月托育费用为4500元，由于在东莞市托育机构特别好招生，营收情况良好。该机构从属于大型早教集团公司，从开业起基本不用担心生源的问题。但最近一年内同一个商圈新开了4、5家托育机构，M托育机构也开始感觉到行业竞争的压力。这主要是因为双减政策落地后，连锁英语机构、补习机构纷纷转型做托育。

课题组调研的托育机构一般不足一千平米，但Z托育机构由于地处东莞城郊，租金便宜，室内室外面积合计三千多平米。该机构主营早教课程，刚刚开始尝试提供托育服务，仅招生20多名。这里托育费为每月四千元，但其中包含了多门早教课程的费用。

（4）汕尾

汕尾正规的托育机构数量极少，只有一定数量的非正规托儿所。这些小微型托儿所每个只能容纳十几个孩子，只提供最基本的看孩子服务，收费为每月600到1000元。由于设施差、员工少，这类托儿所根本达不到工商注册要求，所以没有进行过任何注册登记。汕尾的群众实际上也有送托的需求，但一方面幼儿家庭收入水平低，即使送托只能送最差的非正规托育机构，还不如自己带，另一方面好的托育机构非常少、覆盖区域小、收费也高。本课题组调研了两所托育机构，其中一所受疫情影响装修后一直没开张，另一所由早教机构转型，属于汕尾条件最好的几所托育机构。

C托育机构位于汕尾老城区。据老板介绍之前在惠州考察过托育机构，学习其模式在汕尾装修这家机构后，2021年又出了托育机构标准，结果发现在很多方面不达标。这里缺少户外活动场地，厨房狭小而不符合卫生规范，很多设施也不太适合小孩使用。但国家标准对于汕尾这种收入水平较低的城市而言也确实较高，高标准的托育机构对应的收费水平，可能会超过汕尾大部分家庭的承受能力。

L托育机构位于商业广场中。该机构原本提供早教服务，近几年转型做托育。L托育机构每月托育费用为两千多元，高峰时能招满90名学生。由于汕尾平均薪酬水平较低，人工成本不高，商业广场业主又减免了该机构四分之三以上的租金，这里的营收情况不错。但机构老板也指出，汕尾托育服务市场还不成熟，这里的学生已经遍布汕尾城区各处，再选点开设分店可能也很难发掘到新一批客户，因此并不准备在近年开设第二家店。机构老板认为汕尾开设托育机构除了市场太小外，另一难点在于托育服务人才基数太小，没有院校针对性地培养托育行业从业人员。

3.2 调查发现

通过与广东省四个市各类型托育机构的实地调研，主要总结出以下几条普遍存在的对发展托育服务的挑战。（1）托育服务行业人才严重不足。适合托育机构的、经过针对性系统培训的职业院校毕业生严重不足，托育机构的从业人员培训周期很长，而流动性又过高。（2）托育服务行业成本很高。租金成本非常高，人力成本很高，而且装修成本很高，运营回本困难。（3）托育服务市场还不成熟。家庭的送托意愿较低，社会上对于托育服务的重要性没有形成共识，而近期托育行业内的竞争又过于激烈。（4）国家标准高，而且运营时卫健部门才参与监管，托育机构按要求整改的成本很高。（5）广东省珠三角以外地区同样有托育需求，但收入水平不足以承担符合国家标准的商业托育机构费用。

针对调研中发现的问题，本课题组提出以下对策:（1）托育机构主管部门不仅是加强对托育机构的监管，更重要的是要深入了解托育机构面对的困难，多为他们排忧解难，降低成本，促进发展创造条件。（2）要根据不同地区的不同经济水平和托育需求，因地制宜，制定分层级的动态托育机构标准和托育人员标准。要允许托育机构和托育人员在发展中逐步升级提高，而不应一刀切，要求一步到位。（3）培养托育对口人才，做好人才保障工作。一方面创造托育行业从业人员的培训条件，另一方面提通过政府补贴提高托育行业从业人员的待遇。（4）动员多方力量发展托育。加强群众对托育行业的了解，鼓励业主与托育机构实现互惠共赢，并建议金融机构向托育机构提供定向低息无息贷款。

4 育儿假

4.1 实施育儿假的必要性

家庭是养育0-3岁婴幼儿的主体。达到“十四五”托育服务的目标后，实际上只能保障16%的0-3岁孩子入托，八成以上婴幼儿还是要由家庭照护，现今距此目标尚有较大距离，家庭是照护的绝对主体。因此这段时期，孩子生病或有其他突然需要父母照顾的情况出现，育儿假能有效避免父母因此而旷工并导致经济损失。

表1 各国育儿假天数和津贴

表2 各省份计生条例修正案增设“育儿假”情况

国外研究显示，父母育儿假是促进生育最有效的激励政策之一，而且对于提升女性就业公平性的作用也非常显著。从国际上看，采用了育儿假的国家数量众多，对于减缓生育率下降速度作用明显；法国、瑞典等国家甚至实现了生育率的一定回升[8]。

截止2022年3月31日，全国已有25个省份在人口计生条例修订中增设育儿假相关条例，规定或鼓励在子女满3周岁之前，单位给予夫妻双方每年5～15天不等的育儿假。安徽、重庆两地将子女年龄放宽至6周岁。但其他支持育儿假的省份一般都直接表明“给与”或“享受”育儿假，重庆则是唯一强调放育儿假需要“经单位批准”的。江苏推动实施育儿假，但未在计生条例中标明具体规定；吉林鼓励有条件的地区或企业事业单位自行设立育儿假。此外，山东、河南、陕西等省份尚未通过计生条例修正。

4.2 鼓励民企支持育儿假

（1）育儿假总占时不长

增设育儿假意味着多给员工10天带薪假期，这在短期可能会增加企业用人成本，但考虑到父母往往不会连续休假，对企业运作的影响其实非常有限。而且从长远角度看，育儿假的施行对于企业甚至可能利大于弊。

育儿假占总时间的比例非常低。根据卫健委全员数据库估算，2021年广东20-59岁工作适龄人口为7797万人，0-3岁人口417万人。假定每一个家庭有一个3岁以下婴幼儿，由此推算有0-3岁子女的父母至多834万人，占20-59岁人口的10.7%，也即此政策每年至多涉及10.7%的工作适龄人口。考虑到出生人口数呈现下降趋势，未来5年乃至10年，每年涉及到育儿假的人口占工作适龄人口比例只降难升。0-3岁父母放10天假，约8340万人·天。一年工作日约有251天，乘以工作适龄人口总数，得196亿人·天，育儿假占总工作人天数的0.4%。若以一年365天，乘以工作适龄人口总数，得285亿人·天，育儿假占总人天数的0.29%，影响极小。

（2）育儿假有助提高工作效率

在设立育儿假以前，面对突发情况企业员工只能请不带薪的事假。而事假天数非常有限，导致员工无法很好地处理孩子的问题，工作时仍会心忧孩子、精力难以集中，影响工作效率，同样会对企业造成经济损失。设立育儿假，有助于孩子父母主动地兼顾家庭和工作，对企业员工的身心健康有很大提升作用，进而提高工作效率、让企业获益。

（3）育儿假有利于企业长期发展

建立生育友好型社会有助于增大消费者群体规模、提高劳动力质量。应该鼓励企业出于社会责任感，为员工提供带薪育儿假，这既能够促进生育、有益于整个社会，也对企业长期发展非常有益。

5 结论

近年来，我国出生人口规模持续下降，生育水平不断走低。广东既是人口第一大省，也是出生人口第一大省。三孩及配套政策实施后，人们的生育意愿如何？群众对政策的需求又有哪些？为此，课题组在2021年8-9月开展了广东“万里挑一”生育调查，走访了4城市10余家托育机构，并对群众进行了深入访谈。

广东“万里挑一”生育调查结果显示，广东省20-49岁常住女性人口平均生育1.25个子女。已育女性中，平均生育1.78个子女，其中生育2孩的人略多于生育1孩的人，比例分别为46%和40%，生育3孩的占12%，生育4孩及以上的比例极小，仅为2%。广东女性平均意愿子女数为1.62人，比已育子女数（1.25人）多0.37人。作为对照，2020年全国人口普查的总和生育率为1.3，生育意愿为1.8，相差0.5个孩子。已育子女的女性的生育行为已经和其生育意愿相差无几，未育女性的生育意愿尚未实现，是工作的重点人群。广东人强烈的男孩偏好已转向女孩偏好，出生性别比有望进一步下降。女性意愿生育年龄区间在25-40岁。2022年或迎来出生小高峰。养孩子经济成本太高是阻碍生孩子的首要原因。带薪假期是位列前四的激励政策。认为产假不足或难以执行占多数。三成女性会对人工辅助生殖技术存在需求或潜在需求。幼儿园加托班、托幼一体园是现今托育最主要的需求。

托育机构只是我国要发展的多种婴幼儿照护中的一种形式，而且基本属于补充性质。当前广东省托育机构即使全部满额招生也仅能为4%左右的0-3岁婴幼儿提供托育服务，达到每千人5.5托位后满额招生也仅能为12%左右的0-3岁婴幼儿提供托育服务。在制定托育行业发展相关规划、政策时，也不能将托育作为解决育儿问题、鼓励优生优育的核心。实际上，托育的主要责任还是在家庭内，更重要的是支持隔代照料、夫妇互助等家庭照护模式。建议进一步加大家庭育儿指导方面的投入，提供家庭照护的水平。此外也应该支持家政企业扩大育儿服务，并通过监督指导把控好上门育儿服务的质量。

“托育”事业发展存在阶段性。第一阶段，解决急迫的“托”的问题。有些人想生，但是因为没家人、没时间、没精力照料婴幼儿而不敢生、不愿生，解除他们的后顾之忧，放心生育。有些人生出孩子，但照料孩子时间与工作时间相冲突，托育提供安全卫生的环境让孩子健康快乐成长，父母安心工作。这一阶段解决的是部分人，甚至是少部分人，特别是在珠三角大城市工作的人的困难。第二阶段，解决任重道远的“育”的问题。抓住0-3岁成长关键期，为婴幼儿德智体健康成长打下良好基础。发展时不是必须先第一阶段，然后第二阶段，可以同步多样化地发展，在能够保证安全“托”的情况下积极探索“育”的工作。

重启幼儿园小托班、推行托幼一体园建设，是提高托育服务质和量的重要途径。过去2到3岁儿童托育本就属于幼儿园服务的一环。通过完成学前教育“5080”工作，广东省的幼儿园已经有很强的普惠服务基础，多个市的毛入园率超过100%。而当前入幼儿园的学生，主要来自于“二孩”政策推行后的生育高峰的出生人群，随着出生人群减少可以预计接下来几年入园学生也会减少，幼儿园随之出现富余学位。因此从服务供给角度看，推进托幼一体化并不会造成幼儿园学位过度紧张，而是可以合理利用接下来几年的空余学位、实现学前教育资源的优化配给。此外，群众对幼儿园尤其是公办幼儿园有很强的信任感，从服务需求角度看，幼儿园提供的托育服务是很有市场的。

专门服务0-3岁儿童的托育机构则有必要提供更具特色的服务。首先，要发展2岁以下婴幼儿照护。2岁以下的孩子处于快速发育的阶段，每半年甚至每几个月都有不同的注意事项，这属于幼儿园没有经验也没有把握的领域，建议加大力度发展针对0-2岁婴幼儿的托育机构。通过提供0-2岁孩子的照护服务，能够弥补托育服务市场的空挡，为有需求的群众提供全年龄段的优质托育服务。其次，要提供更规范的早教服务。可以支持由早教行业转入托育行业的托育机构发挥早教的经验和优势，也应该制定对应的规范和标准。幼儿园以及其中的小托班，主要在为之后的小学阶段做准备，部分幼儿园会提供知识型的课程。专门服务0-3岁儿童的托育机构则可以提供促进儿童发展的课程，进行错位经营，从而更全面地满足群众的婴幼儿照护需求。最后，对各地区0-3岁托育机构的支持应该有所侧重。在家庭外托育需求较高、幼儿园小托班供给较少的地区，建议加大政策支持力度，包括税收减免和财政补贴。

从国际经验看，育儿假确实是对促进生育很有效的政策，但要让其切实生效，必须保障育儿假依法得到实施，并有一套降低育儿压力的衔接政策，不能指望10天的育儿假单独取得显著效果。挪威、丹麦、芬兰、瑞典等北欧国家一直有高福利的传统，除提供育儿假之外，还提供了配套的经济补贴、减税福利，也有成熟的早教体系，提供全程无缝的儿童照料服务，这样一整套的生育激励政策落实下来才阻止了生育率的下降。日本和韩国也出台了育儿假政策，但在社会上并没有完全落实，也导致效果很不明显；尤其是男性职工的育儿假执行非常不力，导致育儿假对女性就业额外造成不利影响。