近年来中国旅游扶贫政策效应评析

赵建昌，王 琳

（宝鸡文理学院 历史文化与旅游学院，陕西 宝鸡 721013）

1999 年，英国国际发展局（DFID）在可持续发展委员会报告中首次提出了面向贫困人口的旅游扶贫（Pro-Poor Tourism，PPT）概念，旨在通过制定战略规划加强与社区、团体的合作，最大限度地挖掘旅游潜力来实现降低贫困的目标。PPT 战略主要有三种类型：“以提高经济利益（increase economic benefits）为目标、以扩大非经济的生存利益（enhance nonfinancial livelihood impacts）为目标和以加强参与合作（enhance participationand-partnership）为目标”。2002 年联合国世界旅游组织提出了“消除贫困的可持续旅游”（Sustainable tourism-eliminating poverty，STEP）的概念，该战略提出“有计划地加强旅游在提高生活水平标准方面的能力以及为了提高生活水平标准而扩大旅游发展，同时指出可持续旅游将是消除贫困的强有力的工具”。ST-EP 项目主要包括四个方面的措施：“成立基金会（吸引来自商业、慈善和政府的专项基金）；组建研究组织（以明确关联性、原则和模型的应用）；形成操作上的框架（激发和提高私营企业、消费者和社区进行有益合作的实践）；召开年度研讨会（招集公共、私人和民间利益相关者以获得信息、交换意见和促销）。”[1]国际上对旅游扶贫的早期探讨和实践，为中国旅游扶贫发展奠定了基础。中国旅游扶贫是政府主导、政策驱动下的特殊旅游扶贫发展过程。研究政策驱动背景下的中国旅游扶贫发展，是对中国旅游扶贫进行总结和形成模式的必要过程。

一、研究背景

中国目前所进行的扶贫开发，是具有中国特色的划时代的全面性扶贫行为。在数十年扶贫探索与经验总结的基础上，中国扶贫开发先后经历了发展农村集体经济和基础设施建设、通过农村土地制度调整实现大规模扶贫、构建和完善扶贫组织体系和有计划扶贫、大规模减贫攻坚、扶贫攻坚开发的转型和深化、扶贫攻坚决胜等阶段[2]。现阶段，中国扶贫开发取得了举世瞩目的成就。特别是在新时代实现现行标准下贫困人口全面脱贫的2020 年目标的关键期，中国扶贫开发成为国家使命。与其他传统产业相比，旅游业属于典型的新兴产业。在扶贫开发的国家使命背景下，旅游业同样发挥着重要的扶贫作用。“旅游在给旅游者带来美好生活享受的同时，以其更大的规模和前所未有的责任意识，正在帮助越来越多的人脱贫致富。”[3]2017 年8 月，由中国国务院批准，由中国发起成立的第一个全球性、综合性、非政府、非营利性世界旅游组织——世界旅游联盟正式成立，其使命之一就是“旅游促进减贫”。截至目前，通过精准旅游扶贫对象、旅游扶贫规划引领、旅游扶贫项目安排、旅游扶贫分配机制构建、旅游精准帮扶、旅游扶贫培训等手段，旅游扶贫已经在全国扶贫开发中发挥了巨大的作用。

中国目前所开展的扶贫开发是典型的政府主导下贫困地区社会经济跨越式发展策略。旅游业因其综合性，更需要政府的主导和协调。旅游扶贫效应的充分发挥，同样离不开政府的主导。政府主导性政策在根本上影响了旅游扶贫开发的发展走向和扶贫成就。因此，研究中国旅游扶贫相关政策的制定及其对旅游扶贫的影响具有重要意义。

旅游业的快速发展成为中国近年来社会经济文化发展的典型现象。旅游业发展，为贫困地区的扶贫开发带来了新活力。中国新时代强力推进的扶贫开发也为旅游业发展带来了新机遇。如何将旅游业发展和扶贫开发科学结合并最终实现多赢，成为国家相关政策制定的关键。国家相关政策作为宏观引领和微观指导的政府力量，旨在通过政策制定和不断调适来促使旅游业发展和扶贫开发共有目标的实现。通过研究国家旅游扶贫的政策发展，来分析政策激励与引领背景下旅游扶贫发展路径，总结旅游扶贫的成败得失显得非常有必要。特别是在新的旅游扶贫发展使命下，探索国家如何出台更加科学的旅游扶贫政策显得非常迫切。学术界目前对中国旅游扶贫政策的探讨几近空白，因此，研究具有一定的必要性。

二、政策效应评析

（一）激励性政策密集出台，重视程度不断提高

随着中国扶贫开发向纵深发展，具有产业扶贫优势和良好社会综合效益的旅游扶贫被政府越来越寄予厚望。精准扶贫要求扶贫项目的设置要具有可持续性，而旅游扶贫项目因为产业优势则更容易形成明显的扶贫效应。很多地方都将旅游扶贫项目的建设作为主要的扶贫开发对策，再加之近几年持续旺盛的旅游需求市场，大多数旅游扶贫项目的确发挥了显著的扶贫作用。自2011 年中共中央、国务院在《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020 年）》文件中第一次提到旅游扶贫开始，在短短不到十年的时间内，国家层面出台了大量涉及旅游扶贫的政策（见表1）。国家对旅游扶贫激励性政策的密集出台，正是认识到旅游扶贫的优势以及旅游扶贫进一步发展对相关政策的需求。激励性政策的密集出台，在较短时间内进一步解放了旅游扶贫生产力，集中解决了旅游扶贫发展中存在的突出问题，使旅游扶贫项目快速布局，旅游扶贫成为很多地区主要的扶贫开发方式，旅游扶贫的效应正在进一步释放。

表1 国家出台有关旅游扶贫文件汇总Tab.1 A summary of relevant tourism poverty alleviation documents issued by the state

（续表1）

从2011 年出台的 《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）》首次提出“旅游扶贫”开始，历次旅游扶贫相关政策的出台，都意味着国家层面对旅游扶贫重视程度的加强。特别是国务院专门出台的《关于促进旅游业改革发展的若干意见》《关于印发“十三五”旅游业发展规划的通知》《关于印发“十三五”脱贫攻坚规划的通知》等文件，对旅游扶贫开发做出了具体部署，为国家相关政策的出台奠定了基础。重视程度不断提高意味着旅游扶贫效应在不断释放，旅游扶贫在国家层面得到认可。正是因为对旅游扶贫重视程度的提高，国家对旅游扶贫政策支持力度不断加大，政策引导的效应明显增强。从各地旅游扶贫开发项目进展来看，政策支持给予旅游扶贫在项目资金、用地、人才等方面的扶持，同时为进一步扩大旅游市场奠定了基础。

（二）精准化瞄准机制的构建

精准扶贫贵在精准，特别是贫困对象精准收益确保了精准扶贫发力的准确性。旅游扶贫项目推进中，因为项目属于现代新型服务业，对资金、劳动力、技术等要素要求较高，如果操作不当，旅游扶贫开发过程中贫困对象很难及时获得收益。如果贫困对象不能够分享项目发展的利益，旅游扶贫很显然就违背了初心。现实中一些地区的旅游发展虽然打着旅游扶贫的旗号，但贫困对象利益获得的确非常有限。有鉴于此，国家出台一系列政策，进一步规范了旅游扶贫过程中贫困对象的收益机制，制定了贫困对象在旅游扶贫过程中获益的具体办法，从而保障了贫困对象的根本利益。从国家旅游扶贫政策出台来看，一方面是因地制宜、与时俱进地促进旅游扶贫的进一步发展，另一方面则是确保贫困对象的获益，而后者更是旅游扶贫开发的宗旨。如国务院出台的《关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》对开展“百万乡村旅游创客行动”制定了具体的三年计划。国家旅游局出台的《关于实施旅游万企万村帮扶专项行动的通知》中，对旅游景区、旅行社、旅游饭店、旅游车船公司、旅游规划设计单位、乡村旅游企业和旅游院校的旅游扶贫任务做了具体部署。这种精准到时间、单位、人员的政策设置，有效的保障了贫困对象在旅游扶贫开发中的利益。

（三）多部门联合实现产业融合

一方面，旅游业的综合性特征要求其发展必须得到相关部门的密切配合。另一方面，扶贫开发的使命要求，各个部门必须从自身出发投入到扶贫开发过程中。在中共中央，国务院的统一领导下，文化和旅游部（原文化部和国家旅游局合并）、国家发改委、国土资源部、农业部、财政部、中国人民银行、国家林业局、住建部、工信部、交通部、银监会、商务部、教育部等部门都通过旅游扶贫平台来实现对扶贫开发的参与。鉴于不同部门的扶贫使命以及旅游扶贫快速发展所带来的良好扶贫效果，部门合作促使旅游扶贫就成为可能。特别是在具体旅游扶贫项目布局和不同部门进入旅游扶贫的关键期，国家政策层面的相关协调就显得尤为重要。从国家旅游扶贫政策出台的时间角度来看，后期国家层面出台了一系列旨在促进多部门联合以实现旅游扶贫多赢目标的政策，如2016 年国务院在《关于印发“十三五”旅游业发展规划的通知》中，对旅游扶贫和旅游业发展的每一项工作的牵头单位和责任单位以及相关单位的具体职责做出了明确的规定。这些政策的出台，为不同部门通过与旅游扶贫的融入来实现本部门对扶贫开发的参与提供了政策保障，也为文化和旅游部等旅游管理部门整合多部门力量以实现旅游扶贫效应的最大化发挥了重要作用。旅游扶贫项目的落实，旅游扶贫效应的发挥，需要相关部门通力合作。这些政策的出台，为不同部门的具体工作做了分工，为不同部门设置了相应的扶贫目标，便于操作和考核，确保了旅游扶贫任务的落实。

“旅游+”成为当前旅游产业发展的新动向。随着科技水平的提升和交通便捷化程度的提高，综合性产业的旅游业正进一步加强与其他行业与产业的融合。旅游扶贫通过释放“旅游+”效能，将旅游扶贫与其他产业发展进行融合，进一步实现旅游扶贫的功能。旅游业与其他产业融合发展需要政府政策的引领和激励[4]。多部门联合在旅游扶贫开发方面的投入就说明旅游产业发展的综合性和融合力。国家政策对旅游与其他产业融合发展起到了积极的促进作用，并为具体的融合途径指明了方向。“旅游+”为旅游扶贫开发开辟了更加广阔的市场，为贫困对象的融入提供了多元化的方式，旅游扶贫开发获得了更加广阔的市场。如农业部和中国农业发展银行联合出台的《关于政策性金融支持农村一二三产业融合发展的通知》中，对旅游业在农村地区与农业资源融合性发展做出了具体要求。中共中央、国务院在《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》中专门就深化旅游+做出了明确规定。在一系列政策激励下，旅游业表现出了与农业、水利、工业、林业、文化、交通、体育、康养、养老、金融、休闲等产业广范围的深度融合发展，为旅游扶贫开辟了新的途径。正是因为旅游业的这种融合性，使发展旅游成为各地产业发展中的重头戏，旅游业成为新时代的网红产业，旅游扶贫成为效应明显的扶贫开发手段。

（四）可操作性趋强，责任分明

国家政策在宏观层面对旅游扶贫的引导和规范对旅游扶贫发展起到了重要的激励作用。同时，相关政策的设置中，充分考虑到了旅游扶贫实际操作中的复杂性，许多政策明确规定了可操作性强的程序和方法，从而确保旅游扶贫能够沿着惠及贫困对象的路径发展能够进一步符合国家扶贫政策。作为扶贫特殊时期的特别扶贫手段，旅游扶贫开发过程中必须责任到人、任务分工明确，才能保证旅游扶贫的效果。政策出台在一定程度上强化了责任，明确了义务。如国家旅游局等部门出台的《乡村旅游扶贫八大行动方案》就规定了乡村环境综合整治、旅游规划扶贫公益、乡村旅游后备箱和旅游电商推进、万企万村帮扶、百万乡村旅游创客、扶贫模式创新推广、旅游扶贫人才素质提升等具体的、可操作性强的乡村旅游扶贫对策。农业部在《关于推动落实休闲农业和乡村旅游发展政策的通知》中，对旅游扶贫及乡村旅游发展在用地政策、金融政策、财政政策、公共服务、品牌创建等方面做出了具体规定。国土资源部等出台《关于支持旅游业发展用地政策的意见》明确规定，积极保障旅游业发展用地，加强旅游业用地服务监管，特别是专门指出“加大旅游扶贫用地保障”，这对旅游扶贫发展带来机遇。旅游扶贫项目往往因为土地使用性质不符合而难以落地，通过政策性支持，解决旅游扶贫发展用地问题，能够在很大程度上激励旅游扶贫发展。

（五）进一步强化旅游扶贫中的生态保护

许多贫困地区地处生态脆弱区，旅游扶贫开发势必会对当地的生态环境带来一定的影响。一手抓脱贫致富，一手抓生态保护，这两手都要抓，都要硬。特别是近几年旅游扶贫项目的大量落地，一些地区的确已经对生态环境造成了破坏[5]。从国家政策的出台可以看出，前几年虽然有针对旅游扶贫中环境保护的要求，但较为宏观。近几年从政策内容来看，对生态环境保护的规定已经从数量过渡到质量期，对在旅游扶贫开发中的生态环境保护有了严格而具体的规定。以牺牲生态环境换取旅游扶贫发展很显然是得不偿失的。中国的旅游扶贫必须严格贯彻生态环境保护的要求，否则，旅游扶贫开发将是不可持续的。如在三区三州典型深度贫困地区的旅游扶贫开发中，当地的生态环境本身就是难得的旅游资源，再加之部分地区生态环境非常脆弱，在这些地区发展旅游扶贫，首先应当积极进行生态环境的保护，将生态环境优势转化为旅游扶贫吸引力，通过旅游扶贫发展唤醒当地民众生态环境保护的意识。对于这些地区来说，只要是生态环境质量能够保证，就具备了旅游扶贫可持续发展的后劲。文化和旅游部等17 部门出台的《关于促进乡村旅游可持续发展的指导意见》、中共中央、国务院《关于实施乡村振兴战略的意见》等政策对旅游扶贫中生态环境保护的重视，体现了国家层面政策制定者的高瞻远瞩。

（六）乡村旅游、乡村振兴与旅游扶贫结合

扶贫开发的主要区域在农村地区，将扶贫开发与乡村振兴相结合成为目前农村地区社会经济发展的重要任务。乡村旅游作为农村地区产业发展的抓手之一，通过精准脱贫和乡村振兴、长效扶贫机制的衔接，将旅游扶贫与扶贫开发及乡村振兴融为一体[6]。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》、国家发改委等七部委《关于实施乡村旅游富民工程推进旅游扶贫工作的通知》、国务院《关于促进旅游业改革发展的若干意见》、国家旅游局等十二部门 《乡村旅游扶贫工程行动方案》、国家旅游局《关于实施旅游万企万村帮扶专项行动的通知》、国务院 《全国农业现代化规划（2016-2020）》、国家旅游局等十二部门《乡村旅游扶贫八大行动方案》、农业部《关于推动落实休闲农业和乡村旅游发展政策的通知》、中共中央、国务院《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》等政策的出台，强力推进了旅游扶贫与乡村振兴的融合，使旅游扶贫和旅游业发展成为解决中国三农问题的重要途径。旅游扶贫和旅游业的介入，为中国广大农村地区旅游资源、区位和市场优势明显的地区通过发展旅游业而谋求农村产业发展新局面带来了机遇。旅游业的现代性和综合性将使农村地区发生革命性的变化，成为乡村振兴的重要推动力。

（七）加大对深度贫困区和革命老区旅游扶贫的扶持力度

随着中国精准扶贫向纵深发展，深度贫困区和革命老区成为精准扶贫的主要地区。2013 年8 月，国家旅游局和扶贫办共同出台《关于联合开展“旅游扶贫试验区”工作的指导意见》，旨在通过创新旅游扶贫试验区的模式来推进旅游扶贫。我国第一个旅游扶贫试验区在深度贫困区的宁夏回族自治区六盘山贫困区设立，标志着旅游扶贫作为扶贫开发方式的真正实施，也意味着国家对旅游扶贫开发方式的肯定[7]。因为当时六盘山地区旅游业发展水平有限，旅游扶贫效果不理想，试验区的效应发挥不够。新时期旅游扶贫试验区的开展，结合扶贫开发战略，能够产生旅游扶贫的集中效应，实现带头示范作用。中共中央办公厅，国务院办公厅在《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》中指出，西藏、四省藏区、南疆四地州和四川凉山州、云南怒江州、甘肃临夏州，以及贫困发生率超过18%的贫困县和贫困发生率超过20%的贫困村为深度贫困区，这些地区自然条件差，经济基础弱，贫困程度深，是脱贫攻坚中的硬骨头。这些地区往往具有吸引力非常强的旅游资源。通过旅游扶贫发展，为深度贫困区谋求新的扶贫出路。

很多革命老区依然是扶贫的主要对象。精准扶贫时代理应进一步加强革命老区的扶贫攻坚。国务院在《关于加大脱贫攻坚力度支持革命老区开发建设的指导意见》中指出，加快实施革命老区的乡村旅游富民工程，积极推进老区贫困村旅游扶贫试点。国务院在《关于印发“十三五”旅游业发展规划的通知》中要求，积极发挥红色旅游脱贫攻坚作用，引导革命老区群众因地制宜发展旅游业。革命老区的红色旅游是永不过时的旅游对象，红色旅游扶贫显然是革命老区扶贫开发的理想路径[8]。

三、政策展望

在政策红利的不断促进下，旅游扶贫成为旅游业发展的新形式。旅游扶贫拓宽了扶贫开发的途径，有效发挥了旅游业综合性和拉动性强的优势，使扶贫开发的形式更趋现代化。同时，旅游业对扶贫开发的积极参与，为旅游业的进一步发展带来了新机遇。旅游扶贫项目的落地，旅游扶贫领域的进入，旅游扶贫资金的投入，旅游扶贫课题的研究，旅游扶贫人才的培养，旅游扶贫使命的融入等，都为旅游业发展带来了新气象。在产业发展的基础上，旅游扶贫使旅游业践行扶贫开发的使命，树立旅游业新的社会形象，提升旅游业的社会担当和责任感，进一步发挥了旅游业的综合效应。

政策驱动下政府主导的旅游扶贫过程形成了独具中国特色的旅游扶贫模式。这种模式的成功推广，将继续为中国扶贫开发发挥持续效应，也将会为全世界其他国家的旅游扶贫提供借鉴。新时代扶贫开发是中国政府主导下大规模、全民性、划时代的扶贫开发行为，是典型的中国特色扶贫开发过程。同样，政策驱动背景下政府主导旅游扶贫发展是典型的中国特色旅游扶贫模式，是对中国特色旅游扶贫道路的积极探索。国际上对旅游扶贫的早期研究，专家们所关注的主要是西方发达国家所开创的旅游扶贫模式，如英国国际发展署1999 年提出的PPT 模式和世界旅游组织2002 年提出的ST-EP 计划等。总体来看，西方旅游扶贫的开展，一方面基于西方国家发达的经济状况，另一方面则是依托于其特有的非政府机构机制。早期旅游扶贫的开展地主要选择在非洲、太平洋岛国等欠发达地区。这些旅游扶贫实践属于西方社会早期对旅游扶贫的探索，虽然旅游扶贫对个别地区社会经济发展起到了一定的促进作用，为旅游业发展探索了新的路径，但因为多种因素导致其推广的难度较大，影响有限。世界旅游组织也曾参与中国贵州的旅游扶贫，但因为体制、机制、观念的不同，旅游扶贫的效果相当有限。近年来中国所进行的旅游扶贫发展是在政策驱动下对旅游扶贫的积极探索，通过多方努力，形成了典型的中国特色的旅游扶贫模式。这种模式的成功，是对世界旅游扶贫开发作出的重要贡献。这种模式的推广，将会在全世界范围内进一步发挥旅游扶贫的效用，特别是实现经济欠发展国家的旅游扶贫发挥积极效应，促使更多的国家及地区实现旅游扶贫效益，真正实现世界旅游联盟提出的“旅游让世界和生活更美好”的宗旨。

由旅游扶贫政策趋动的过程可以发现，中国旅游扶贫的快速发展与全国范围内大规模的扶贫开发分不开。扶贫开发的深度推进，为具有产业及社会优势的旅游扶贫提供了广阔的天地，而旅游扶贫的确为中国扶贫开发做出了重要贡献。随着2020 年中国扶贫开发现行标准下脱贫达标期的到来，旅游扶贫发展也即将进入高潮期。随着扶贫开发的进一步推进，旅游扶贫项目获得了更多的支持，表现出了强劲的发展势头，但同时也暴露了一些问题。一些旅游扶贫项目扶贫效应不理想；一些旅游扶贫项目不顾当地的资源、市场等实际情况而盲目上马，简单模仿，急于求成，导致项目发展受挫；有些旅游扶贫项目对生态环境破坏较大，与“绿水青山就是金山银山”的生态环境保护政策相违背；有些旅游扶贫项目则排斥贫困对象的融入，违背了扶贫项目的基本要求；一些旅游扶贫项目创意性不够，低水平发展；一些乡村地区因为旅游扶贫的发展而导致乡村文化异化严重；有些旅游扶贫项目规模过大而超过市场需求；部分旅游扶贫项目在土地使用、资质办理中存在不足。

政府主导的中国扶贫开发，具有很强的政治性，扶贫开发的结果将成为地方重要的政绩。这也可能导致旅游扶贫过快发展，只重视过程而轻视旅游产业发展实质性的扶贫效果，对扶贫资金和社会资源造成极大的浪费。这些问题的解决，需要市场和行业的力量，关键还需要国家相关政策的引导和约束。在未来旅游扶贫政策的制定中，应出台相应问题解决的对策，以进一步优化中国旅游扶贫发展。