全民健身公共服务标准化建设困境及发展对策研究

汪锋 刘灿 孟凡博

(1.绍兴职业技术学院 浙江绍兴 312000;2.迪卡侬(上海)体育用品有限公司 上海 201100)

标准化是指通过标准实施，达到共同和重复使用，从而形成规范化的运作模式，进而提升效益的一系列活动［1］。标准化是公共服务领域高效有序发展的重要抓手，国务院发布的《体育发展“十三五”规划》（以下简称《规划》）中提出“不断完善基本公共体育服务，并建立其标准体系”［2］。《全民健身计划（2016—2020年）》指出“建立符合各地区实际的全民健身公共服务体系标准”［3］。全民健身公共服务标准化建设对其服务质量的提高、均等化发展、标准体系的构建具有重要意义。

当前，我国全民健身公共服务标准化建设处于起步阶段，专家学者对其标准化研究逐渐兴起，初步形成了全民健身公共服务标准化工作运行机制。2017年11月，国家体育总局印发了《体育标准化管理办法》（以下简称《办法》），《办法》对规范全民健身公共服务标准化建设起到了有效的推动作用。然而，从总体来看，全民健身公共服务标准化建设尚存在认识不足、质量不高、政策法规不完善、体系尚未建立等问题。

1 全民健身公共服务标准化的概念与特征

1.1 概念

理论界对于全民健身公共服务标准化存在争论。该研究认为，为了满足公众体育服务需求，运用“统一、简明、协调、择优”的标准化原则，通过标准化建设逐步解决全民健身中遇到的现实问题，提高全民健身效益，提升公众健康素养的过程。

1.2 特征

特征包括四点。（1）价值性。标准化建设有利于提高全民健身服务水平，保证全民健身服务供给与公民体育需求的精准对接，促进公民参与体育运动，提高生活质量，有利于社会稳定。（2）基本性。公共服务的地域差异性导致全民健身整体发展水平较低，标准化的实施基于全体公民健身需求，有效缓解地域全民健身服务差距，满足全民健身公共服务供给一致性。（3）多样性。首先，全民健身公共服务标准以定量表达为主，对于难以量化部分往往通过定性表述替代，形成二者相互补充、相互促进的标准表达方式。其次，地区发展水平不均衡及地域特色项目差异，在标准内容的制定方面各地区呈现出多种多样的实际供给标准。（4）动态性。随着社会的发展，城乡、区域间差异的变化，全民健身公共服务标准化建设呈现修订循环与完善的螺旋式上升动态过程。

2 全民健身公共服务标准化建设的意义

2.1 促进“健康中国”建设的有力手段

全民健身公共服务标准化通过场地建设与更新，活动组织与开展，提升体育设施使用效率，扩大活动参与面，完善监督考核机制，促进全民参与体育健身活动。同时，针对不同人群，制定分类指导标准，解决当前社会中健身设施缺乏规划、设施不足、指导不足等现实问题，形成良好健身环境推动“健康中国”建设。

2.2 实现公共体育服务均等化的基础

《规划》中明确提出：推进公共体育服务均等化建设，通过体育活动参与，享受体育乐趣［2］。然而，现实中全民健身公共服务供给远远不能满足公众日益增强的体育需求，东西部区域发展、城乡发展不均衡等问题，对全民健身公共服务均等化发展有显著影响。标准化建设是实现均等化的主要途径，通过优化资源配置、制定最低服务标准、消除城乡差距，保障人人享有全民健身均等服务。

2.3 推动公共体育服务供给主体多元化的抓手

供给主体多元化有利于优化供给服务结构，提升全民健身公共服务质量，同时扩大社会力量参与度有利于破除服务供给非均等化现状。目前，政府服务供给模式单一致全民健身供需不平衡，对全民健身市场多元发展产生遏制作用［4］。全民健身公共服务标准化着重规范服务原则、范围、模式，优化供给方法、手段、目标，提高全民健身公共服务效益。

2.4 完善公共体育服务监督管理的有力方式

服务型政府的建设在评价考核、指标的操作性和适用性等方面存在诸多不足［5］。全民健身公共服务标准化建设的重要任务主要有科学考核评估、公正综合评判。一方面，全民健身公共服务透明机制、可控性服务过程管理为政府建立评价指标体系提供了路径选择。另一方面，全民健身公共服务供给主体合理配置资源、透明化的监督体系、合理化运行模式是体系的有力保障。

3 全民健身公共服务标准化的价值诉求

3.1 公平性

全民健身公共服务以满足公众体育需求为目标，以向公众提供公平、适合的全民健身服务为手段。现实中东西部区域、城市社区与农村、各类人群发展不平衡等突出问题，造成公民获得健身服务存在较大差异性。而当前健身服务供给不公平，影响着和谐社会发展，造成资源的浪费［6］。通过具体操作来满足服务需求、缩短现实差距，制定统一准则，实现人人享有公平体育锻炼权利。

3.2 获得感

2015年2月27日，习近平总书记提出“让人民群众有更多获得感”，并强调深入推进增强人民群众获得感的改革，使改革服务于民生改善［7，8］。当前，全民健身公共服务通过优化社会多元供给、规划公共体育空间、合理配置公共体育资源、精确公共服务指导等来提升服务质量。进一步满足人民群众对体育多样化的需求，激发社会参与服务供给的活力，营造人人参与健康体育，使体育成为健康生活中一部分，增强全民获得感与幸福感。

3.3 服务效率

《规划》中指出“政府应创新公共体育服务组织方式、活动开展形式、服务模式，以提高服务效率，保障公民参与体育锻炼的权利为目标，开展实施效果和居民满意度的调查”［2］。存在体育资源投入指向不明、服务效率低下的问题［9］。另外，政府财政投入不足，社会力量参与不足，致多元化、多层次体育需求与公共健身服务供给处于失衡状态。因此，提高全民健身公共服务效率、破解资源不足及利用不合理问题势在必行。全民健身公共服务通过标准化运行，提高资源的利用效率，推动资源配置从“粗放型”向“精细型”转变。另外，全民健身公共服务标准化运作，消除职能部门业务重合，统一服务程序，简化审批流程，从而推动全民健身公共服务朝着规范化方向发展。

4 全民健身公共服务标准化建设的构成要素

全民健身公共服务标准化建设是由以标准化思维编制产生一系列活动过程的系统工程，主要包含全民健身公共服务标准制定、实施、反馈过程（见图1）。

图1 全民健身公共服务标准化建设框架及内容示意图

4.1 基础要素：组织标准化

政府、市场、社会是主要推动者。组织标准化是基础，涉及三个要素。一是组织部门标准化，作为负责具体工作的业务部门，协调部门组织结构、制定部门职责准则、规范具体活动内容。二是组织岗位标准化，围绕岗位工作内容，制定岗位职责、岗位技能标准，厘清岗位承担的责任、权利、义务问题。同时，为提高工作效率，实现人员与事务有机融合，确立交叉业务岗位责任主体。三是组织管理标准化，完善行业规范，制定组织性质、管理原则、职责范围、管理保障相关标准，提升组织参与积极性。

4.2 核心要素：产品标准化

物质性服务产品主要是指国民开展体育活动所需的体育场地设施。物质性服务产品标准化是提高及规范体育场地设施健身的关键环节，是公民参与体育锻炼的基础。主要实施场地设施建设、管理、技术、维护标准，保障场地设施功能。

（1）体育信息服务标准化是以平台、渠道、资源为标准建立便于公民掌握的服务信息体系［10］。（2）体育指导标准化，通过对体育指导员职业水平、薪酬、工作态度设立标准，进行科学合理的健身指导，从而提升全民健身活动质量，增强群众锻炼意识，营造全民健身氛围。体育指导标准化：明确体育指导员工作范围，规范体育锻炼传授方法、体育活动宣传途径，提高全民健身指导效率。（3）体育活动标准化，体育活动开展直接影响居民的参与获得感。体育活动标准化依据经济、文化、区域发展实际，对体育活动数量、类型、审批、内容等方面提供相关标准，促进体系完善。（4）体质监测标准化，以提高全民健身公共服务质量，优化公民体验，提升公众健康素养为目标，对体育信息服务、体育指导、体育活动、场地设施等方面制定标准。

4.3 关键要素：保障标准化

保障标准化包括行为、人才、资金、服务、政策等5个方面。行为保障标准化以过程规范为目标，对全民健身公共服务工作人员行为制定统一标准。人才保障标准化以提升体育人才专业技术，促进人才可持续发展为目标，建立统一的知识培训、人力资源配置标准，规范人才数量、能力、结构。资金保障标准化以满足全民健身发展资金需求为目标，建立资金投入、来源、使用相关标准，通过调整财政支出结构，优化资金供给机制，实现政府事权与财权的合理分配。服务保障标准化以提升服务过程高效性为目标，制定服务内容、方式、时间以及对象相关标准，保障服务内容明晰、方式规范、时间合理以及对象精准的过程。政策保障标准化以提升标准化建设规范性为目标，制定政策法规、规章制度，达到责任主体清晰明确、监督过程规范、评价过程多元、行政问责可追的过程。

5 全民健身公共服务标准化建设的实施路径

5.1 倡导全民健身公共服务标准化理念

理念是通过思考和体验对事物价值的判断［11］。全民健身公共服务标准化以规范性、有效性、科学性为核心理念，规范性引领发展方向，有效性指导实践过程，科学性影响发展方式及水平。当前，全民健身公共服务标准化，首要障碍是理念尚未形成统一。倡导标准化理念，首先应以政府相关职能部门为主导，形成以人民为中心标准化意识，开展全民健身公共服务标准化工作。其次，标准化理念与意识培育，通过主流媒体加强标准化理念宣传，提高公民对于标准化理念的认同度。

5.2 构建完备的标准体系

标准体系通过有序运转，系统把控标准化工作服务质量的指导、检验、监督过程。缺乏相应的标准体系是当前全民健身公共服务标准化建设的最大障碍，存在标准实施重数量、轻质量、有效性不高的问题［12］。全民健身公共服务标准体系需构建内部相互联系、相互补充、相互作用的有机标准整体。首先，制定全民健身公共服务标准体系内容、实施、监督的三大系统准则［13］。其次，运用标准化原则，协调独立标准之间的关系，形成完善的全民健身标准体系。

5.3 建立全民健身公共服务标准化机构

根据政府实际，多个部门协同参与推动全民健身公共服务建设。全民健身公共服务以政府为供给主体，需要协调政府与社会组织的供给关系、场地设施与体育指导内容关系、人力、财力、监督的互动关系、服务对象的社会特征关系。因此，创立以部门协同为主的全民健身公共服务标准化机构具有实践性，在此基础上，成立项目建设的治理、运行为主体的技术部门，促进项目建设的监督及评价。标准化建设需成立“政府主导，部门参与”的工作机制，政府作为标准化建设的承担者，通过部门协调、整合力量、问题磋商来完善财政、金融、土地、税收等部门工作协调机制。与此同时，做好标准化智库团队建设，以标准化专家与高校智库组建专家咨询机构，对标准化建设提供理论指导。

5.4 健全全民健身公共服务标准化监督机制

监督机制是规范政府行为，保证标准化建设质量的有效手段［14］。当前，我国全民健身公共服务标准化监督机制尚未成立，导致主体责任和监督责任难以落实；问责机制与绩效评估不够完善，影响标准化评价的客观性和公正性［15］。为健全监督机制，构建全民健身公共服务标准化建设良好氛围，可以从以下方面探讨。（1）监督机制，根据“监督主体”“监督内容”以及“如何监督”等问题，讨论建立全民健身公共服务标准化监督机制。监督主体：成立财政、纪检、审计等联合部门监督机构。监督内容方面，加强对决策力、财政力的监督。监督方法方面，利用互联网手段，借助大数据平台，提升监督水平。（2）绩效评估机制，建立以标准化过程监督和效果监督相结合的绩效评估体系，引入多方评估主体，体现民主参与，提升健身服务满意度，提高服务有效性。（3）问责机制，明确问责对象、内容、方式，责任追究问题与责任人一一对应。

5.5 完善全民健身公共服务标准化政策法规

全民健身公共服务标准化建设缺乏法律保障，致职能部门职责缺位［16］。完善标准化政策法规，需先修订《体育法》等相关法规，制定符合社会发展现实、契合“健康中国”建设的全民健身公共服务标准化法规。思想意识方面，通过加强执法力度，促进法治理念和权力意识形成。执行落实方面，根据各地区现实差距制定政策法规，促进各地区全民健身公共服务标准化向地域特性及可操作性发展。宣传教育方面，全面宣传全民健身标准化意识，全面普及标准化法律，通过互联网、讲座等多元方式营造良好学法环境，提高标准化法律宣传效率。

6 结语

标准化思维对全民健身公共服务质量的提高、标准体系的构建等具有重要意义。关于构成要素3个方面的探讨，是标准化建设的思路导向，对如何推进标准化建设起到重要作用。而在此基础上提出的全民健身公共服务标准化的实施路径，有助于进一步加强我国全民健身公共服务标准化理论研究工作，推动形成科学化的全民健身公共服务标准体系，最终全面提升全民健身公共服务标准化建设，起到借鉴和参考作用。