“三重一大”制度数字化监管信息系统平台构建与运用研究

陈 威，陈 茜，龙 敏

(重庆理工大学 a.MBA教育中心；b.会计学院， 重庆 400054)

一、引言

在1996年中央纪委对党员干部的政治纪律要求中，“三重一大”决策制度初具雏形，该记录明确要求认真贯彻落实民主集中制原则，凡属重大决策、重要干部任免、重要项目安排和大额度资金的使用必须经集体讨论后作出决定。此后，关于“三重一大”制度的相关规范不断在各项官方文件中提及，经过不断的完善，国家对“三重一大”制度在运行与监督方面达到了更高层面的要求。2018年，GZW发布文件要求各级单位建设落实“三重一大”决策和运行监管系统，探索监督国企运营的新形式。2019 年发布的最新文件中要求：逐步实现横向到边、纵向到底的在线监管新模式，到2020年底建立智能分析监督系统，实现企业与GZW的信息共享，完善对经济活动的全过程监督。

“三重一大”制度是针对反腐倡廉要求提出的，主要监管对象是国有企业，由国家出资建立，授权给经理人进行日常经营管理，并下设党委会进行日常监督。因权利有限，经理人在日常经营管理中会思虑良多，人的趋利性再加上权力寻租现象，难免会因个人利益产生错误决策，导致国有资产流失，产生决策风险[1]。为了保证管理者廉洁从业，实现国有资本的保值增值，监管企业“三重一大”事项的运作成为科学决策发展的必然要求。基于上述情况，各省市GZW纷纷响应国家号召，建立自己的“三重一大”数字化监管平台，其中浪潮集团是由重庆GZW设立的专属平台，于2019年年底开始试运行。本文提出数字化监管平台的架构设计，并以重庆GZW为例，指出传统方式下“三重一大”制度实施情况存在的问题，并对其数字化监管平台功能进行分析解读，得出结论：结合时代发展，运用信息化手段能够实现企业对“三重一大”决策制度履行情况的全方位监管，有效落实“三重一大”制度政策。

二、数字化监管信息系统平台的构建目标

信息化系统平台旨在实现企业与GZW数据对接，实现信息的交流共享，及时进行信息沟通，实现所有企业及下属全级次企业的全覆盖，加快信息的反馈速度[2]。该监管平台实现数据对接目标具体分为自动化抓取信息、多平台共享信息以及立体化信息监管。

(一)自动化抓取信息

企业按照要求对“三重一大”会议所需材料进行上报，平台自动化抓取数据信息并进行存储，信息使用者可以根据需要提取信息，具体实现对生产经营决策信息、制度、事项、议题信息以及党委会、总经理办公会、董事会、股东会等信息的记录与收集。

(二)多平台共享信息

平台的基本功能是记录数据，要进一步实现数据信息的展示、查询功能，并且将实时生成的统计分析数据进行上报公示，提供给相应权限的用户使用。与此同时，信息系统还应实现与企业的OA系统、会议系统联网操作，进行数据收录和共享，构建一个开放性、兼容性的综合性平台。

(三)立体化信息监管

数字化信息平台的优势在于掌握“三重一大”会议的第一手资料，可以实时对数据进行统计学分析，并分类汇总成图表，更有利于直观地发现数据背后蕴含的经济价值。同时，数据信息平台上各个子功能界面互相连通，覆盖企业生命周期全过程，从而实现GZW对企业全过程进行信息监管的要求，在企业集团内部，实现自上而下的信息监管；从纵向层面，实现企业与GZW的数据对接，最终建立立体化监督体系，动态监管各个系统间的数据信息，实现互相稽核[3]。

三、重庆GZW“三重一大”决策制度案例分析

重庆GZW为重庆市政府直属正局级特设机构，其监管范围是重庆市属企业的国有资产，主要负责对所监管企业国有资产的保值增值进行监督，加强国有资产的管理工作，推进国有及国有控股企业的现代企业制度建设，完善公司治理结构以及推动国有经济结构和布局的战略性调整[4]。但是在实际进行监管过程中，受外部环境和国企自身因素的影响，面临着诸多问题[5]。基于此，重庆GZW构建信息化系统平台来完善对“三重一大”监管方式。

(一)重庆GZW进行“三重一大”监督时面临的问题

1.制度体系适用性不强

GZW作为监管国企“三重一大”制度实施情况的机构，在制定重要事项的具体划分标准上存在界限模糊的问题，特别是大额资金的使用方面，不同规模、不同行业间存在巨大差异，并且在对同一事项进行信息上报时，重要性水平在不同公司间也有所差异，导致披露的信息并未达到“三重一大”制度的实际要求。

另外，重庆GZW按照现有的规则作为指引对会议的合规性进行审批，统一的制度要求对各种行业类别的企业来说并不适用，传统行业与新兴行业存在较大差异，重庆GZW没有结合各类企业的结构特点进行制度规范，导致规则的适用性不够，存在优化空间，因此在进行制度推进以及后续监管工作时很难保证准确无误。

2.同级监督、反向监督执行受阻

在未引进数字化监管系统之前，重庆GZW依靠党委会对国有企业实施监督，通过线下直接参与的方式对“三重一大”制度的履行情况进行监督，将结果以书面材料的形式反馈给GZW，监督手段过于单一。不仅如此，单一的监督手段导致同级监督和反向监督受阻。一方面，GZW下设企业的监督部门专业程度不够，且存在内部“抱团”等行为，同级间的监督形同虚设；另一方面，国企内部业务流程早已形成固化，往往按照惯例对实际问题进行决策，下层机构的意见反馈较慢且难以传达给决策层，从而导致反向监督受阻[6]。

3.证明材料真伪难辨、存储困难

为保证企业按照国家要求对“三重一大”事项进行会议讨论，GZW要求企业提交相关材料作为佐证，由于前期提交的材料多为会议记录等纸质材料，存在篡改的可能性，并且责任人的会议签章存在代签、补签等行为，其时间节点很难辨认，因此GZW在审查材料的真实性、可靠性时存在困难。此外，企业提交的纸质材料在保管方面也存在诸多不便，不仅需要保证资料的清晰完整，还需要巨大的存储空间，一旦管理不善发生材料损毁，会给GZW造成巨大损失。

(二)重庆GZW数字化监管信息系统平台构建

为解决上述问题，重庆GZW构建信息化平台系统进行数字化监管，从基础层、数据层、支撑层、决策应用层、协同层和监管层六个层面进行搭建,按照各层级的职责要求设计其功能，在保障信息安全、规范的前提下,实现与上下级的数据对接,维持系统的稳定运行(如图1所示,资料源于浪潮集团)。

图1 信息化平台系统架构

1.基础层

数字化平台的基础内容是数据信息，记录与“三重一大”决策相关的会议信息，基础层可以简单地看作是一个数据中心，作为平台运行的基础，其安全性需得到保障。因此，该层面注重对服务器的维护以及网络的稳定，同时会议信息涉及海量数据，对系统的存储空间要求较高，需要更加注重存储空间的包容度。

2.数据层

前期基础层已经在存储空间、服务器维护等方面提供了支撑，形成了大数据仓库，数据层则是将已经记录在案的数据进行分类整理，进一步细化为子数据库，以便系统后续的层级进行数据提取与处理供工作。具体来讲，根据数据类型不同，划分为会议议题信息库、运营决策数据库以及财务资金数据库等。

3.支撑层

此层级是系统的核心环节，运用算法对数据库中的数据信息进行统计运算，为系统提供技术层面的支持。该平台主要用于GZW与企业间进行数据对接，其他企业或组织没有权限对数据进行调取。同时平台通过设立统一的身份验证来实现权限管理，用户只能访问权限以内的信息，这不仅保证了“三重一大”决策制度的有效运行，并且为GZW、党委会对企业进行监督提供了便捷手段。

4.决策应用层

该层级涉及内容最广，串联起整个系统的运行，从政策动向的智能分析，到事中监管，再到事后评估，最后是考核评价。研究对象分为集团和下级单位两个层级，分别就其中披露的内容进行监管评价。对于集团来讲，着重对国资纵览、企业文化、重大事项以及资金运作情况进行关注；对于下级单位层级，主要涉及重大事项的申报，核实上报信息的完整有效并对其进行督察督办。此外，决策应用层中还涉及到决策会议程序，可以直接监管国有企业内部行为。

5.协同层

该层级通过建立统一的工作窗口，将移动端、电脑端和大屏端进行资源整合，实现数据互通。通过协同层的串联作用，同时为数据使用者和企业带来便利。对于数据使用者，实现便捷的操作和浏览；对于平台，多载体的浏览方式可以吸收更多的用户群体，有利于推广平台的使用，从而在其所属范围内为更好建设 “三重一大”制度而服务。

6.监管层

此层级是信息化标准规范体系之外的步骤，企业和下级单位通过会议系统、资金系统以及OA系统对数据信息进行上报，监管层自动抓取系统内的数据信息，归集在统一的数据库，监管层通过对数据库中的数据进行提取、统计分析来衡量企披露的会议信息是否达到国家要求。

(三)重庆GZW数字化监管信息系统平台功能评析

1.事项清单

事项清单即“三重一大”的内容，具体包括重大事项决策、重要人事任免、重大项目安排以及大额资金运作事项四大类。系统平台按照国家规定对事项进行分类，并结合企业的实际情况下设子目录，记录事项的日期、编号以及备注等信息，以便数据层对数据进行归纳整理同时方便后续的调取查阅。

但是，对事项的具体划分标准还存在界限模糊的问题，特别是在大额资金的使用方面。在系统上进行事项上报时可以按照不同规模类型，划分不同的层级，在统一的划定标准上进行资金数额加权计算，实现对事项的动态列示，建立符合企业现实状况的大额资金使用列示标准，完善事项清单的功能建设。

2.制度建设

制度建设功能旨在指引企业进行信息填报，规范其上报行为。该系统按照现有的规则作为指引，对会议信息的合规性进行审批，存在制度体系应用不灵活的问题。因此，在国家统一的制度要求基础上，建设平台时，各企业有权利新增适应本企业发展的制度规则，具体包括制度名称、制度类型、审批时间、生效时间、人数占比以及是否通过审查等内容，通过结合企业自身特点改进制度规范，丰富国家制度建设的内容。

3.会议管理

会议管理功能模块主要分为议题事项和会议信息。议题事项是企业运营管理信息的核心，以其作为中心，分散化向制度章程、会议信息、决策事项和大额资金事项等进行信息管理。对于议题事项的记录，可以按照经济特点的不同来进行精确分类，对号入座，此举不仅更便于对数据进行检索，同时也可以系统地管理议题信息。

会议信息主要是记录开设议题的会议结构和讨论结果的。具体分为会前信息和会后信息，会前信息涉及议案的提交、议案审查和会议的决策结果；会后信息涉及会议的执行落实情况以及事项督办情况(如图2所示,资料源于浪潮集团)。

图2 会议管理系统应用架构

会议信息的上报有效监督了企业对“三重一大”制度的履行情况，但是在科技水平高速发展的时代，上传信息的真实性需要更有力的材料来证明，因此不仅需要纸质版的证明材料，还需要上传音频、视频材料来提高会议信息的可靠性。

4.督查督办

督查督办功能是对前序环节进行监督的常态化环节，重庆GZW在该单元对会议信息的上报内容进行审核，对其合规性、真实有效性以及及时性进行审查，从而判断企业“三重一大”政策的履行情况，并针对企业的反馈作出相应的政策调整，并且在系统中实时反映审批进度，便于企业清晰掌握事件进度。

该信息系统平台在此环节偏重线上监督，在提高工作效率方面效果显著，同时规避了工作人员存在的主观性风险。但想要达到更好的监管效果，需要GZW将线上监督与线下监督结合起来，以定期走访和谈话函调作为线下辅助手段，从而完善后期监督[7]。同时，还应该注重对关键岗位、关键人员的专项监督，以便可以更有针对地进行风险识别。

5.智能校对

智能校对是后期资料的检查工作，本步骤主要是校对审核企业提交的会议资料内容是否完整、是否存在造假行为，为后续的落实追责情况提供依据。另外，智能校对还能检验制度设立的合理性，GZW通过智能校对单元，对过于冗杂、不符合列报事项的议题事项进行删减，从而提高“三重一大”决策制度的落实效率。

6.统计分析

系统在此单元系统将数据进行可视化分析，重庆GZW以及企业可以随时浏览权限内的数据信息，例如季度议题信息上报量、信息披露频率以及运营管理信息等。同时该系统还设有供GZW单独使用的“数据驾驶舱”板块，记录有效上报次数以及未通过审批次数。此举不仅方便GZW在审批时对企业进行有针对性的调查，也有利于国家及时优化制度规范[8]。面对海量的数据信息，信息系统可以根据信息的重要性划分存储年限，定期删除超过存储年限的信息，进而缓解系统压力。另外，系统内部存储了大量企业与决策相关的核心信息，关乎企业发展，因此系统应在加强信息安全建设、避免发生信息泄露方面不断优化和完善。

(四)重庆GZW数字化监管信息系统平台效果评析

1.制度实施流程化，覆盖运行全过程

在制度落实过程中，构建的信息化平台系统严格规定了会议流程、会议资料、事项清单、参与人员、决策结果以及主要责任人等信息，并对会议的合规性进行审批，对存在不符合规范的会议决策结果进行驳回，直至符合国家规定后再给予通过。此举从横向层面对企业重大事项进行了全面的规范，实现了覆盖会议全过程的建设任务(如图3所示,资料源于浪潮集团)。

图3 “三重一大”制度运行层流程

2.制度建设科学适用，满足企业多样化需求

不同行业的国企在事项内容划分上存在明显差异，在制度落实方面也不尽相同，主要包括公益类、竞争类和特殊类[9]。数字化信息监管系统中的“事项清单”将其进行详细分类，企业可以选择契合本企业的制度规范，以便更好地按照国家要求进行信息披露。通过数字化监管信息系统，企业系统内部以及企业与GZW之间可以提供具有重要性、可靠性和相关性的企业数据信息，实现数据的实时传递，缓解“信息孤岛”现象，同时解决信息传递存在的滞后性问题。

3.多部门协同合作，实现全方位在线监督

首先，信息化系统平台完成了事前监督和在线监督的重要任务，国家机关可以随时监督企业对政策的落实程度和完成质量，以及企业可以内部监督部门职责的履行情况[10]。从而实现GZW对国有资产产权分配、效益处置以及监管情况的全过程监督，同时可以对企业存在的不规范行为及时进行调整。其次，完善同级监督以及反向监督机制，在一定程度上也解决了“内部审计难”的问题，加强了内外协同合作。

4.数据提取便捷，保障立体化精准追责

企业将会议决策的详细信息在系统上进行报备留底，记录参与人员的投票情况以及主要负责人姓名，不仅便于存储会议资料，还可以快速调取数据，从而实现精准化监督；完善追责制度，公开透明地对问题负责人进行处罚，可以有效避免包庇和脱责行为，切实做到全方位的立体化监督。

综上所述，“三重一大”制度在实施过程中，受内在因素、外部环境等作用，存在一定的发展阻力，而数字化监管信息平台通过发现并解决在运行、监管和追责层面中的问题，最大限度地实现了立体化精准监督，最大程度地发挥“三重一大”制度的制度优势，实现了GZW“横向到底、纵向到边”的建设目标。并且，系统平台可以运用大数据技术进行可视化分析，辅助GZW科学化决策。

四、总结

在我国经济发展早期，为了追求经济的快速增长，国有企业在一定程度上忽视了对制度的确立，滋生了内部腐败问题，再加上监管力度不够，导致了国有资产流失的情况出现[11]。随着我国近年来经济实力的不断提升，国家逐渐意识到需要从注重速度效益转变到注重质量效益上来，开始对国有企业的运营进行严格监管，整治不良风气，恢复国有资产的经济活力[12]。

数字经济时代的到来，为管理国有企业提供了充分的技术支持，GZW提出搭建数字化系统平台，运用信息化手段对“三重一大”制度的执行情况进行监管，通过制度约束高管行为，转变其思想观念，实现国有经济繁荣发展的共同目标[13]。运用信息化手段进行监管，一方面解决了纸质文档在对会议记录存储、查阅等方面的繁杂性，另一方面顺应时代发展趋势，运用大数据手段实现企业与GZW之间的数据对接，实现横向到边、纵向到底的全方位的动态监督模式。

本文以重庆GZW数字化监管信息系统平台为例，对“三重一大”决策制度的各个环节进行流程化设计，以数据为载体，将央企网络和GZW网络对接，实现对“三重一大”决策制度落实情况的全过程监督。系统以议题为核心，多方面、多层次采取相应措施，对“三重一大”运营信息进行周密的管理，以提高数据安全性，保证系统稳定运行。同时对其还未涉及到的地方提出优化建议，以便更好地进行数据对接与信息共享，完善对国有企业“三重一大”事项的事前监督以及事后监督，实现国有资产的保值增值，同时也为其他地区的GZW进行“三重一大”监管提供借鉴意义。