倡导联盟理论视角下的Y市数据管理

王彦植

摘要：倡导联盟理论是由萨巴蒂尔提出政策分析理论，该理论关注的焦点是倡导联盟间的相互作用。 该文将倡导联盟理论框架用于分析Y市数据管理。在整个过程中出现了以主导的联盟A和主导的联盟B，在两大联盟相互博弈的过程中政策经纪人的活动和联盟间相互学习发挥了重要的作用，使得Y市数据得到了一定程度的汇聚，Y市数据管理办法、数据流通机制的出台提上了日程。

关键词：倡导联盟理论 数据管理 数据汇聚 共享交换

中图分类号：S973.15    文献标识码：A   文章编号：1672-3791（2022）05（a）-0000-00

Data Management of Y City from the Perspective of Advocacy Alliance Theory

WANG Yanzhi

（Yunnan Normal University，Kunming，YunanProvince，650500 China）

Abstract：Proposed by Sabatier for policy analysis， the advocacy coalition theory focuses on the interactions among advocacy coalitions. In this paper， the advocacy coalition framework was adopted to analyze the data management of City Y.Two dominant coalitions， i.e.， coalition A and coalition B， emerged in the process. In the game between the two， the activities of policy brokers and mutual learning between coalitions played a crucial role. While facilitating the aggregation of data in City Y， this put the city's data management practices and data flow mechanisms on the agenda.

Key Words：Advocacy Coalition;Data Management;Data aggregation;Sharing and exchanging

近年来，信息技术得到前所未有的快速发展，大数据、云计算、物联网、移动互联网、人工智能等技术不断取得新突破。党的十九大报告提出要“推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合”，进一步突出了大数据作为国家基础性战略资源的重要地位，掌握丰富的高价值数据资源日益成为抢占未来发展主动权的前提和保障[1]。曾有研究显示，公共部门掌握了80%的社会信息资源。如何把这些信息资源盘活，为经济社会发展发挥更大价值？这个问题使数据治理成为当前公共部门治理中的一项重要政策议题[2]。2020年4月9日，《中共中央、国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》正式公布，首次将“数据”与土地、劳动力、资本、技术等传统要素并列为五大生产要素之一，数据作为新的生产要素，重要性不言而喻。在新一轮科技革命和产业变革加速发展的背景下，以数据互联和应用为核心的数字化发展的浪潮，正在推动新动能快速增长。

当前，各组织数据管理基础还很薄弱，数据标准不统一，数据孤岛普遍存在导致各组织业务系统间的数据无法共享，资源利用率不如预期，各条块之间数据孤岛化严重等现象，阻碍了数据的共享利用。数据标准缺失、录入不规范等原因致使数据质量得不到提升，垃圾数据增多，数据可用性不足。数据安全意识不够、安全防护不足导致了数据泄露事件频发。各相关组织还未建立起成熟的数据意识，对大数据的治理和应用严重不足，导致数据的价值难以发挥。

1 倡导联盟框架理论概述

倡导联盟理论是由萨巴蒂尔提出政策分析理论，该理论关注的焦点是倡导联盟间的相互作用，认为人可以组成一系列联盟。依照该理论，当人们关注一个重要政策议题的时候，会形成关于这个问题的政策子系统，在这个政策子系统中会存在多个倡导联盟（一般是1～4个），政策子系统中的行动者（参与者）分别属于这些不同的倡导联盟，区分倡导联盟的关键是各自政策信仰的不同[3]。其中包括：一涉及基本准则和价值观的深层核心信仰，它最难以改变;二是对社会中资源和政治权力适当分配的认知的政策核心信仰，它较难改变，是为了实现深层核心信仰而实施的基本策略;三关于政策问题领域中因果关系和利害关系的具体的信仰（次级方面信仰），次级方面信仰较容易改变。基于这样一些共同的信仰，联盟成员的行为通常具有统一性。

萨巴蒂尔认为政策变化是不同联盟间相互博弈的结果，其博弈路径一般为：一联盟间的相互学习;二外部事件的影响;三内部事件的干扰;四联盟间的相互妥协。

在倡导联盟理论框架中，各个联盟间的竞争由政治掮客居（政策经纪人）中调停，因为这些政策问题的解决对于这些政治掮客（政策经纪人）有着不同程度的利益关系，或者因为政治和睦能给这些政策经纪人带来好处。

2 Y市数据资源现状

2.1 抢抓数字机遇

现在人们通常说的数据是指“电子化”的数据。 该文中“数据”若无特指仅指电子数据，“技 术”则指现代信息技术。技术让我们变得更快和更具行动力，数据则让我们变得更好、更具有智慧[4]。从我国实施大数据战略和“互联网+”行动计划以来，Y市所在的J省积极抢抓互联网发展带来的新机遇，不断夯实大数据发展基础，大力推动大数据产业发展。提出率先开放一批重点行业和领域大数据，建立政府、社会共享共建、互利共荣、协同开放的市场化发展新机制，推动数据资源的整合与开发利用。2019年，成立工作领导小组，完善机制体制建设，推进数字政府改革建设、助力數字经济跨越发展。2019年J省《工作报告》中，“数字”一词出现了39次，并指出：数字经济发展即将迎来爆发期，机遇千载难逢，机遇稍纵即逝，我们必须以强烈的历史责任感抓住它，积极、有序、稳妥推进数字化建设。

2.2 Y市持续推进智慧城市建设

智慧城市是我国国家治理和城市治理最前沿的科技，为的是让城市更聪明、更智慧、更宜居。城市更新是一种将城市中已经不适应现代化城市社会生活的地 区做必要的、有计划的改建活动，其目的也是让人生活得更为舒适[5]。近年来，Y市在发展数字经济、提升数据管理能力方面迈出坚实步伐。2019年政府工作报告中提出：大力发展数字经济，促进融合发展。要夯实数字经济发展基础，加快人工智能等新型基础设施建设，加快优势资源数据化，推动公共数据资源的整合共享与开发。

在这样的大背景下，Y市提出智慧城市建设，以智慧城市建设作为Y市抢抓数字机遇着力点。2019年Y市政府工作报告中提出：大力发展数字经济，促进融合发展。要夯实数字经济发展基础，加快人工智能等新型基础设施建设，加快优势资源数据化，推动公共数据资源的整合共享与开发。

3 倡导联盟构成

联盟A主导数据汇聚与共享工作，并取得一定成效，利用自建数字平台开展跨部门间的数据共享交换工作，工作效率得到一定的提升。

但是在数据汇聚的过程中也存在各种各样的问题导致数据无法有效的汇聚、共享应用。一数据共享机制未形成，缺乏相关的体制机制和管理办法来规范数据共享流程;二数据标准制度体系不健全，数据标准不统一;三垂管部门纵向数据共享难;四数据共享缺乏政策保障，因为提供出去的数据得不到保障，各利益相关者担心数据泄露造成不必要的影响;五数据涉密，按规定不能将这一部分涉密的数据拿出。

在这样一个数据汇聚的过程中，形成了主导的联盟A，和联谊相关者联盟B，两个倡导联盟形成了一个政策子系统。在这个政策子系统中，政策经济人的角色由高层领导和各个信息技术公司担任。

3.1 两个联盟的信仰分歧和共同点

3.1.1 深层核心信仰差异

对于主导联盟A来说，利益相关者联盟B的数据是工作目标，只有获取了大量、完整、真实的数据，主导联盟A的工作才能有成效。而对于各利益相关者联盟B来说，他们所掌握的数据是唯一的，拿出数据且若数据安全得不到保障，将会带来不可预测的影响。利益相关者联盟B在数据汇聚共享的过程中更为关注数据的安全问题，因为他们认为，目前在数据的管理上缺乏保障，提供出去的数据无法确保安全。这一信仰差异是致使主导联盟A工作受阻的主要原因。

3.1.2 政策核心信仰相同

在政策核心信仰方面，两个联盟对于数据的认知、数据共享交换的认知得到了统一，这得益于之前请到了相关方面的专家到Y市开讲座。

3.1.3 次级方面信仰

在次级方面信仰中，主导联盟A是此次数据汇聚和共享交换工作的主要承办组织，所以主导联盟A迫切地想要汇聚数据。对于利益相关者联盟B来说在没有政策保障的前提下提供数据对于自身来说是弊大于利的，（1）据安全得不到保障，如若出现泄露问题，自身是必须承担相应责任的。（2）收益方面，在提供了各自数据资源的前提下不能保障能够获得相应的数据。

3.2政策经纪人活动

截至2020年4月，共有61个部门进行了数据目录的报送工作，在主导联盟A自建平台发布编目489个。对于目前所汇聚这些数据，政策经纪人的活动功不可没，（1）Y市领导者表现出了推进工作的决心，采取强硬的措施为数据汇聚带来了巨大帮助。（2）各类专家学者开讲座让利益相关者联盟B对数据共享交换所带来的价值认识有一定的加深。

3.3联盟间的相互学习

由于各自的联盟信念较难改变，主导联盟A很难从子系统内部进行重大更改，必须从外部进行更改。因此，联盟要推动政策学习，加强不同联盟间的交流互动，改变其他联盟成员的信念，从而实现政策输出[6]。在Y市数据管理辦法出台的过程中，由主导联盟A牵头邀请相关方面专家团队进行了实地调研和座谈会，为了应对政策议题愈发多样和复杂的现实，现代公共部门及其决策者日益频繁地将目光转向专家群体，希望借助其专业知识 以科学有效地解决各种复杂的政策难题[7]。在这一过程中利益相关联盟B将难点痛点通过专家团队向主导联盟B反馈，以这样的方式间接与主导联盟A产生联系。在这样一些活动中两个联盟进行沟通和学习，为数据汇聚和数据管理办法出台提供了很大的帮助。

4结语

在大数据的时代潮流下，数据价值越来越凸显，国内各省市纷纷建立了相应的数据管理机构，在未来实现海量数据的互联和应用是一定的。但是就目前来说，各组织的数据管理基础还很薄弱，数据标准不统一，数据孤岛普遍存在，数据资源利用率不如预期，阻碍了数据的共享应用。在倡导联盟理论视角下，Y市存在这样一些问题的核心在于两个联盟间的信仰分歧，但就目前来看，这样的分歧并非不可调和的，政策经纪人的活动和两个联盟间的相互学习很可能是推动Y市数据工作持续向好，抓住数字机遇的关键。

参考文献

[1]    杨冠琼.《公共政策学》[M].2版.北京师范大学出版社.2017：135-168.

[2]    黄璜，孙学智.中国地方政府数据治理机构的初步研究：现状与模式[J].中国行政管理，2018（12）：31-36.

[3]    杨金田，赵越强，贾文彬.从倡导联盟框架理论看我国体育产业政策变迁索[J].经济与管理，2020（5）：88-92.

[4]    黄璜.对“数据流动”的治理——论政府数据治理的理论嬗变与框架[J].南京社会科学，2018（2）：53-62.

[5]    任万霞.促进城市智慧化与有机更新双提升[J].北京观察，2021（12）：22-23.

[6]    茅云云.从环境议题看社会组织的政策倡导角色：基于倡导联盟框架的分析[J].青少年研究与实践，2021（3）：71-80.

[7]    费久浩.专家政策参与过程中的知识经纪人何以失灵？——以A市发展与改革研究中心为例[J].智库理论与实践，2020，5（6）：16-23.