地方政府债券市场优化策略研究

摘要：改革开放带动了我国的综合国力提升，也带动了地方经济的腾飞。但是地方债券市场在高速经济发展下存在一些风险，需要地方政府积极监管，采取优化策略提高地方债券市场抗风险能力。该文先介绍了地方债券市场的基本内涵、属性和类型，再多角度展开介绍了提高地方政府债券市场管理水平的优化策略，从宏观角度深究政府债券管理的方法论。

关键词：地方政府 债券市场 优化策略 管理水平

中图分类号：F832.51   文献标识码：A   文章编号：1672-3791（2022）05（b）-0000-00

作者简介：刘洋（1975—），女，硕士，副教授，研究方向为绿色金融、宏观货币政策、国际金融问题。

Research on Optimization Strategy of Local Government Bond Market

LIU Yang

（School of Continuing Education， Guizhou University of Finance and Economics， Guiyang， Guizhou Province，550000 China）

Abstract： Reform and opening up has not only promoted the improvement of China's comprehensive national strength， but also led to the take-off of local economy. However， there are some risks in the local bond market under the rapid economic development， which requires the local government to actively supervise and adopt optimization strategies to improve the anti risk ability of the local bond market. This paper first introduces the basic connotation， attributes and types of local bond market， then introduces the optimization strategies to improve the management level of local government bond market from multiple angles， and studies the methodology of government bond management from a macro perspective.

Key Words： Local government; Bond market; Optimization strategy; Management level

隨着改革开放持续深入发展，地方政府积极进行招商引资，优化本地区的债券市场发展潜力，增大资金投入，导致部分地区陷入财政不足的境地，造成很多在建项目烂尾。中央财务部发现此问题，推出《预算法》要求地方政府在未经允许情况下，不能发放地方债券，且在制订计划时，需要量入为出，报中央批准后再执行。在2014年新出版的《预算法》中，财政部已经改变了这一规定，提出地方政府可以发放政府债券，但需要限定金额和发放方式。当前，地方政府债券发放的管理制度仍然不够完善，很多地方仍然存在问题，在此大背景下，思考地方政府债券市场优化策略，可以完善地方政府的债券市场治理体系，提高风险应对的能力^[1]。

1地方政府债券概述

1.1 地方政府债券的基本内涵

所谓的地方政府债券，是地方政府发行的用于筹集资金的债券，以增加地方政府财政收入，提高资金的可支配水平，这种财政收入不是长期性的，而是具有间断性的特征。当地方政府财政支出不足时，债券市场可以对其起到非常重要的弥补作用。地方政府债券发放的额度以当地的经济发展程度与资金需求程度为标准，在国家法律体系的支持下开展债券发放工作。一般而言，地方政府负责发行的债券主要用于公共职能建设，落实地方基础设施建设进度，保证居民衣、食、住、行、用各个方面有所依靠。从法律层面上，地方政府发行的债券必须受国家财政部的规章制度和法律体系约束，发行债券的规模需要报备中央财政部审批，待批准后才能发行。所以，地方政府债券具有国债类似的稳定性和安全性，能帮助地方政府稳定民生。另外，地方政府的债券以惠及本地居民为主，拉动内需，促进基础设施建设，所以政府在其中起主导地位，负责债券后续的本息^[2]。

1.2 地方政府债券的属性及类型

1.2.1 地方政府债券的基本属性

地方政府债券是地方政府计划发行的债券，早期它类似于国家债券，必须由国家控制发行，地方政府没有发行权和申报权。随着改革开放进一步走深走实，国家开始放开权限，地方政府为了促进地方的经济发展，开始发行地方政府债券以带动基础设施建设。地方政府债券的作用主要体现在两个方面：一是政府财政收入工具，用于改善政府财政不足的情况，缓解政府支出过度导致的财政紧张;二是符合债券市场的含价债券的基本要求，投资者能从地方政府债券中获得所需利益和回报，发挥了金融工具的作用。在以上两个方面的作用引导下，地方政府债券表现出一些基本属性^[3]。

（1）具有较高的真实度和信用度，让投资者放心，是一种信用度仅次于国债的债券，受到国家的支持和保护。EAB93C1A-7060-4220-9B7C-E050A91535C5

（2）地方政府债券具有一定的稳定性，能保证投资者在一定时间内的稳定收益。在债券市场中，地方政府债券是由地方政府主导的，最终归结为地方政府的财政收入支出，这种情况下受到金融交易市场的波动影响相对较小，所以投资收益也相对比较稳定可靠。

（3）具有较低的投资成本，依据利民惠民政策，为投资者适当减负。在地方政府债券市场的管理模式下，债券具有较高的可信度，它的发行和资金记录都保证公开透明，能提供信用守时的约定还款，保证投资者的收益按期到账。另外，地方政府可充分考虑投资者的需求，为他们保驾护航，提出有利于他们和地方居民的政策，一方面可提高政府的公信度，另一方面可扩大地方政府债券的总额度。

（4）资金流透明公开，让每一位投资者放心投资。在地方政府管控的债券市场中，资金流必须公开透明，并定期向社会公开资金流的流向和数额大小，保证每一步资金流转都有记录和依据，避免资金误用、乱用等情况出现，保证债券市场稳定可靠，投资者对债券市场的信任度进一步提高。

（5）债券入市管理时间长，管理程序复杂。地方政府的债券主要用于地方基础设施建设，基建大多是长期项目，项目合同中会包含后期的维护和运营，所以一个完整项目常持续十几年的时间。小型投资者或计划寻求短期回报的投资者可能无法接受长期的资金管理期限，转而寻求其他债券。其实，地方政府也会发行短期小额度的债券，只是相对大额度长期债券占比较少。

（6）资金流动平稳。每一笔资金在地方政府的监管下，能快速分配流转。投资者之间的交易也非常方便快捷，资金处理也具有高效率。

目前，我国发行地方政府债券仍然存在一些问题，可采取加强全过程监管、因地制宜、融入市场化要素等方法。地方政府需加强监管，按当地实际合理发放债券数额，适当加入市场化评价要素，促使地方政府债券市场平稳运行^[4]。

1.2.2 地方政府债券的类型

地方政府债券具有多种不同的分类标准，目前较常用的分类标准是按信用度来进行分类。根据信用度的不同，地方政府债券可以分为一般责任债券和收益债券。所谓的一般责任债券是指，地方政府为债券市场的主管单位，以地方税务、法律层面的地方担保资金等作为债务的地方政府债券，它具有较强的法律约束力和稳定性。收益债券是指由地方政府负责监管，其下属的相关职能部门发行的与基础设施建设等投资项目相关的收益性债券。这种债券完全遵循基础投资项目的进度和收益情况，不会占用政府的财政收入，所以大部分地方政府常发行此种债券。

2 地方政府债券市场的优化策略

2.1 降低地方政府债券投资风险，保障投资者的合法权益。

在债券市场中，只要有投资就必然会存在风险，但是地方政府可以通过监察和管控，严格限制这种风险，这就要求地方政府必须完善相关风险管控机制。作为管理方，地方政府需要从源头上下功夫，对小微企业的资金流严格监管，确保企业项目按计划执行，保证融资方具有完全的偿款能力和偿还资金，不仅要保证投资者的本金，更要保证利息。地方政府需对融资方的历史背景、融资项目、项目工作计划和资金流向等方面采取严格统计和监管措施，根据实际情况设计合理的融资极值，保证融资额度在合理范围内。

2.2 创造适合地方政府债券市场发展的经济环境，保证债券市场和谐稳定

由于融入世界经济体系相对较晚，中国国内的资本经济虽然整体上呈现较为强势的特征，但下面地方政府管辖的区域仍然没有形成完善的经济发展体系。即使地方经济持续高速发展，但是在很多细节问题上存在较大风险，需要采取措施及时约束。为了规范地方政府的债券市场环境，需要提高对债券市场的监管水平和债券流通性。地方政府可以采取线上线下双重监管方式，把线上线下的每一笔资金都统计清楚，及时公布在政府公告栏。另外，地方政府需整合多家单位的监管权，杜绝债券市场监管多头并进，避免债券市场监管混乱，尽快建立地方政府统一的债券监管管理体系，实现逐级监管，保证监管执行的高效率。

2.3 完善预测债券风险能力，提高债券市场抗风险能力

地方政府在债券发行前，需要认真评估融资方的融资潜力和还款能力，设定融资上限，确定融资总金额在合理区间内波动，要求其综合评分在财务安全范围内再考虑允许发行。在债券发行后，需要设置债券风险指标，筛选出影响当前债券波动的核心因素，按优先级排序，建立符合本地地方政府的财政-债券风险指标体系。在指标体系中，可以采用现今债务率、历史债务率、新增债务率和偿债比例等指标进行综合分析，正确、真实评估融资方的综合偿债能力，控制债券发行规模，对投资方负责，后续探索加强地方政府债券风险预警的管理机制，树立政府的公信力^[5]。

2.4 建立政府各项发债预算值，约束债券发放规模

地方政府的债券市场管理收入最终需划入地方财政，其重要性不言而喻。欧美等发达国家均在年前规划好债券的发放规模范围、最大发放债券额度和资金流向，使当年债券市场在合理区间内运行。依据新修改的《预算法》，我国已经完善了债券发放的前期管理指标，在欧美发达国家的要求的基础上，加入发行债券的计划安排，涉及债券期限、债券利率和资金流向等信息。此外，需强硬管制债券市场违约现象，把违约的融资方进行通报处理，并处以一定的罚金，保证债券市场的公平性。严格管理融资方的财务收支、转移资金的投向和债券市场操作行为，把融资权力放进债券监管体系中去。政府也要加强自身监管，建立领导班子责任制度，对相关领导在其任期内进行财务责任审查，确保债券市场的问题“看得见，能解决”。

2.5 强化债券市场透明度，公开政府债券管理规章制度，做到有行动有依据

地方政府的债券市场想发展，需要保证政府债券高度透明化，定期向融资方和投资方进行资金流向公示，公開资金收益数额。美国权威债券研究所认为，如果政府在一定时间内未对债券市场情况进行反馈，会导致融资方和投资方双向不信任，造成恶性循环，这样的政府监管无法获得债券发行权。当前，我国的债券仍按照国债的标准发行，体现出低利率的特征，投资额度有限。如果计划发行地方政府特色债券，提高利率值，则需高效公开政府债券情况，清楚透明地告诉投资方和融资方，政府目前的实际金融财政状况，这样一方面可以吸引符合地方政府实际需求的企业，另一方面也可以获得企业的信任与青睐^[6]。

3结语

改革开放带动了我国的综合国力提升，也带动了地方经济的腾飞。但是地方债券市场在高速经济发展下存在一些风险，需要地方政府积极监管，采取优化策略提高地方债券市场抗风险能力。该文先介绍了地方债券市场的基本内涵、属性和类型，再多角度展开介绍了提高地方政府债券市场管理水平的优化策略，从宏观角度深究政府债券管理的方法论。在管理中，需要完善风险预警体系、提高政府监管透明度、限制政府发券预算、完善债券法律法规体系等，积极吸取西方国家优秀发展经验，引导我国地方债券科学合理化发展。

参考文献

[1] 曹锐.我国地方政府债券信用风险度量及防范措施研究——以北京市为例[D].北京：首都经济贸易大学，2017.

[2] 李艳明.地方政府债券市场发展存在的问题和对策[J].投资与合作，2021（5）：27-28.

[3] 温来成，翟义刚.地方政府债券市场发展问题研究[J].财政科学，2019（1）：27-33.

[4] 许鹏.中国地方政府债券信用评级体系研究——国际经验借鉴[D].长春：吉林大学，2021.

[5] 吴涛，包骏.地方政府债券市场融资的经济增长效应研究[J].新金融，2019（10）：23-29.

[6] 许京花.推动地方政府债券市场高质量发展[J].中国财政，2021（11）：27-29.EAB93C1A-7060-4220-9B7C-E050A91535C5