发展壮大村集体经济问题研究

倪羌莉

摘 要：当前，村集体通过盘活资产、开发资源、利用外力、凭借能人等举措扩大收入来源，但是受自然资源、地理位置等因素的影响，每个村集体经济发展的层次和水平存在差异性。同时，村集体经济一般难以找到“新的增长点”，集体经济发展相当被动。对此，以江苏南通市为例，结合南通市第三次全国农业普查相关数据，提出进一步发展壮大村集体经济的路径。

关键词：南通市;村集体经济;制约因素;经验汇总;发展路径

中图分类号：F323        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2022）15-0022-03

引言

新时代发展壮大村级集体经济是推动乡村振兴的重要举措，各级党委政府均予以高度重视。2018年中央一号文件进一步明确提出，“要深入推进农村集体产权制度改革……推动资源变资产、资金变股金、农民变股东，探索农村集体经济新的实现形式和运行机制。”江苏省自2016年被财政部列为扶持村级集体经济发展试点省以来，始终把发展村级集体经济作为稳定和完善农村基本经营制度、促进农业现代化建设、加强农村基层组织建设的重要抓手。《江苏省乡村振兴战略实施规划（2018—2022年）》更是提出“发展新型农村集体经济。引导支持农村集体经济组织开辟资产租赁、企业股份、农业开发、生产服务、联合发展等多种路径，丰富集体经济发展形态”等目标要求。“十三五”期间，江苏南通把推动经济薄弱村发展作为高水平全面建成小康社会、打赢精准脱贫攻坚战和推动乡村振兴的重要内容，市级相关部门更是推动政策、资金、资源向经济薄弱村倾斜。

由此可见，发展壮大村级集体经济，增强基层组织自身造血功能，激活农村发展内生动力为民心所向，民利之基。鉴于此，本文以江苏南通为例，基于第三次全国农业普查数据，深入探讨如何构建农村集体经济发展的体制机制，激发“三农”的发展活力，从而持续发展重大村级集体经济，全面消除集體经济薄弱村，稳定农村经济基础。

一、南通市村集体经济发展现状及制约因素分析

当前，南通市村集体经济发展主要有两大类，一类是以农为主，因地制宜，或者通过实施省扶持村级经济发展项目，开展土地股份合作、农业生产合作等经营形式，探索资源有效利用。另一类是以非农为主，通过招商引资二三产业项目落户县镇工业园区和三产集聚区，增加税收返还型收入。有条件的村继续实施“引凤还巢”和全民创业工程，或者提供服务、物业管理、混合经营等多种形式实现集体经济的发展。从来源渠道来看，主要有三种，一是收取农地流转过程中的管理费用，二是占补平衡、增减挂钩中的上级专项补助收入，三是少量的集体资产带来的收入。虽然各村集体也在盘活资产、开发资源、利用外力、凭借能人等举措方面拓宽收入来源，但是受自然资源、地理位置等因素的影响，每个村集体经济发展的层次和水平也存在差异性。

结合南通市第三次全国农业普查数据，从调研来看，制约因素有以下几个方面。

（一）发展集体经济的客观因素局限

20世纪90年代，乡镇几乎都有村办企业，这类企业为村集体带来较稳定的收入，随着乡镇企业改制，企业私有化，村级集体经济收入丧失主要来源。而当前受资金、土地等因素的影响，村集体要发展产业基本是力不从心。第三产业中仅从有开展旅游接待服务来看，全市①开展旅游接待服务的村占比仅有3.2%，崇川、港闸、经济开发区等市区均为0。

从来源看，集体收入缺乏新的来源，过去的一些主要收入渠道由于种种原因已基本消失，突出表现在以下方面。一是直接生产经营性收入萎缩[1]，随着全面推进乡镇、村办企业改制，村级基本上没有直接经营的企业;二是政策性收入缩水，随着农村税费的改革，农业税的取缔，村级集体经济收入减少相当显著;三是随着包产到户，村集体资源和资产基本没有保留，可利用的资源资产更加匮乏，村集体经济难以找到“新的增长点”。此外部分稳定性收入较少，增减挂钩、占补平衡等复垦土地获得的收益显然是不可持续的，一旦没有了这部分收益，村集体经济收入便会骤减。同样，流转土地收取的服务费也非稳定的收益来源，流转中弃田毁约等风险依然存在，给村集体带来不少压力。

同时，随着加速推进美丽宜居乡村的建设，村容村貌整治、人员费用等支出却有增无减。从调研来看，农村垃圾的处理花费了村级大量资金，公益福利方面的支出也持续增加。部分经济薄弱村更是靠财政“输血”勉强维持日常运转。如果没有上级财政补助收入，入不敷出村将会大幅度地增加。此外，某些村对集体资产管理尚不到位，导致资产未能达到保值增值目的。

（二）发展村级集体经济的主观因素不足

从整个大环境来看，壮大村集体经济这一理念还没有达到共识。家庭联产承包责任制实施后，重点在“分”，而忽略了“统”，大部分村民认为鼓励发展个体经济，发展集体经济是不合时宜的。加上村集体经济收入对于农村经济总收入来说比重较小，不决定农村经济发展，更没有引起相当的重视。

同时，村集体经济的发展离不开村民的支持，但每个家庭情况各异，加上南通地区农村居住分散，个体意识较强，集体观念相对不足。此外，农村外出打工比例较大，留在农村的以中老年人为主，55岁以上的占比超过50%，对于发展集体经济更是无心无力。如何将个人的目标利益、生产能力、生产内容与村集体所要求的统一集中起来，是当前集体经济发展需要突破的难题。

此外，村集体经济的发展也离不开强有力的组织者或带头人。但从村支书来看，年龄呈现两极分化，优秀的带头人更是稀缺资源。一是存在等靠要思想，发展集体经济办法不多，自我发展意识更是不强;二是缺乏担当精神，集体资产管理难度大，创新难免会突破某些政策制度，督查压力大。

（三）发展村级集体经济的土地、资金、人才等要素有限

从目前南通村集体经济的来源看，农村土地起到了关键的作用。但如上文所言，部分土地带来的收入并非可持续的。同时，从发挥农村土地的效益来看，一方面高标准农田建成后并未形成适度的规模效应。此外，流转耕地还是以农作物种植为主，经济效益发挥还不够，农作物种植比例达到78.93%。另一方面，建设用地指标也限制了土地的效用。建设用地指标吃紧，能分配到村一级的更是寥寥无几，二三产业项目难以落地，农地规模经营中配套用房、相应的设施建设基本是不可能的。虽然有关部门也出台了农地配套建设用地的指标，但无土地主管部门认可，一旦查处，仍要拆除。

资金是发展村集体经济的启动引擎。从来源看，政府涉农资金投入是保障，这需要各级公共财政预算向农业农村倾斜。金融支持是关键，然而金融部门风险意识不断增强，贷款审批权限上收，经济薄弱的村集体想要获得金融机构的信贷支持相当困难。社会资本投入是导向，但资本下乡是把双刃剑，在带来效益的同时，也会带来圈占土地、污染环境、侵犯农民利益的风险。此外，农业投入见效慢，风险大，传统的农业发展业更是很难吸引和使用资本。

同时，农村集体经济发展壮大离不开“领头羊”，更离不开人才的支持。当前大部分农村集体既缺乏懂农业经营生产的科技人才，又缺乏懂现代农业经济的管理人才。如何吸引走出去的人才，吸引城里人才回乡创业发展，可以说是乡村发展中一直面临的棘手难题。无论是从农业生产经营人员构成，规模农业经营户农业生产经营人员构成，还是农业经营单位农业从业人员构成来看，受教育程度都不高，也给发展村集体经济带来难度。以整个南通来看，农业生产经营人员初中及以下学历的占91.2%，其他各区县接近或超过90%。规模农业经营户农业生产经营人员初中及以下学历的占90%，其他各区县除崇川区77.3%外均接近或超过90%，其中启东高达94.5%。农业经营单位农业从业人员初中及以下学历的占79%，其他各区县也在此区间浮动，最低为海安的73.2%，最高为海门的83.8%。

二、村集体经济发展经验汇总

以上所述的南通市村集体经济发展现状与制约因素既有典型性又有普适性，当然，从全国来看，某些区域村集体克服了多重困难，也在不断创新农村集体经济发展模式。

比如，苏南新集体经济发展模式。十八届三中全会上，党中央提出“集体经营”与合作经营、家庭经营、企业经营等共同发展。近年来，苏南村集体在具体落实该项政策的同时，又在多方面进行创新，赋予其更多的内涵与生机，取得了令人瞩目的成绩，被誉为苏南“新集体经济”。

再如，贵州塘约道路。塘约村位于贵州省安顺市，是一个二级贫困普通山村。2014年，该村被一场大洪水洗劫后，村民的日常生产与生活难以维持。在村党支部、村委会的领导下，在上级党委的支持下，村民成立了“村社一体”的合作社，采取合作的方式，利益共享，主动与市场对接，走集体化道路，实现了新时代乡村振兴。

苏南“新集体经济”和贵州“塘约道路”代表了两种村集体经济发展的模式：一种是集体与合作的组合[2]，包括统分结合的双层经营体制、农民专业合作制、社区股份制等，以苏南张家港永联村、常熟梦兰村和蒋巷村等村为代表。另一种是完全集体经济，以集体所有、统一经营为特征，代表村有江苏华西村、河南南街村、黑龙江兴十四村等。

从这些成功的案例中，我们可以归纳出共同的经验。

（一）强有力的“领头羊”或组织者

从各地成功的实例来看，强有力的带头人是关键，同时配有一个具有凝聚力和战斗力的村两委班子。他们能力强、有魄力，敢于创新，团结村民，注重集体和合作，抓住市场机会，带领群众走向共同富裕。更重要的是，他们能认识到发展村集体经济的重要性，把集体经济的发展作为基础性、长期性、战略性的任务来抓。

（二）因地制宜地发展特色支柱产业或企业集体

村集体要增收创收，应该因地制宜，根据各村不同的资源要素、经济条件、区域位置、农民素质等，合理有效利用各类资源，打造相应的优势产业，形成产业支撑，从而适应市场经济的发展规律。

（三）公平公正的收益分配机制

农村集体经济的发展要稳妥地解决好村集体收益的分配问题。公平公正的收益分配机制能促进集体经济不断积累和发展。这需要进一步确定村集体经济组织的市场经济主体地位，建立健全村级集体资产管理制度，实行市场化运作，建立村集体经济收益分配细则，向通过资源、资产、资金入股的村民分配村集体经济收益。

（四）集体主义精神和合作文化

集体经济发展的动力和源泉来自于集體主义，共同富裕的集体理念和合作文化将引导村民发展壮大村集体经济。当然，物质文明是精神文明建设的基础，以强大的集体经济作为物质基础，激发农村的内生发展动能，才能更有效地引导广大村民培育集体主义观念和树立共同理想，才能更有力地引导农民群众培育集体主义观念，树立共同理想[3]。

三、进一步发展壮大村集体经济的路径思考

汇总各地经验，同时结合南通第三次农业普查情况，我们提出进一步发展壮大村集体经济的思考。

（一）吃透政策，盘活村集体资产，推动产业新业态

为了壮大村集体经济，各级政府均出台了相应的政策，比如党的十九大提出，“深化农村土地制度改革，壮大集体经济，发展多种形式适度规模经营。”在农村土地制度改革上，十八届三中全会提出“建设城乡统一的建设用地市场”，对农村集体经营性建设用地赋予新的权利。这项改革已在不少地区开展了试点，显著增加了集体经济收入。近期《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》提出允许村集体在农民自愿的前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市。

在政策利好的形势下，村集体组织应深化农村集体产权制度改革，通过村庄整治、集中居中等项目工程，盘活村级集体建设用地。同时，一旦建设用地能够盘活使用，村集体经营项目就能够从第一产业逐步向二三产业发展，推动产业融合发展，形成产业新业态，带来集体经济发展新动能。同时在市场经济条件下，充分利用特色资源和已有条件进行开发。一方面，灵活创新，对集体现有的土地资源进行规划和利用;另一方面，开拓视野，有效整合土地、劳动力、资金等生产要素，优化配置其他各种资产和资源。达到与其他经济体资源共享、优势互补，在“双赢”的局面中不断壮大村集体经济，为全体村民实现共同富裕奠定良好的物质基础。

（二）加大工作支持力度，实施精准扶持

各村集体经济发展受多种因素影响，存在差异性，这也就决定了对不同的村集体应该因地制宜，在工作支持和措施上，实施精准扶持。尤其对于纯农地区的经济薄弱村，一方面要加大投入力度，将政策、资金、资源向经济薄弱村倾斜，寻找新发展途径，促进健康的持续发展。同时，充分利用现代技术手段重塑传统农业，创新互联网模式下的运营机制。另一方面要加强组织领导，做好顶层设计，加大帮扶力度，凝聚起推动发展的强大合力。而对于区位优势明显的村，则要积极营造投资环境，引进外来资金兴办企业，以地租、房租收入壮大集体经济。对于村集体经济发展前景较好、实力较强的村，应强化集体资产管理，做好农村产权制度改革，确保集体资产保值增值。

此外，加大对村民集体主义观念的宣传和引导力度。以社会主义核心价值体系为引导，持续深入地对村民进行思想政治教育，使集体主义、社会主义思想武装农民头脑，从根本上确保农村集体经济的发展，牢筑基层社会主义阵地。同时，及时总结各地村集体经济发展过程中好的案例与经验，挖掘本地先进工作典型，开展多种渠道、多种形式的宣传，形成自觉发展壮大集体经济的良好氛围。

（三）做好村干部“加减法”，确保村级组织的生机与活力

从调研来看，村干部工作繁重，压力大，收入不高是普遍现象。一方面，要切实减轻村干部工作负担，减少台账，精简会议，杜绝形式主义，严格实行工作事项准入制度，切实防止在“层层传导压力、层层压实责任”的名义下向基层甩包袱[4]，让村干部将工作重点转移到实际工作中来，充沛精力考虑村集体经济的发展。另一方面，要完善经济政治保障机制，在不断壮大村集体经济的基础上，相应地提高村干部的福利待遇，完善养老、医疗等保障机制，解决村干部的后顾之忧。同时也要把政治激励、精神激励和物质激励有机地结合起来，对于优秀的村干部要大力宣传推介，政治待遇也要明确，拓展晋升空间，把优秀村干部纳入体制内使用，让村干部经济上有甜头、政治上有奔头、工作上有尽头。

此外，在选、育、管等工作机制上也要优化升级。一是拓宽渠道，把优秀人才、致富带头人等录用为村干部，注重从本村中吸收村干部，这不仅有利于增强选人用人公信力，也有利于之后工作的开展。二是注重能力推升，加强党性修养，坚定理想信念。加强理论学习，提升村干部素质，增强带领群眾共同致富奔小康的本领。三是明确责任，优化考核管理机制。按照党的十九大对加强村级党组织建设的新定位，立足实施乡村振兴战略，常态长效抓好村干部队伍建设，切实解决村干部队伍存在的文化偏低、年龄老化和“后继乏人”等问题。

（四）创新农业经营方式，在“农”字上做文章

譬如，南通提出发展新型合作农场。新型合作农场由村集体经济组织发起，农民自愿以土地承包经营权参股，成立农地股份合作社或依托村股份经济合作社，联合村组干部、农场经营者以及广大农户，共同开展农业生产经营活动的新型经营方式。

通过组建新型合作农场，发展规模经营，在保证入社农户的权利和基本收益的同时，也可以适当增加村集体的经营收入，这将为发展村级尤其是纯农业村经济发展开辟新的路径。当前，南通出台了一系列的利好扶持政策，有条件的村集体经济组织应抓住此次契机，以农地股份合作社为载体，联合相关人群齐心合力开展新型农业生产，以此来集中农地，集约经营，提升效益，在“农”字上做文章。从已有实例来看，新型合作农场集体经济模式提高了农产品的质量和品质，销售渠道稳定，抗风险能力提升，增强了农业生产效益。如南通启东桃洪村新型合作农场仅仅一年就带来8万元左右的集体收入。当然，新型合作农场还处于起步阶段，需要加大政策扶持力度，做到精准帮扶，加大金融和保险支持力度，同时规范建设，优化经营，积极打造品牌，提高新型合作农场管理水平，完善利益合理分配机制，切实保证入社农户的权利和基本收益，适当增加村集体的经营收入。

参考文献：

[1]  黄智光，等.乡村振兴战略背景下村级集体经济发展壮大路径研究——基于对浙江绍兴上虞300多个行政村的调研分析[J].中国发展，2018，（5）：51-56.

[2]  陈全功.农村集体经济发展壮大的条件析论——基于全国榜样名村案例的总结[J].理论导刊，2018，（11）：59-64.

[3]  梁慧.推进农村精准扶贫工作的思考[J].中文信息，2016，（9）.

[4]  钟园园.适当缓解基层压力[N].学习时报，2018-10-01（006）.