我国推进安全建设的注意力配置研究*——基于党代会、全会报告和国务院政府工作报告的分析

张小明，张 欣

（中共中央党校/国家行政学院 应急管理教研部/中欧应急管理学院，北京 100089）

一、问题的提出

安全是一切活动的先决条件，是国家长治久安、社会安定有序、人民安居乐业的重要保障。随着我国经济社会发展进入新时代，加强安全建设的呼声不断高涨，建设国家需要、人民满意的安全环境，成了党政工作的重要命题。为此，2013年，我国成立国家安全委员会，专门负责国家安全工作的决策和协调；2014年，习近平总书记提出，要坚持总体国家安全观，走出一条中国特色的国家安全道路；2020年，党的十九届五中全会提出，要坚持统筹发展和安全，建设更高水平的平安中国。

安全的类别极为丰富。依据主体的不同，可以划分为国际安全、国家安全、人民安全等；依据领域的差异，安全包括经济安全、政治安全、文化安全、社会安全、生态安全等；以具体事务为标准，则涵盖食品安全、医疗安全、交通安全等类别。面对纷繁复杂的安全内容体系，如何进行不同维度间的协调和赋权，就成了党和政府做好安全管理工作需要首先思考和回应的重要问题。

通过梳理相关文献发现，针对这一问题，学界已有了较多的研究。部分学者从历史逻辑视角出发，梳理建国以来我国安全建设的演进历程，发现各个时期安全工作确实有着明显的偏重，大体上可以归纳出传统安全观、非传统安全观和总体国家安全观占据主导位置的三个时期①钟开斌.中国国家安全观的历史演进与战略选择［J］.中国软科学，2018（10）：23-30.②凌胜利，杨帆.新中国70年国家安全观的演变：认知、内涵与应对［J］.国际安全研究，2019，37（06）：3-29.③和晓强.建国以来“国家安全观”的历史演进特征分析［J］.情报杂志，2020，39（02）：44-49.。然而，这类研究大多是在定性判断的基础上展开的，缺乏充足的实证依据，特别是少有量化分析的支撑，这也导致对不同时期安全的纵向演变和相同时期安全的横向互动的展现不够立体。为此，本文选择建国以来党的历届全国代表大会、中央全会（以下简称党代会、全会）报告文件和国务院政府工作报告为分析对象，通过对这些报告进行详细的内容分析和量化挖掘，以便从注意力的角度测量中央层面在安全建设工作上的重心演进情况，呈现建国以来安全建设的重心调整和不同安全内容的动态变化。

二、理论基础与研究设计

注意力最初是一个心理学概念，用来描述人的心理集中和指向的活动。后来，这一概念被借鉴到经济学、社会学、管理学等学科领域。西蒙认为，组织中的注意力就是管理者选择性地关注某些信息而忽略其他信息的过程。注意力是一种稀缺而非充分的资源。因此，追求高效的组织与决策者，需要将有限的注意力在多元化诉求中进行合理的分配，组织决策的过程本质上就是一个在无限的信息中进行注意力的聚焦、配置的过程。决策的结果往往是对决策者认为什么更为重要的价值反映。美国学者威廉姆·奥卡西奥指出了注意力的三个原理，一是注意力焦点，即决策者做出什么决策取决于他们所关注的议题和答案；二是情境注意力，即决策者关注什么议题、采取何种行动取决于他们所处的情境；三是注意力的结构化分配，决策者身处的情境、采取的行动取决于组织的规则、资源和社会关系如何对议题、答案和决策进行分配，使之成为具体的活动、沟通和程序④OCASIO W. Towards An Attention-Based View Of The Firm［J］.Strategic Management Journal，1997（18）：187-206.。这一理论指明了组织注意力配置的基本逻辑。组织注意力的分配具有嵌入、分层和同步的特征⑤练宏.注意力分配——基于跨学科视角的理论述评［J］. 社会学研究，2015，30（04）：215-241.。实际上，可以从两个阶段来理解这一行为，一是注意力的竞争，指的是不同事务同时进入组织决策环节，对政府有限的注意力进行博弈和竞争，以企图赢得政府更多关注与重视的过程；二是注意力的分配，是决策者为主体的行为，涉及的是决策者如何在无限的信息中区分出注意力的轻重缓急，注意力的分配是竞争的结果呈现。厘清注意力分配，有利于理解组织精力在不同议题及目标领域的投入情况，这为解读组织行为提供了一个新视角。

党代会、全会的文件、报告和国务院政府工作报告是呈现党政注意力配置情况的重要切入口。本研究所使用的党代会、全会文件报告包括会议报告、公报，会议通过的决议、决定、建议、党章修改等反映会议主旨的重要文件。国务院政府工作报告是中央政府汇报工作时使用的正式公文，不仅包括过去一年政府工作的基本内容、主要成绩与不足，同时还涵盖了对未来工作的安排和部署。作为具有法定效力的综合性、权威性官方文件，党代会、全会文件报告和政府工作报告必然涉及党委政府在经济社会发展各领域、方面的总体部署、具体安排与相应的资源调配、精力投入情况，因此是反映党政精力和重心匹配的重要尺度。文本选择上，研究过的党代会、全会文件报告计171份，考虑到1949—1953年、1961—1963年、1965—1974年、1976—1977年、1979年等年度报告的缺失，纳入研究的政府工作报告共计52篇。

研究方法为内容分析法。内容分析法广泛运用于社会科学领域，是一种通过对文字、非量化的信息数据进行量化转换、分类并进行分析的研究方法。基于这一方法，本文的工作分为两步，先使用“安全”作为关键词对党代会、全会文件报告和国务院政府工作报告进行全文检索，以这一关键词在文本中的出现频次作为依据，考察党政在安全场域的注意力分配水平与演进趋势，然后在此基础上，采用编码的方式对安全建设相关内容进行深入处理，识别不同安全维度的注意力分配情况，以进一步识别安全建设的横向互动和纵向演进趋势。

三、安全议题注意力的总体配置情况

安全是党和政府工作的重要议题。本文以“安全”为关键词，检索历届党代会、全会报告、文件和历年国务院政府工作报告中该词出现的次数并进行汇总分析，依此得出中央党政部门不同时期安全议题注意力的配置情况。为了更好地印证结论，本研究在呈现党政整体注意力配置情况的同时，尝试着进一步量化党委、政府各自的注意力配置情况。基于这一考虑，本文对时间周期进行了统一处理，以党代会周期为基准，对政府工作报告进行阶段汇总，划分出八大期间到十九大期间共12个时段。从已有数据呈现的结果看，我国中央党政部门安全建设的注意力配置主要具有以下特征。

（一）对安全议题的注意力呈总体上升趋势

建国以来，中央党政部门对安全议题的注意力配置发生过较大变化，总体上呈上升趋势。图1展示了建国来党政、党委、政府安全注意力的趋势变化情况。其中，党政的安全建设注意力数值来源于同一时期党政、党委、政府注意力的频次数值加总。据图可知，党政、党委、政府对安全议题的注意力都有较大增长，特别是进入新世纪后，增长的趋势更为明显，这表明我国对安全建设的认识和重视程度具有与时俱进的特征。然而，在总体上升的同时，注意力配置还具有阶段性波动的特征，这在国务院政府工作报告中体现得尤为明显。其中，2006、2008、2012、2016等年份安全注意力配置出现峰值，而1955、1957、1960、1975等年份“安全”关键词的频次为零，这种波动性趋势反映出政府注意力配置具有较高的不确定性。

图1 建国来我国党政部门安全议题的注意力演变

根据注意力理论，即便影响注意力配置的因素错综复杂，决策者所处的情境对注意力的配置与转变仍具有不可忽视的作用，这意味着决策者关注什么议题很大程度上取决于他们面临的情境，外部环境的改变会驱动决策者的注意力转变。建国初期，我国面临着内忧外患的严峻形势，追求主权的独立、完整和社会秩序的稳定是党和国家的主要任务，因此这一时期注意力主要聚焦在国家层面的安全建设，注意力的配置类型较为单一且总体水平不高。随着以经济建设为中心的基本路线的确立，发展经济又成为我国各层级政府新的注意力焦点。这一时期，政府注意力大部分转移到经济发展领域，对安全的关注仍停留在十分有限的层次。当经济发展达到一定水平后，面对各种风险、灾害、危机交织叠加的现实，人们对稳健发展环境、平安宜居环境的需求不断增加，安全作为回应这些需要的核心议题得到了前所未有的关注，党政话语体系中安全议题的重要性也得到明显提升。

值得注意的是近年来，特别是党的十七大以后，党对安全工作的注意力出现显著的增加趋势，明显超出同一时期政府在安全建设工作上的注意力配置水平。这一直接的转变可能与我国安全建设工作从强调行政领导负责到党政同责的体制变化存在一定的关系。一直以来，地方政府一把手对安全建设特别是安全生产负有直接的行政责任。如2001年发布的《关于重特大安全事故行政责任追究的规定》明确要求追究行政领导的失责失职行为。随后还确立了安全生产行政领导问责制。然而，党政之间的协调不够、责任不明也催生了一系列的管理难题。基于此，北京、陕西、上海等地纷纷开始探索“合二为一、党政共管”的应急管理组织体系。2013年我国正式提出安全生产的党政同责、一岗双责要求，进一步明确了党委、政府在安全建设工作中的分工与责任，优化了党政安全工作的内在结构。党委部门安全责任的落实，一定程度上驱动了党委对安全工作重视程度提升的，使他们投入更充足的注意力资源进行安全建设。

（二）对安全议题注意力的整体水平较低

虽然我国政治话语中关于安全的论述呈明显的上升趋势，但中央层面对安全议题的整体注意力仍停留在较低水平。为了客观地叙述安全的注意力配置情况，本部分选择发展、稳定等议题进行横向比较，分析党政注意力配置的数量变化和趋势的变化。根据表1、图2可知，除个别年份外，中央层面在发展议题上一直投入明显高出安全议题的注意力资源。在稳定议题上，虽注意力配置水平与安全议题几近，但20世纪80年代中后期到21世纪初，中央党政部门对稳定议题表现出了更高的关注度。根据发展、稳定、安全的频次对比，可以认为中央党政部门对安全议题的重视程度始终处于较低水平。

图2 建国来中央党政部门安全、发展、稳定注意力配置对比图

表1 建国来党政注意力配置对比（单位：次）

这种较低水平的注意力配置反映了党政部门对安全建设工作认识的不到位。一方面，党政面临的事务错综复杂，特别是政府部门，本身承载着经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态建设等多项职能。而另一方面，党政本身掌握的注意力资源十分有限，不可能在不同议题上投入相同强度的注意力资源，这意味着需要在议题间做出重要性的排序和区分，并在此基础上进行注意力资源的分配。具体到议题层面，不同维度的议题只有在注意力分配的竞争中胜出，才有可能获得足够的政府重视。根据历届党代会报告和政府工作报告数据中反映出的发展议题和安全议题的注意力悬差，可以判定政府对安全建设工作的重视程度还远远不够。这既脱离了我国日益成为风险综合体的现实情境，同时也不利于更好地统筹发展和安全。因此，未来需要进一步增加安全在国家总体战略布局中的占比，增加党政部门对安全建设工作的注意力，促进安全与发展、稳定的协调。

四、安全议题注意力的结构配置情况

在安全议题的不同领域，中央的注意力分配结果也有一定差异。本部分借助Nvivo软件，对党代会、全会文件报告和政府工作报告中安全议题相关的文本进行编码。编码的主要依据为文本内容反映出的具有实质性含义的安全类别，如1954年《政府工作报告》写道的“对于职工福利甚至职工安全漠不关心”，从中提取出“职工安全”节点，1956年《政府工作报告》写道的“生产中的安全在许多企业中也受到忽视”，从中提取出“生产安全”节点，对于“统筹发展和安全”“办好发展和安全两件大事”等表达安全理念、安全标准，但不涉及具体安全内容的不纳入编码。完成初步编码后，在已有类别基础上进行二次编码，主要是对相近的维度进行整合归纳。经过分析梳理绘出不同领域安全的历时演变情况（图3）可以发现，建国以来，无论是党政班子总体的注意力配置，还是党委、政府各自的注意力配置，都大体反映出我国的安全建设可以分为四个阶段的特点。

图3 建国来党政对于不同类别安全的注意力配置

（一）以国家安全为重心的传统安全建设

八大到十大期间，我国安全建设的注意力主要集中在国家安全、国际安全和人民安全范围内，对其他维度的安全关注不多。这种聚焦式的注意力资源分配特征同这一时期的国内外形势密切相关。新中国成立初期，我国面临的安全形势，既有来自以美为首的帝国主义国家的经济封锁、军事威胁、外交孤立，还面临着以内部革命与反革命、复辟与反复辟为主要内容的尖锐斗争。反动势力不断掀起破坏活动，新生政权的稳定和发展面临着巨大威胁。受制于内外动荡的环境、形势，保障国家安全成为这一时期安全工作的重点，围绕军事安全、政治安全等关系政权稳定的传统安全任务，毛主席带领全党上下进行了积极探索和大胆实践。一方面，坚决维护我国的主权独立和领土完整。毛主席严厉批判了帝国主义，做出“帝国主义和一切反动派都是纸老虎”的重要论断，并呼吁世界人民团结起来，共同反对反动势力的挑衅。另一方面，努力争取国内阶级关系的稳定和政治的安全。在稳打、准打和狠打方针的指导下，先后发动了三反、五反等系列运动，严厉打击各种违法犯罪活动，维护人民的生命财产安全。

（二）以社会安全为重心的秩序安全建设

改革开放，特别是十二大以后，多种形式的安全问题进入党和政府的注意范围，党和政府注意力配置出现了分散态势。相较于新中国成立初期相对单一的分配模式，这一时期党和政府的关注点开始向社会安全、经济安全和公共安全等多个领域扩展。这是特定情境影响与塑造的结果。随着改革开放的推进，经济活动逐渐活跃，利益结构发生变化，人们之间的经济差距逐渐显现，各种违法犯罪活动，特别是盗窃、抢劫、拐卖等事件频发。社会秩序的混乱冲击着经济发展和人民生活，也驱动着安全工作向维护经济和社会秩序方向转变。一方面，党和国家必须充分保障经济安全，建立规则维护市场秩序，巩固改革与发展成果；另一方面，还要充分维护社会安全，整治社会治安，以肃清毒瘤、净化风气为目标开展违法犯罪的打击活动，为经济发展提供稳定的秩序环境。

（三）以生产安全为重心的公共安全建设

2003年非典事件发生后，党政领导人对公共安全建设的重视程度显著提升，安全生产获得充足的注意力资源并多次达到峰值点。这主要源于该时期国内安全生产事故的频发并给国家和人民的生命财产造成巨大威胁，各方面的意见较大。在徐州“7.22”煤矿爆炸事故、山西“3.22”特大瓦斯爆炸事故等安全事件造成严重的人员伤亡和财产损失情况下，中央政府集中一切人力物力财力严抓安全生产工作。为实现相关目标，2004年国务院出台了《安全生产许可证条例》，2005年第十六届五中全会通过《中共中央关于制定十一五规划的建议》并提出了“安全第一、预防为主、综合治理”的安全生产指导方针，明确了认真落实安全生产责任制、严格执法的要求。这些回应社会问题的政策方针极大地提升了政府严抓生产安全工作的决心，继而转化成公共安全建设的高注意力。值得一提的是，这一时期虽然党政部门对国家安全仍保持着较高的关注度，但也更新了注意力资源的配置结构，粮食安全、饮水安全、信息安全、生态安全等新兴安全问题开始出现在党政正式文件中，反映出这一时期安全工作从传统安全向非传统安全过渡，从非常态安全管理向常态管理转变的态势，安全建设工作正逐渐从关系国家富强安定、社会安定有序的道路向更广泛地兼顾人民安居乐业的方向发展。

（四）以非传统安全为重心的总体安全建设

十八大后，我国安全建设工作面临新挑战、承载新任务。习近平总书记指出，这一时期安全问题所涉及的内涵外延、时空背景、内外因素比历史上任何时候都要丰富、宽广、复杂。在此背景下，我国突破传统的基于军事、外交、政治、经济等传统领域的安全建设，提出了总体国家安全观、统筹发展与安全等战略，用以指导国家的安全建设工作。

在新的安全观下，政府安全建设工作的重心也有了一定的调整和改变。根据注意力理论，这一时期我国安全工作的注意力配置领域空前分散，众多类别的安全内容进入党和政府注意力范围，基本形成了总体国家安全观下多类别安全共同受重视的态势。具体而言，就是要在保持国家安全、生产安全、食品安全、人民安全、经济安全、公共安全等注意力配置的传统重心领域，统筹叠加传统安全与非传统安全、国际安全与国内安全、国土安全与国民安全等几大核心领域的基础上，对网络安全、信息安全、核安全等投入更多的政府注意力，把生物安全、海洋安全、太空安全、科技安全等纳入党政部门视野。这样，非传统安全问题得到了党和国家前所未有的关注，逐渐形成了更广层面、更深层次的安全工作体系，为统筹好国家安全和高质量发展编织了紧密完整的社会保护网。

在注意力配置总体基本一致的前提下，党委和政府在安全建设工作上也具有各自的偏重。表2和表3分别列出了建国以来党委和政府安全议题注意力配置的具体情况。就注意力重心而言，党委注重关系国家社会稳定的宏观、中观安全，政府更注意同人民利益息息相关的偏微观层面的安全。具体而言，党委在安全议题上的注意力配置主要集中在国家安全这一核心领域，同时对生产安全、人民安全、经济安全、粮食安全和政治安全有所兼顾；政府则倾向于关注同人民利益息息相关的偏微观层面的安全，生产安全、食品安全、饮水安全等在政府注意力结构中占据较高比重，体现了政府将公共服务供给同安全建设相融合的治理逻辑。就安全建设的范围而言，党委的议题范围更为广泛，体系更加全面，对生物安全、海洋安全等新兴安全领域方向都有囊及，而政府则偏重基本领域特别是与政府职能密切相关领域的安全建设。由此可以认为，党委关于安全议题的主张对我国实际安全工作的统领性和指导性更强。

表2 建国来党委安全议题注意力配置情况（单位：次）

表3 建国来政府安全议题注意力配置情况（单位：次）

五、安全议题注意力配置的逻辑变迁

建国以来，我国安全建设工作内容不断丰富、体系日益健全，内在的逻辑也在发生着变迁。结合全国党代会、中央全会文件报告和国务院政府工作报告中反映出的我国安全议题的注意力变迁情况，可以认为，我国安全建设工作的逻辑经历了四种演变。

（一）从生存型安全到发展型安全

马斯洛的需求层次理论将需要分为生存、安全、社交、尊重和自我实现五大类，并认为这些需要是从低级向高级演进的①MASLOW A H. A Theory of Human Motivation ［J］. PSYCHOLOGICAL REVIEW，1943（50）：370-396.。其中，低级需要也称为缺失需要，是维系个体或组织生存的必需，高级需要也称为成长需要，往往是低级需要得到一定程度的满足后才会追求的。安全需要其实也一样，我国安全建设工作也经历了从满足低级安全需要向满足高级安全需要的过程。建国初期，我国经历过经济贫穷落后和政治内外交困的严峻局面，来自外界不稳定性、不确定性的威胁很大，巩固新生政权是党和国家的首要任务。在此形势下，《政府工作报告》明确提出“对反革命分子的经常性斗争必须持续加强”“要有足以保卫我国领土完整、领空领海不受侵犯的强大的陆军、空军和海军”等。由此可见，这一时期安全建设工作的重中之重是巩固军事安全、加强政治安全、夯实国家安全，以便中华民族更好地立足于世界民族之林，而这些安全内容都是以生存为目标，直接指向大国存在的根本问题。随着国内外形势的稳定以及我国改革开放序幕的拉开，以促进发展为目标的安全建设开始出现。在“两手抓、两手都要硬”“紧抓发展和稳定两件大事”等号召的指引下，发展经济成为全党全国工作的中心。面对发展过程中出现的一系列问题，如市场秩序问题、社会犯罪问题等，安全建设工作以打击违法犯罪、维护社会秩序等围绕发展而出现的普遍问题为重点进行，体现了安全建设立足于发展的特征。新时代，在五位一体总布局和统筹发展和安全的新方略下，安全建设的统筹性属性不断增强。

（二）从偏向工具理性的安全到注重价值理性的安全

根据马克斯·韦伯的定义，工具理性是“通过对外界事物的情况和其他人的举止的期待，并利用这种期待作为‘条件’或者‘手段’，以期实现自己合乎理性所争取和考虑的作为成果的目的”②马克斯·韦伯.经济与社会（上卷）［M］.北京：商务印书馆，1997：56.。价值理性是“通过有意识地对一个特定的行为——伦理的、美学的、宗教的或者其他任何阐释的——无条件的固有价值的纯粹信仰，不管是否取得成就”。简言之，工具理性关注的是达成特定目的的行为路径，而价值理性则更关注行为中隐含的价值或事物本身的意义与功用。我国安全建设的发展也历经了从工具理性向价值理性的转变，最主要的体现是将安全作为手段和作为目标两种迥然不同的价值定位。

在建国至改革开放初期，安全大多是为巩固国家稳定、维护经济发展提供良好环境条件而存在的。特别是改革开放初期，安全工作很大程度是服务于国家经济发展。如1985年国务院《政府工作报告》指出，“有了一个安定团结、纪律严明的良好社会环境，我们的改革才能取得成功”③赵紫阳.当前的经济形势和经济体制改革：——1985年3月27日在第六届全国人民代表大会第三次会议上的政府工作报告［EB/OL］.（1985-03-27）［2021-11-20］.http：//data.people.com.cn/pd/gzbg/detail.html?id=04995449457f4 11490743144a7b0152b&clyid=318；十四大报告指出：“不断增强我国国防实力，为改革开放和经济建设提供坚强有力的安全保证”④江泽民.加快改革开放和现代化建设步伐 夺取有中国特色社会主义事业的更大胜利——在中国共产党第十四次全国代表大会上的报告［EB/OL］.（1992-10-12）［2021-11-20］.http：//data.people.com.cn/pd/zglcqhzywx/detail.html?id=d91fa3dae4cf472ca9189c3a91ebe19c&clyid=614&deviceType=COMPUTER；1995年国务院《政府工作报告》强调，“认真落实安全措施，严格管理制度，减少重大火灾、交通事故和恶性生产事故的发生，营造稳定的社会环境和良好的社会风气，为改革和发展创造良好的社会环境”①李鹏.政府工作报告——1995年3月5日在第八届全国人民代表大会第三次会议上［EB/OL］.（1995-03-05）［2021-11-20］.http：//data.people.com.cn/pd/gzbg/detail.html?id=f37d03adf26c4e16b3307beaeca82b7a&clyid=318。这彰显了安全建设在深化改革、发展经济中的工具属性。安全的价值理性趋向肇始于平安中国概念的提出。2013年，平安中国作为政法工作的奋斗目标，首次上升到国家层面，成为我国社会发展的目标之一。在此基础上，“十四五”规划提出建设更高水平的平安中国，以平安为目标的安全建设工作逐渐成为社会主义建设的价值追求。

（三）从政府供给的安全到社会参与的安全

根据公共品理论，公共品是指具有非竞争性和非排他性的产品，包括纯公共品和准公共品两种类别②郭俊霞.农村安全供给的基本需求与制度保障［J］.重庆社会科学，2010（02）：34-37.。安全的属性决定了它本质上属于一种公共品。一直以来，安全都被视为政府的主要职责而由中央和地方各级政府承担，这在国防、军事等准公共品场域具有完全的合理性和必要性。但政府事无巨细地承包一切安全事务，难免会走入行政成本高、供给效率低，安全建设脱离实际、难以反映人民诉求的困境。实际上，其他主体也能够通过认同与服从制度安排，或者以较强的合作能力和一致行动能力参与到安全公共品的供给中③郭俊霞.农村安全供给的基本需求与制度保障［J］.重庆社会科学，2010（02）：34-37.。

进入新世纪以后，安全建设中的社会参与逐渐增多。所以，2005年政府工作报告提出要“发挥职工群众对安全生产的监督作用”④温家宝.政府工作报告（2005年）——2005年3月5日在第十届全国人民代表大会第二次会议上［EB/OL］.（2005-03-05）［2021-11-16］.http：//data.people.com.cn/pd/gzbg/detail.html?id=5b13fe53c26a452ea6a4641e734f63b0&cly id=318；2009年政府工作报告强调“各行各业都要加强全员、全过程、全方位质量和安全管理，全面提高产品质量和安全生产水平”⑤温家宝.政府工作报告（2009年）——2009年3月5日在第十一届全国人民代表大会第二次会议上［EB/OL］.（2009-03-05）［2021-12-18］.http：//data.people.com.cn/pd/gzbg/detail.html?id=7ca398071ed5426fa829cdc3000a4e79&cly id=318。然后，2011年政府工作报告提出要“落实企业安全生产和产品质量主体责任”⑥温家宝.政府工作报告（2011年）——2011年3月5日在第十一届全国人民代表大会第四次会议上［EB/OL］.（2011-03-05）［2021-11-17］.http：//data.people.com.cn/pd/gzbg/detail.html?id=c08227f8f799484ebdd43c7a6b60bce4&cly id=318，2015年《政府工作报告》要求“加强人民调解工作，有效预防和化解社会矛盾”⑦李克强.政府工作报告（2015年）——2015年3月5日在第十二届全国人民代表大会第三次会议上［EB/OL］.（2015-03-05）［2021-11-20］.http：//data.people.com.cn/pd/gzbg/detail.html?id=8a71838bb7e84e37a0f33f03eac35d1a&cly id=318。社会参与平安建设的内涵和形式逐渐多元、丰富，公众、企业、社会组织在生产安全、食品安全、产品质量安全等多个安全场域内承担起安全责任，使得安全建设工作有了充足的群众基础和现实依托，安全决策的科学性、适用性大大增强，并逐渐形成了从政府单维供给发展为政府主导、社会参与的成熟模式。

（四）从技术标准导向到人民满意导向的安全

从定义看，安全既是外部没有危险的现实样态，也是内部不受威胁的心理感知，这意味着安全的判别除了对现实环境进行真实客观的测量外，还需要处在状态中的个体进行主观上的判断。然而，建国以来，我国长期注重对客观安全的塑造，强调安全标准和安全技术在安全建设中的重要性。如1991年政府工作报告四次提出“确保安全运行的前提下”，提升设施的能力和质量①邹家华.关于1990年国民经济与社会发展计划执行情况与1991年计划草案的报告——1991年3月26日在第七届全国人民代表大会第四次会议上［EB/OL］.（1991-03-26）［2021-11-18］.http：//www.gov.cn/test/2006-02/16/content_200903.htm；2006年政府报告指出，“要加强企业安全生产基础工作，完善安全生产技术规范和质量工作标准”②温家宝.政府工作报告（2006年）——2006年3月5日在第十届全国人民代表大会第四次会议上［EB/OL］.（2006-03-05）［2021-11-18］.http：//data.people.com.cn/pd/gzbg/detail.html?id=f9a7cc572b5f4037a51ed3b0ac691475&cly id=318；2008年《中共中央关于推进农村改革若干重大问题的决定》中提出，要按照高产、优质、高效、生态、安全的要求发展现代农业③中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定［EB/OL］.（2008-10-12）［2021-11-18］.http：//data.people.com.cn/pd/zglcqhzywx/detail.html?id=951069911f1943cc97ae9dee648b29cf&clyid=611.。从技术标准导向到人民满意导向的转变，开始于2005年，以后不断增强并从两个方面体现出来。一方面，关注人民群众的切身利益，把人民满意作为政府安全工作的重要目标之一。2005年政府工作报告指出，要“抓紧解决严重影响人民群众健康安全的环境污染问题”“让人民群众喝上干净的水、呼吸清新的空气”④温家宝.政府工作报告（2005年）——2005年3月5日在第十届全国人民代表大会第二次会议上［EB/OL］.（2005-03-05）［2021-11-18］.http：//data.people.com.cn/pd/gzbg/detail.html?id=5b13fe53c26a452ea6a4641e734f63b0&cly id=318；2008年《政府工作报告》中提出，要“保证群众的基本用药和用药安全”“为群众提供安全、有效、方便、价廉的基本医疗卫生服务”⑤温家宝.政府工作报告（2008年）——2008年3月5日在第十一届全国人民代表大会第一次会议上［EB/OL］.（2008-03-05）［2021-11-20］.http：//data.people.com.cn/pd/gzbg/detail.html?id=6b8cda9900734e64a7e148f6b09da09e&cly id=318；2021年《政府工作报告》中强调，要“实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展”⑥李克强.政府工作报告（2021年）——2021年3月5日在第十三届全国人民代表大会第四次会议上［EB/OL］.（2021-03-05）［2021-11-20］.http：//data.people.com.cn/pd/gzbg/detail.html?id=7952de0b5b9e4ed8aceb3110bac54de7&cly id=318。另一方面，关注人民群众的真实感受，努力以良好的客观安全提升群众的安全获得与安全感知，将群众的安全感作为政策目标和评估标准，2003年、2005年、2016年、2017年等多个年份的党政官方文件都要求增强人民群众获得感、幸福感、安全感。这一转变是我国安全建设工作的重大进步，体现了党和政府以人民为中心、坚持解决好人民群众最关心最直接最现实的安全问题、让人民群众充分享受发展成果的决心。

六、结论与建议

建国以来，面对经济社会发展的现实需求和人民日益增长的安全需要，我国安全建设工作的重心不断调整、内容日益完善。但它具体呈现怎样的变化趋势，背后隐含着怎样的演变逻辑呢？为回答这个问题，本研究基于注意力理论，以建国以来171份党代会、全会文件报告和52份国务院政府工作报告为依据，使用内容分析法，对“安全”等关键词进行词频统计和归纳类分析，得出几点结论。一是在总体上，我国对安全建设工作的注意力呈上升趋势，并具有阶段性波动特征。它说明安全治理的注意力受特殊节点、重要事件的影响。相较于发展、稳定等议题，党政部门配置在安全议题上的注意力资源仍处于较低水平。二是具体领域的注意力分配结果具有一定的差异性。根据不同维度的词频分布情况，安全建设的注意力可大致归为以国家安全为重心的传统安全建设、以社会安全为重心的秩序安全建设、以生产安全为重心的公共安全建设和以非传统安全为重心的总体安全建设等类型。三是在内容逻辑层面，建国以来的安全建设呈现出从生存型安全到发展型安全、从偏向工具理性的安全到注重价值理性的安全、从政府供给的安全到社会参与的安全、从技术标准导向的安全到人民满意导向的安全的演变趋势。我国安全议题注意力的变迁，不仅与我国经济发展水平、社会矛盾变化与人民生活需求等外部环境密切相关，同时也跟党和国家大政方针的制定与实施密不可分。而从逻辑和发展的需要看，对安全议题的注意力资源的配置，未来还需做几点完善。

第一，统筹发展和安全的关系。一直以来，在突出强调以经济建设为中心，发展才是硬道理的背景下，安全建设在国家总体规划中始终处于较边缘的位置，党和政府在安全领域投入的政治、经济资源远远低于其他领域。现在看来，要统筹好发展和安全的关系，需要增加安全在国家发展规划布局中分配到的注意力，进一步提升国家对安全工作的重视，为打造良好的安全环境和发展环境创造机会。

第二，增加安全建设的制度供给。注意力资源配置具有很强的不确定性，外部环境的改变、重大事件的发生、决策者的价值理念与个人偏好等都会影响到注意力分配的权重比例。如何在不确定中对安全议题注意力保持稳定而持续的增长是下一阶段要解决的重要问题。这一增长中，增加制度供给是重要的路径。具体而言，就是要完善安全层面的法律法规、体制机制，提升安全建设在国家路线方针、发展规划中的重要程度。要依照“十四五”规划的指引，健全国家安全法治体系、战略体系、政策体系、人才体系和运行机制，完善重要领域国家安全法律、制度、政策，以制度供给的方式，强化安全建设工作在国家发展中的重要性。

第三，优化不同安全领域的协调发展。安全工作一头连着国家发展，一头连着千家万户，是关系国计民生的大事。伴随着我国经济社会的不断发展，各种不确定性、不稳定因素以及新技术普及导致的新兴风险会继续增加，传统安全与非传统安全、常规风险与非常规风险和各种类型的突发事件会不断涌现，跨界、跨域风险会交织耦合。任何一个风险、灾害、危机的不妥当处置，都可能引起其他反应，造成重大的损失。因此，未来的安全工作应更好地把握协调性原则，统筹好安全体系各维度、各领域的内容，在坚持做好国家安全、人民安全等根本安全建设工作的基础上，重视其他维度特别是面向新兴风险领域的安全工作，加强对网络安全、信息安全、数据安全的关注和重视。