影响党校文书档案质量因素分析及对策研究

文/周晓芹

概述

根据《文书档案案卷格式》（GB/T9705-2008）规定，文书档案是反映党务、行政管理等活动的档案。党校文书档案是指党校党务、行政管理等活动的档案。其由文件转化而来的，文书档案的前身是文件，档案是其最终归宿。党校文书档案是党务、行政管理活动的历史记录和重要产物，也直接体现了党校党务、行政管理活动的质量和水平。文书工作与档案工作有着各自不同内容和特点，其中，文件处理是党校在党务和行政管理过程中，围绕公文撰写、印制、办理、立卷及归档等一系列环节所进行的具体的行文工作，反映各个处理环节间的紧密衔接关系。从文件转化为档案是以“归档”这一工作程序为界限，“归档”前属文件处理范畴；“归档”后属档案范畴。从文件的全生命周期理论分析，从文件生成到消亡经历四个阶段：文件制作—文件现实使用—文件暂时保存—文件永久保存四个阶段。其中，前两个阶段属文件处理范畴，后两个阶段属档案工作范畴，可见，影响文书档案的质量因素既有文件起草环节因素，也有文书档案收集环节因素，还有文书立卷归档等环节因素。

1 党校文书档案特征分析

党校文书档案涉及党务、行政管理等领域，种类众多、综合性强，较为全面地反映党校各项工作及活动情况。与其他专业档案相比，有其自身特点：

1.1 综合性

党校文书档案主要是通过党校办公室或教务室等内设行政管理机构，即党校的综合档案室进行专门管理。从党校文书档案的类型来看，主要包括了人事、基建、科研、财务、教务、党务等不同材料。从文书档案的来源来看，既有上级印发或本校制定的规范性、政策性、指导性文件，还包括党校内部各部门之间的往来文件或修志编史的文件资料。

1.2 行业性

党校文书档案是在日常教育教学、行政管理过程中产生和形成的文书档案，突出反映了党校这一“主体”。如党校的年度工作计划、年度工作总结、重要工作报告、简报、参学人员名册等，这些档案从内容方面突出体现其“党校”的行业性特征。

1.3 保密性

党校文书档案中有的涉及校党组、行政各类会议，有的涉及人事、财务商议等涉密的会议资料，以及上级来文中的涉密文件，还包括党员违纪处分材料，与有关单位协商签订的合同、协议书等，具有保密性强的特点，党校文书档案的开放程度不高，主要是满足党校自身发展及本校管理使用。

1.4 阶段性

从文件产生到消亡所经历的四个阶段来看，党校文书档案管理具有其阶段性特点。且党校行政管理部门较多，文件资料来源具有显著的分散性特征，文书档案的收集、整理常以年为一个周期。但一些阶段性工作所产生的文书档案则需要即时收集、归档。如党校开展的相关主题教育活动，通常在活动结束后，及时做好收集、归档工作。

2 党校文件处理与档案管理关系

从文件处理与档案工作的概念、程序及文件的全生命周期论角度分析，党校文件处理与档案管理二者存在着紧密的内在关联关系。文件处理直接影响着档案质量和党校档案事业发展。首先，党校文书档案直接来源于文书工作，文书工作的主体是文件，将党校党务及行政管理过程中形成、使用的文件完成文件处理相关程序后立卷归档。这时，就从文件运行专断至档案管理环节。可见，党校文件是文书档案的基础和来源，文书档案则是党校文件的最终归宿。因此，文件处理工作质量既影响着党校文件质量，也直接关乎着党校文书档案质量。可见，文书档案质量基础是文件处理工作，受文件处理质量的直接影响。其次，文书档案作为党校最真实、可靠、权威的凭证，从根本上展现出党务及行政管理信息的可靠性和确定性。文书信息的这种可靠性和确定性是信息存在价值的根基。在党校日常教育、教学、人才管理过程中对文书档案信息产生巨大需求，对文书档案所承载着的信息质量也提出更高的要求。因此，作为党校文书档案管理部门，既要重视信息化技术的应用，更要重视文书档案资源的质量管理，确保其承载着的档案信息优质、准确、完整。再次，文书档案信息的准确性、完整性来自形成其档案的文件资料的初始质量。可见，提高党校文书档案质量的要求应贯穿于文书档案信息产生、留转、归档、保管的全过程。这就要求把好文件质量关，科学规范地做好文件处理工作。

3 党校文书档案主要质量问题

从文件处理的视角来看，因文件处理环节的不规范而影响文书档案质量较为普遍。根据《国家行政机关公文处理办法》（以下简称《办法》）的相关规定，文件处理有严格的流程和要求。由于文件处理而影响后期文书档案质量不规范的现象主要表现在以下三个环节：

3.1 文件形成阶段

文件形成阶段是公文处理的首要环节，也是影响党校文书档案工作质量的重要阶段。这一环节，主要存在：1）公文文种选择不准确，“请示”与“报告”混淆，“报告”中夹杂“请示”事项，导致行文文种不规范。2）公文格式不规范，通常，公文标题由单位—内容—文种构成，但公文标题中有时仅有“文种”。如，出台相关“通知”文件时，仅有“通知”，未见行文单位和内容。载入发文字号不规范，按照《办法》规定，发文字号应由“机关代号—年份—序号”组成，但在实际操作过程中，不规范、不准确的现象时有出现。3）文件的载体/字迹不规范。例如，没有规范地按照国家规定的A4或16开纸张，未留装订线；书写时，选用圆珠笔、铅笔等不耐久字迹材料。

3.2 文件流转阶段

文件起草完成后，进入了运行流转过程，该过程的不规范同样会对文书档案规范管理构成不利影响。例如，收文登记手续不规范，未实行专门人员负责收发文，导致文件流转过程中遗失。此外，还缺少相关流转手续。例如，文件处理中缺少签发人意见。根据文件处理的相关规定，正式行文需要有领导签发意见，只有经核准签发，据此打印的文件正本才具有法律或行政意义上的有效性、严肃性。

3.3 文件保存阶段

纳入归档范畴的文件资料应及时移交至档案管理部门，由档案管理部门按照文书档案管理的相关规定和要求进行收集、整理、编目。但从实践中，文件保存移交不及时，散乱放置于文件起草者或者部门，文书档案漏归、忘归、归档不完整的问题依然存在，导致后期文书档案整理不齐等不规范，影响了文书档案管理质量。

4 党校文书档案质量影响因素分析

党校文书档案质量出现上述各种问题，既有文件处理阶段的不规范问题，也有后期进入档案管理环节存在的不规范问题。究其原因，主要有：

4.1 思想认识差异

党校文件处理与档案工作二者存在着既相互联系又相互制约的关系。但由于从事文件处理与档案工作并非同一人或同一部门，这就使得具体从事这两项工作的人员，对于文件处理与档案工作在思想认识方面存在差异，导致实践中存在不规范现象。例如，文件处理人员缺乏相应的档案意识，不能从文件处理的规范化的角度，按照档案质量要求来处理文件的起草、流转、签发、暂存等。这种认识上的差异，导致文件处理环节达不到档案管理的标准和要求，影响文书档案管理质量。

4.2 工作体制限制

文件运行与档案管理是两套不相同的运行体制。其中，以公文为例，文件运行包括拟稿、审核、审批、会签、用印、报送/发布；而文书档案管理流程则包括收集、整理、保管、鉴定、统计、编目与检索、编研等。每一类的运行体制又有着明显的区别，例如，公文拟稿的规范要求是遣词用字要规范，人名、地名、数字、代号等要准确，情况要确实，观点要明确等等；而文书档案则包括若干明确的规范标准和要求，例如电子文件应严格遵守《电子文件归档与电子档案管理规范》，归档则要执行《党政机关电子公文归档规范》，案卷格式则要落实《文书档案案卷格式》，以及《档案分类标引规则》，等等。由于文书档案工作的内在质量要求成为办文部门与档案管理部门之间的无标准交接，运行体制的脱节，最终使规范化标准脱节。

4.3 工作制度不足

党校文件处理工作渗透于党校各个部门之间的日常职能活动中，如教务部门、财务部门、教学部门等等，既有横向的内部联系，也有纵向关系；既有体现党校文件处理与档案管理工作的群体素质，也体现到具体执行过程中的若干个体差异。文件处理以及档案工作是由具体人员落实，由于个体人员的业务能力、业务素质的差异，以及相应的规章制度的不健全，导致了文件处理达不到档案管理规范化要求，影响档案管理的质量。

5 党校文书档案质量管理对策

文书档案质量直接体现了党校的科学化管理水平，且文书档案多由部门文件组卷，经历起草、修改、签发、缮印、归档、立卷等若干环节，每个环节的质量都会影响到后期的文书档案管理质量和水平。党校党建、行政管理工作中的文件处理与文书档案工作密切相关，其中文件处理是文书档案工作的前提和基础，文书档案是文书的最终归宿，或者说是文件处理的延展，二者密切相关、相辅相成。因此，应遵循文书档案管理规律和特点，坚持全生命周期理念、一体化管理模式，档案管理部门要牢牢守住质量底线，强化部门间的协作、联动，共同提升文书档案管理质量和水平。

5.1 树立全周期、一体化管理意识

从党校领导，到党建、行政管理部门分管领导，以及部门负责人，尤其是档案管理部门负责人要牢固树立全周期、一体化意识。从文件起草、核稿到签发、缮印等每个环节都要严格按照《国家行政机关公文处理办法》的规定，把握好文件处理的每个环节质量。改善文件处理，以及文书档案管理环境，从人、财、物等方面加大支持力度。加强从事文书档案管理人力资员配置，加大资金拨付力度，为党校行政管理，尤其是信息化、自动化管理提供软硬件保障。其次是提高具体从业人员的全生命周期和一体化意识。尤其是行文者，要从文件起草、登记、流转、制发、缮印、盖章等各个环节严格遵守相关规范和标准，切实从源头把质量放在首位。例如，注重公文制发、检查和复核，尤其是要做好文件的内容、文种、格式、发文字号等进行复核，以及文件载体的选用，如纸张大小、纸张厚度和尺寸等，均应符合规范标准要求。文稿字迹要清楚、规范，切实提高文件全周期质量。再次是加强沟通协调。文件起草者与文书档案管理者之间要经常性的加强沟通和协调尤其是作为文书档案管理者要关口迁移，将文书档案管理的相关标准和规范要求向文件起草者宣传讲解，从源头把控质量。

5.2 建立全周期、一体化管理流程

党校文件处理与档案管理分属不同部门处理，实行文书档案的全周期、一体化管理，需要将部门及人员从事文书档案管理工作进行统一分工，实行流程再造。应将文件处理与档案管理工作从组织形式到具体工作流程进行统一把握，实行统一指挥，分工负责，密切配合，使文件处理与文书档案管理无缝对接，流程更加科学、合理和规范。首先，要求文件起草部门按照文书档案管理的标准和要求，将公文进行规范登记、收集、录入、扫描，并及时将处理过的文件资料完整保存，做好随时移交至档案管理部门各项准备工作。其次，要求要将办结的公文整理、排列和装订，整理时，既要留存原件，更要留存批办件、办理结果等，涉及公文全周期的文件资料都应纳入归档范畴。排列和装订时要按照文书档案标准和要求，如结果在前原则进行；装订则按照文书档案归档标准进行。再次，做好交接沟通。即文件起草部门与文书档案管理部门之间进行必要的沟通和交接，确保归档前的各项流程与归档后的管理流程衔接顺畅。

5.3 制定全周期、一体化管理制度

为了有效推进文件处理与文书档案一体化落到实处，需要建立融合二者长效发展的制度体系。首先，应将党校行政管理、档案管理、教务处、办公室、人事科等相关部门，在文件处理与文书档案管理过程中的分工，以及各自的工作职责进行详细的制度化、科学化，切实将文件处理与文书档案责任细化到文件处理的各个环节，细化到部门的具体人员。其次，建立全周期、一体化文书档案工作流程，建立规范、明确的规章制度，实现文件处理和文书档案管理的全过程规范、科学、高效。再次，加强出台的规章制度的培训学习。组织文件起草人员、档案管理人员进行同堂培训，大力宣传文书档案的整理标准和规范要求，提升文件处理的质量，将质量标准和要求提前至行文之初。

5.4 培养全周期、一体化管理队伍

无论是文件处理还是文书档案管理过程中存在的不规范问题，归根结底与从业人员的思想认识、工作态度和业务素质密不可分。为此，党校行政管理部门以及档案管理部门都应高度重视文书档案管理质量。加强对全周期、一体化文书档案流程、制度及业务知识的培训和学习，提高文书档案处理水平。可通过定期举办文书处理、档案专业知识讲座，开展业务知识探讨，切实提高文书从业人员以及文书档案管理人员的业务素质。要加强对文书档案工作重要性的认识，把握文件处理与文书档案管理的特征和规律，以及二者之间的密切联系，适应新时期文书档案高质量管理的新要求。