未履责 要担责

陈立宏 董瑞

望夷宫是秦始皇为瞭望北方少数民族入侵而建造的宫殿，因其“北临泾水，以望北夷”而得名，是当年秦人防范匈奴进攻的战略要地。公元前207年，望夷宫因“楚人一炬”化为“焦土”，见证了秦王朝的衰落。2003年，望夷宫遗址被列为陕西省文物保护单位，该遗址总面积为30余万平方米，位于陕西省泾阳县蒋刘乡五福村和二杨庄之间，北临泾水，南与秦咸阳一号宫殿遗址相距约8千米。

2020年10月，陕西省某区检察院在履职中发现，望夷宫遗址保护范围内一处东西走向的沟道内违法倾倒了大量垃圾，对文物遗址和周边环境造成一定影响。经该检察院向区域所属管理委员会及城市管理和交通运输局分别发出督促履职的诉前检察建议后，该区城市管理和交通运输局于2020年11月9日书面回复称已及时摸排调查取证，严厉打击乱倒行为，并联合相关部门加强监管，建立完善管理机制。

2020年11月19日，该检察院对整改情况进行现场查看时，发现城市管理和交通运输局只履行了部分职责，违法倾倒在望夷宫遗址保护范围内的大量建筑垃圾仍未得到清运整治，文物保护单位和周边生态环境仍未恢复原状，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。

12月30日，该检察院将案件移交西安铁路运输检察院办理。西安铁路运输检察院接到案件后，专门成立了由3名检察官组成的办案组，办案检察官多次深入现场进行调查核实。经核实，该区管理委员会作为经批准设立的管理机构，承担该区域一定的行政管理职能，在授权范围内承担监督和治理环境污染的职责。西安铁路运输检察院遂以该管理委员会不履行环境监管职责为由提起行政公益诉讼。

在诉讼过程中，该区管理委员会邀请环保专家及文物保护专家对涉案现场进行了实地查看，委托具有相关资质的机构完成涉案地块的土壤分析调查，根据专家意见制定了《望夷宫遗址专项整治行动工作方案》，并对倾倒填埋的建筑垃圾进行了清理整治，该处的环境卫生已得到彻底改善。西安铁路运输检察院认为其诉讼请求已得到实现，遂撤回起诉。

法院观点

西安铁路运输法院认为，在本案审理过程中，被告根據专家意见制定了《望夷宫遗址专项整治行动工作方案》，由管理委员会党委政法工作部牵头，组织该区文物局、生态环境局、城市管理和交通运输局、自然资源和规划局、公安局秦汉分局等职能部门及正阳街道办事处，按照“清、运、填、覆、绿”的程序，对沟道内建筑垃圾进行了清理整治。文物保护潜在的危险得到根本性消除，对遗址本体进行了有效保护，达到了预期目标。

根据《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十四条“在行政公益诉讼案件审理过程中，被告纠正违法行为或者依法履行职责而使人民检察院的诉讼请求全部实现，人民检察院撤回起诉的，人民法院应当裁定准许”的规定，裁定准许西安铁路运输检察院撤回起诉。

典型意义

本案被最高人民法院列入人民法院依法审理固体废物污染环境典型案例，是一起典型的因行政机关未履行环境监管职责引发的行政公益诉讼案件。本案中，望夷宫遗址保护范围内填埋大量建筑垃圾，不仅污染周边生态环境，还影响遗址文物保护。为妥善保护遗址文物、整治环境，检察机关及时启动公益诉讼程序，人民法院在案件审理过程中积极延伸审判职能，推动行政机关积极作为，实现了有效治理环境、消除文物潜在危险、保护遗址本体的诉讼目的，及时有效地保护了文物遗址生态环境。

在本案处理过程中，管理委员会虽在检察机关的整改建议后联合城市管理和交通运输局采取了一定行动，但未取得有效成果。在检察机关诉至人民法院后引起了各方的高度重视，在各部门积极配合之下，望夷宫遗址实现良好整治效果，这充分体现了制定科学有效治理方案的重要性以及生态环境多元共治的积极作用，取得了良好的法律效果和社会效果。（作者系广东固法律师事务所律师）

相关法条

《中华人民共和国行政诉讼法》

第七十二条 人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。

《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》

第二十四条 在行政公益诉讼案件审理过程中，被告纠正违法行为或者依法履行职责而使人民检察院的诉讼请求全部实现，人民检察院撤回起诉的，人民法院应当裁定准许;人民检察院变更诉讼请求，请求确认原行政行为违法的，人民法院应当判决确认违法。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》

第二十一条 当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告;对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告;对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告;开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。