后疫情时代公共卫生安全检察公益诉讼的实践反思

唐守东 刘一晓

摘 要：后疫情时代的第一个主题便是全球公共卫生安全体系的变革。检察机关参与公共卫生安全社会治理的重要性凸显。实践探索发现，后疫情时代的公共卫生安全检察公益诉讼在发挥重要作用的同时，暴露出法律规范不健全，案件范围类型不均衡和配套机制不完善的问题。后疫情时代公共卫生安全检察公益诉讼的完善路径包括构建有效支撑公共卫生安全公益诉讼运行的法律规范，科学合理界定公共卫生安全公益诉讼的主要范围，完善配套机制保障公共卫生安全公益诉讼的实施效果。

关键词：后疫情时代 公共卫生安全 检察公益诉讼 案件范围

随着新冠肺炎疫情防控能力的提升和防控机制的完善，大范围的疫情传播蔓延趋势得以遏制，疫情防控工作取得重要进展，人们的生活不再是以疫情防控为中心，这标志着人类社会进入了后疫情时代。后疫情时代的第一个主题便是全球公共卫生安全体系的变革。后疫情时代的公共卫生安全将进一步促进人的个体权利与社会公共利益的融合，檢察机关参与公共卫生安全社会治理重要性凸显。本文通过聚焦社会热点问题，分析后疫情时代公共卫生安全的特征，公共卫生安全检察公益诉讼的发展现状、面临的问题以及完善路径，以期对公共卫生安全公益诉讼理论研究与检察实践有所裨益。

一、“后疫情时代”公共卫生安全的主要特征

（一）呈现紧急公共卫生安全与常规公共卫生安全并存的局面

后疫情时代疫情并未消失，这时的公共卫生安全涉及到紧急状态的处理，适用于突发公共卫生事件紧急权力运作和法治实践状态，但同时也存在着常规的公众健康和环境安全等方面的需求。与之相伴的是公共卫生安全的不确定性增加。这里的不确定性主要指的是产生源头的不确定性，随着防控能力和水平的提升，过程和后果相对较为可控。例如最近爆发的新冠新变异株奥密克戎。奥密克戎变种被发现是近期的突发性事件，毫无疑问是病毒进化的产物，但是具体来源仍未有一个科学的答案。

（二）后疫情时代的公共卫生安全面临着一定的风险与挑战

一是人们关于公共卫生安全的理念发生了深刻变化。与以往相比，人们更关注公共卫生安全问题、自身的身体健康和生命安全，关注群体的健康环境。但在这种理念变化的同时，对公共卫生安全的体制机制提出了更高的要求，毕竟随着人们理念的提升，有关公共卫生安全的体制机制并不能与之相匹配。二是在疫情防控后期，结合联防联控机制的要求，卫生、医疗、公安、司法等各部门的联系更为密切，这就要求各部门之间需要通力合作，密切配合，这也对部门之间的协作提出了新的更高的要求。三是公共卫生安全的不确性仍然存在。后疫情时代并非疫情真的消失不在，而是有可能会小范围爆发，但是何时何地爆发人类社会并没有一个清晰的预估，但尚未排除存在健康风险的合理怀疑。[1]因此，需要在不确定性中寻找确定性的公共卫生安全治理[2]，以提高人类社会生存的安全感和幸福感。

（三）后疫情时代公共卫生安全将构建新的发展格局

一是公共卫生安全由管理控制到风险规制转变。疫情爆发之初，针对公共卫生事件以“管理控制”的事后救济措施为基本路径，这一模式难以有效应对和预防不确定的公共卫生安全风险，一定程度上造成公共健康损害，对经济社会发展造成了影响。正如有的论者所认为的，损害控制模式这种事后治理方法存在短板，公共卫生安全的风险预防显得尤为重要。[3]风险规制则是在事物发展之前就采取措施预防和规制相应风险，尽可能减少公共卫生安全的影响，提高公共卫生安全管理效率。随着疫情防控水平和防控能力的提升，风险规制的重要性凸显。二是后疫情时代的公共卫生安全将进一步促进人的个体权利与社会公共利益的融合。后疫情时代的个人健康越来越引起人们重视，而健康权也逐渐由个体性权利转变为社会权利。[4]疫情爆发之前，人的个体权利得到了极大地发展，但是疫情防控中个体权利受到了相应限制。正如有的论者所认为的，疫情防控中的个人信息权利不只是个体权利，其具有多重价值和利益。涉及到个人、国家、社会公众等多方面利益，个体利益与社会公共利益深度融合。[5]三是后疫情时代检察机关参与公共卫生安全社会治理重要性凸显。检察机关是我国宪法确定的法律监督机关，但同时也是社会公共利益的守护者，是参与社会治理的重要力量。检察机关在疫情防控中通过公益诉讼制度凸显了参与社会治理的价值作用，但后疫情时代在统筹疫情防控和经济社会发展的形势下，将发挥更大的作用。例如在疫情防控中，检察机关提起公益诉讼主要集中在公共卫生医疗领域，包括督促处置废弃防疫口罩行政公益诉讼系列案和督促整治假冒伪劣口罩行政公益诉讼案等。但是后疫情时代就拓展到食品安全，野生动物保护，生物安全等多个方面。从参与社会治理的情况上，后疫情时代的公益诉讼更加注重于“刑事司法+公益诉讼+行政执法”联动配合的协作机制，通过以点带面的方式实现社会治理水平的提升，形成保障人民群众安全的保护合力。

二、后疫情时代公共卫生安全检察公益诉讼的发展现状和问题

后疫情时代公共卫生安全检察公益诉讼的实践探索主要聚焦在案件范围和案件类型两个方面。从案件范围来看，后疫情时代的公共卫生案件检察公益诉讼以保障公共卫生安全为主线，从公共卫生应急管理、生态环境保护、食品药品安全和生物安全等方面，全方位助力公共卫生安全治理体系的完善，发挥公益诉讼检察工作的司法保障作用。从案件类型上看，公共卫生安全检察公益诉讼呈现出与后疫情时代特征有效结合的特点，做到了与时俱进。一方面在案件领域上有所拓宽，不再拘泥于传统的办案领域，实践了“等”外探索，如对口腔诊所行医证、废弃物提起的公益诉讼，还比如预防性公益诉讼，直接将公益诉讼的阶段拓展到损害发生之前;另一方面对于传统办案领域的挖掘结合了经济社会出现的新形态，如“直播带货”中的食品安全问题，开始立足于后疫情时代公共卫生安全领域自身的特色和需求。随着社会发展，公共卫生安全领域的公益诉讼在广度和深度上将会继续扩展。当然，后疫情时代的公共卫生安全检察公益诉讼在案件范围和类型上不断拓展完善的同时，亦存在相应的问题。EA5AD07B-8965-4437-A8A6-890C8B19C2B6

（一）法律规范不健全

此次新冠肺炎疫情作为突发的重大公共卫生事件，彻底暴露出了我国公共卫生安全法治保障的不足。正如有的论者所认为的，我国公共卫生立法呈现出“被动回应型”的特征，缺乏完备性和自洽性。[6]因此，亟须加强公共卫生安全法治体系建设，完善相关机制措施，实现公共卫生安全领域治理体系和治理能力的现代化，从而理性科学和依法有序地应对重大公共卫生安全突发事件，避免因制度缺陷导致损失扩大。目前，涉及公共卫生安全相关的立法散见于传染病防治法、食品安全法、职业病防治法、动物防疫法、突发事件应对法、国境卫生检疫法等单行法以及《突发公共卫生事件应急条例》《重大动物疫情应急条例》《国内交通卫生检疫条例》《进出境动植物检疫实施条例》《传染病防治法实施办法》等法规及规章。在结构上公共卫生安全法律体系包括应急公共卫生安全和常规公共卫生安全两个方面。但是整体的公共卫生安全法律体系呈现出领域之间、地区之间的分散性和差异性，缺乏一个纵向的、具有指引性、方向性的总括性法律，远未形成一个高效、完整、衔接的公共卫生安全法治体系。[7]一旦面对突发公共卫生安全事件，现有的法律法规在适用的过程中明显捉襟见肘。

（二）案件范围类型不均衡

通过前述实践探索可以发现，虽然后疫情时代的公共卫生安全公益诉讼与疫情爆发之初相比在案件范围上得到了拓展，但是整体上案件范围类型不均衡，范围上主要集中在食品药品安全公益诉讼和野生动物保护公益诉讼;类型上民事公益诉讼包括刑事附带民事公益诉讼所占比重较大，行政公益诉讼所占比重较小。这反映了后疫情时代公共卫生安全公益诉讼仍存在较大发展空间。其实公益诉讼制度建立之初，是为了充分发挥行政公益诉讼的作用，激发公共卫生安全行政监管部门充分履行职权。但目前来看，公共卫生安全行政公益诉讼并未发挥其应有的作用。

（三）配套机制不完善

公益诉讼并非只是一项单纯的诉讼制度，要使该制度发挥价值和作用，必须有相应的配套机制保障。首先，公共卫生安全领域检察公益诉讼的线索发现机制不完善。根据2017年修改的民事诉讼法和行政诉讼法的规定，公益诉讼案件的现有线索来源限定于检察机关在履行职责中发现的公共利益案件。“检察机关履行职责”的表述，就明确排除了其他主体自行收集线索的可能性。其次，调查核实权的配套机制缺乏。虽然2021年7月1日起施行的《人民检察院公益诉讼办案规则》规定了人民检察院在办理公益诉讼案件时有调查核实权，但如何保障调查核实权的效力却付之阙如。再次，公共卫生安全检察公益诉讼的科技应用效果还需提升。大数据人工智能等新技术手段在公共卫生安全公益诉讼中还有很大的应用潜力。最后，实现检察公益诉讼高质量发展的人才培养机制还要完善。目前检察机关从事公益诉讼的人员结构尚显单一，队伍的专业化还存在一定的不足。

三、后疫情时代公共卫生安全检察公益诉讼的完善路径

后疫情时代为检察机关办理公共卫生安全公益诉讼案件提出了新的机遇和挑战。从公益诉讼制度的设计目的出发，质量优先是公益诉讼助推国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。为实现后疫情时代的公共卫生安全检察公益诉讼的高质量发展，需要从立法完善、类型构建和配套机制建设三个方面着力。

（一）立法完善：构建有效支撑公共卫生安全公益诉讼运行的法律规范

2020年2月14日，习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上专门对公共卫生法治建设提出要求“要强化公共卫生法治保障，全面加强和完善公共卫生领域相关法律法规建设”。[8]后疫情时代公共卫生安全公益诉讼的发展完善应该被视为立法论上的公益诉讼制度发展和完善的重大命题。实践证明，出台一部专门的完整的具有中国特色的《中华人民共和国公益诉讼法》，这将是中国诉讼法对世界诉讼法的巨大创新贡献之一[9]，而且公益诉讼的专门立法也将统领整合公益诉讼法律体系发挥更大作用。当然在现实情况下，制定专门的《中华人民共和国公益诉讼法》 还有一定难度，必须采取循序渐进的方式。笔者认为，当前可以先通过两个方面在立法层面确保公共卫生安全公益诉讼的规范运行有相应的法律依据。一方面，在公共卫生安全领域单行法中增设公益诉讼条款，对公共卫生安全公益诉讼检察实践具有重要指引意义，有助于更好地发挥公共卫生安全检察公益诉讼职能作用。比如说在传染病防治法、食品安全法、生物安全法中增加公益诉讼条款，可以参考的是英烈保护法、未成年人保护法明确授权检察机关提起公益诉讼后，相关领域检察公益诉讼办案有了长足的发展。另一方面，通过司法解释明确后疫情时代公共卫生安全公益诉讼的案件范围、案件类型、办案规则等方面的具体内容。这需要最高人民检察院与与最高人民法院沟通，共同出台相关司法解释。惟其如此，法制的统一性和法律适用的公正性才能得以保障。[10]当然司法解释的制定并非一蹴而就，尤其是公共卫生安全的公益诉讼并非单纯的法律层面，需要“两高”立足于丰富实践案例的基础上，充分沟通并征求相关部门比如卫生部门、食品安全部门、动物保护部门的意见后制定相应司法解释。

（二）类型构建：科学合理界定公共卫生安全公益诉讼的主要范围

类型化是立法机关规制公共利益的主要方法，是公共利益多样性、发展性、复杂性的客观要求，也是从立法技术上将公共利益具体化的有效途径之一，其能够为公共利益执法和司法提供操作性较强的制度规范。通过类型分析方法，所有后疫情时代的公共卫生安全检察公益诉讼主要包括公共卫生安全应急管理、公共卫生食药、公共卫生环境和生物安全四个类型。

1.公共卫生安全應急管理。后疫情时代公共卫生安全应急管理的公益诉讼必须立足于后疫情时代的特征，一是围绕公共卫生安全应急管理，深入研究公共卫生应急管理体系结构和重点环节，明确重大公共卫生安全事件应急管理中公益诉讼检察工作的尺度和弹性，增强协同效应，做好相应的公益诉讼保障预案，明确工作内容和方式，助力公共卫生应急管理依法有效实施。二是立足于应急管理领域的特点，探寻应急管理和检察公益诉讼的契合度，提出有效的完善路径。三是检察机关应准确把握公共卫生安全应急管理检察公益诉讼案件办理的必要性、时机、方式等，加强与行政机关、审判机关、监察机关等的协同协作，充分发挥诉前程序的最佳效能。四是突出预防性司法理念，公益保护手段多元化，能够实现双赢多赢共赢的办案效果。EA5AD07B-8965-4437-A8A6-890C8B19C2B6

2.公共卫生食药。后疫情时代公共卫生食药检察公益诉讼应主要侧重假冒伪劣防疫物资，生产销售假药、食品安全等方面，而且应当向行政公益诉讼扩展，案件类型的均衡才是公益诉讼制度发展的基础。从规制行政权力的角度出发，行政公益诉讼是检察公益诉讼的主要出发点、公共卫生食药领域民事公益诉讼占绝大多数的办案结构反映出后疫情时代公共卫生食药领域公益诉讼的弊端。因此，后疫情时代关于公共卫生食药的检察公益诉讼在突出重点的同时需要向行政公益诉讼进行拓展。

3.公共卫生环境。关于公共卫生环境公益诉讼的发展完善，一是在掌握公益受损事实进而启动法律程序的基础上紧紧依靠检察职能推动公共卫生环境的整改和优化。二是确保公共卫生环境检察公益诉讼诉前检察建议的实质价值。三是对于公共卫生环境行政公益诉讼，行政机关是否属于“不依法履行职责”是很多案件认定的关键问题和核心问题。对于此问题，笔者认为行政机关履行职责的认定，关键在于行政机关实质上是否通过积极履职达成了法定目标，或者是否由于其主观上的原因导致具有达成可能性的目标未能实现。检察机关应当以有效保护公益为目标对行政机关的履职情况进行实质性判断。

4.生物安全。推动生物安全公益诉讼，提高国家生物安全治理的法治化水平，是全面增强国家生物安全治理能力的创新抉择。[11]生物安全公益诉讼发展完善一方面应当加强相应法律指引，拓展生物安全公益诉讼类型，加强理论研究以更好地开展实践探索。另一方面当前实践中关于生物安全尤其是野生动物保护的公益诉讼集中在刑事附带民事公益诉讼方面，而对于普通民事公益诉讼和行政公益诉讼提起较少，这也是下一步需要重要关注的问题。

（三）机制建设：保障公共卫生安全公益诉讼的实施效果

1.通过多元化主体协同合作方式完善线索发现机制。一要发挥检察一体化优势，畅通检察机关内部线索移送机制。一方面要加强检察机关层级联动，建立“网格化”线索移送渠道。另一方面，强化“四大检察”衔接机制，完善一体化办案模式。加强与刑事检察、民事检察和行政检察的沟通协作，充分利用案件资源，着力在审查起诉、诉讼监督等履职过程中强化公益诉讼研判，实现司法保护合力。二要探索通过提前介入方式与行政执法机关建立诉前共享机制。强化与行政执法机关的信息通报，为预防性公共卫生安全公益诉讼的案件开展提供线索。

2.建立完善公共卫生安全类公益诉讼调查核实权的保障机制。一是可探索建立检察机关调查核实权的刚性政策保障，如无正当理由拒不配合的情形下需由行政机关出具书面文件说明理由或者追究相关主体责任，以强化检察机关调查核实权的权威性和主动性。二是完善调查核实中的多方协调机制。公共卫生安全领域，涉及范围广、专业性和科技性的特点突出，需要大量专业的鉴定结论作为证据支撑，检察机关可探索建立与行政机关或鉴定机构的“调查核实+鉴定核实”制度[12]，建立调查鉴定共享机制，节约司法经费，拓展调查核实链条，增强调查核实措施的灵活性。

3.强化公共卫生安全检察公益诉讼的科技应用。疫情防控實践总结发现：大数据人工智能等新技术手段在加强联防联控、疫情态势研判、保障物资供给、辅助医疗诊断、调度交通信息、城市智慧管理等方面发挥了重要作用。后疫情时代的公共卫生安全检察公益诉讼对大数据、人工智能、区块链等新技术手段的运用将更为普遍，比如通过大数据手段调查研判食品药品安全问题影响的公共利益范围、潜在的危险，利用人工智能手段加强公共卫生安全检察公益诉讼的调查取证，利用区块链存储相关证据等等，这些都需要进一步探索，充分利用高科技手段助力公共卫生安全检察公益诉讼。

4.完善复合型人才培养机制。目前检察机关从事公益诉讼的人员结构尚显单一，尤其在基层院，从事公益诉讼的人员大多无法实现“检察官+检察官助理”的“1+1”办案模式，且知识结构大多停留在刑法或民法领域，知识领域较狭窄。而公共卫生安全领域的公益诉讼专业性较强，涉及知识面较广，因此建立复合型人才培养机制是发挥公益诉讼检察职能的应有之意。可与相关专业机构或行政机关搭建联合培养平台，采用召开座谈会、讲授公开课或挂职锻炼的方式拓宽专业知识领域，如公益诉讼检察人员可去卫健委等部门定期挂职锻炼以拓宽专业知识和提高调查取证的专业度。EA5AD07B-8965-4437-A8A6-890C8B19C2B6