顺应农业执法改革，完善农机监理体系建设

朱守保

（安徽省农机安全监理总站，安徽合肥 230041）

0 引言

农机安全监理工作是农业机械化工作的重要组成部分，主要职责包括牌证管理、安全检验、事故处理、应急管理、安全检查、隐患排查、违章处罚、安全宣传等，集行政、执法、专业服务于一身。

2019年下半年以来，安徽各地陆续开展农业综合执法改革，农机安全监理工作和监理队伍纳入改革范围。根据要求，农机安全监理工作中的行政执法职能分离归并到农业综合执法工作中去，农机安全监管职能中农机注册登记、驾驶员考试发证、事故责任认定和调解等仍由农机安全监理机构专业化管理。但由于此次改革全省没有统一的方案，仅出台指导意见，由地方政府在指导意见框架下决定如何改革。日前，笔者对全省农业综合执法改革和农机安全监理体系建设进行了深入的调研，认为必须顺应农业综合执法改革、加强农机监理体系建设

1 农机安全监理工作的重要意义

1.1 农机安全监理是安全生产重点行业

农机安全生产作为全国17个安全生产重点行业之一，是重要的民生问题，直接关系到广大农民群众的生命财产安全，关系到农民家庭及农村社会的和谐稳定；农机安全监理工作是农机安全生产的基础性工作，是实现农机生产安全的重要保证，对保障农民特别是农民机手生命财产安全至关重要。

1.2 农机监理工作是法律法规授权

农机安全监理工作是法律赋予农机化主管部门及农机安全监理机构的职责，党和国家历来十分重视农机安全生产工作，先后出台了《农业机械化促进法》、《道路交通安全法》、《农业机械安全监督管理条例》等法律法规，从法律层面要求农业（农机）部门加强拖拉机、联合收割机等农业机械的安全监管，保护人民的生命财产安全。农业农村部依据法律法规的规定先后出台了《拖拉机和联合收割机驾驶证登记规定》、《拖拉机和联合收割机驾驶证管理规定》及工作规范，授权农机监理机构负责农机安全监理工作。

1.3 农机监理工作保护农民生命财产安全

安徽是农业大省，也是农机大省，截至2020年底，全省农机总动力超过6 650万kW，拖拉机发展到228.9万台。其中大中型拖拉机22.8万台，联合收割机达到18.5万台。农业机械化发展速度加快、领域拓宽，为抓好农机安全监理工作提供了良好的外部环境。尽管各类农业机械发展迅猛，在各级党委政府和农业农村主管部门的坚强领导下，由于农机安全监理体系完整，得全省安全农机监理系统广大工作人员的共同努力，“十三五”以来农机事故各项指标均在控制范围之内，连续多年未发生重大伤亡事故，全省农机安全生产形势发展平稳，对发展农村经济，促进农业增效、粮食增产、农民增收发挥着重要作用，为农村振兴和农民致富奔小康保驾护航（表1）。

表1 “十三五”以来全省农机事故统计情况表（单位：人，万元）

1.4 农业机械化发展要求必须加强安全监理工作

《国务院关于加快推进农业机械化和农机装备产业转型升级的指导意见》（国发〔2018〕42号）提出：“我国农业生产已从主要依靠人力畜力转向主要依靠机械动力，进入了机械化为主导的新阶段”的重大判断，要求推动农业机械化向全程全面高质高效升级。我省的农业机械结构也正在发生变化，中小型单一功能的机械正向大型复合型机械转变，农民对农机装备的依赖越来越明显，对安全、舒适、高效作业的要求逐年提高。但许多老旧、不符合国家安全技术标准、安全隐患大的机械，淘汰更新速度较慢，必须加强安全监管，加速报废更新淘汰。特别是新发展阶段习近平总书记提出“人民至上、生命至上”，农业农村部提出“农业生产坚持稳字当头、稳中求进；农民收入稳势头提后劲”，安徽省委省政府提出“机械强农、科技强农、增加农民收入”，这就赋予农机安全监理机构更加艰巨的任务：发展农业生产、农业机械化必须要把安全生产作为头等大事，摆上重要日程，任何时候都不能放松，完成这一任务需要一支作风顽强、技术专业、体系完整的农机安全监理队伍。

2 改革前全省农机安全监理基本情况

2.1 农机安全监理机构岗位情况

设有县及以上农机监理机构112个，其中1个省总站，16个市农机监理所、站，95个县（市、区）农机监理所、站，均为公益一类事业单位，拥有农机监理人员约3 000人（编制约1 800人）。各县市农机安全监理机构按照农业部《农机安全监理机构建设规范》（农业部农机发〔2009〕2号）的要求，分别设置登记岗、检验岗、考试岗、事故处理岗，岗位设置完备，满足日常安全监管工作需要。

2.2 农机安全监理法规制度情况

目前，涉及农机安全监管的法律有《中华人民共和国道路交通安全法》、《农业法》、《农业机械化促进法》、《安全生产法》等，行政法规有《国务院农业机械安全监督管理条例》、农业农村部部长令等，农机安全生产国标34个、行业标准33个，农机安全监理法规体系完善。安徽围绕法律法规制订一系列的农机安全监理制度如《农机考试员制度》《农机检验员制度》等。

2.3 农机安全监理技术装备情况

全省拥有农机监理专用车77辆，执法记录仪265套，无纸化考试系统153套，电子桩考仪33套，自动检测线26个，事故勘察箱61个以及部分便携式检测设备等。除农机监理办证设备能满足日常工作需要外，其他装备如考试设备、事故处理设备、专用车辆等简陋、陈旧，很难满足工作需要。

2.4 安全监理主要工作方法与手段

严格落实安全生产责任，建立源头管理机制，实行安全生产目标责任制和责任追究制；全面推进“平安农机”创建，强化农机监理制度和体系建设，提升农机监理公共服务能力；组织人员深入乡村道路、田间场院发放农机安全宣传资料，开展农机安全宣传教育，在重要农时前后举办农机安全教育培训班，开展农机安全法律法规和安全驾驶操作知识培训，剖析农机事故典型案例，不断提高机手驾驶操作技能；组织人员深入农机作业场所开展农机安全生产检查，与公安、应急管理部门建立联合执法机制；加强农机监理系统党风廉政建设，定期组织全省农机监理人员岗位培训和资格认证，持证上岗，规范农机安全监管权力运行等。

3 改革对全省农机安全监理工作影响

十九届三中全会以来，党中央推进农业综合行政执法改革，为解决农业执法多头分散、执法缺位、不到位等问题提供了强有力的法治保障。十九届四中全会对推进国家治理体系和治理能力现代化提出了明确要求。安徽省委省政府根据中央的要求和农业农村部的部署，将农业综合执法改革列入2020年重点工作，省委农办对各地的改革做出部署。全省各地按照省里要求，对农业综合执法进行了改革，市级成立了农业综合执法支队，县级成立了农业综合执法大队，将分散在农业农村部门内设机构及所属单位的行政处罚、行政检查、行政强制职能剥离，整合由农业综合行政执法队伍集中行使，农机安全监理机构、职能也在改革之列，但全省情况差别较大。

3.1 机构简单撤并

部分市县如亳州市、东至县、霍山县等多数县市区撤消农机安全监理机构，将农机安全监理机构连同农机安全监理业务整体并入农业综合执法部门，农业综合执法部门既要从事执法，又要办理监理业务，没有实现行政执法和专业服务相分离。

3.2 监管职能不明

农业综合执法改革应该是整合农业农村部门的所有执法权，集中统一使用，但多数地方改革后农机安全监理职能没有明确，少数地方如阜阳市及阜阳市颍泉区直接撤销农机安全监理机构，农机安全监理业务没有部门承担，造成农民机手在办理机械注册登记、年度检验无处办理；池州市贵池区职能交叉不明，农机安全监理业务互相推诿扯皮，农机安全监理业务一度中断。

3.3 监管人员减少

在此次改革过程中，由于地方受编制的限制，在成立农业综合执法机构时，从农机安全监理机构协调大量编制，造成农机安全监理机构人员急剧减少，如亳州市谯城区、利辛县等地仅保留2-3个编制，不能满足开展农机监理业务的需要。而且留下的监理人员年龄偏大，如安庆市全市现有72名农机监理人员平均年龄近50岁，其中35岁以下仅2人，不能适应农业机械快速发展需要。

3.4 机构名称不一

全省保留农机监理机构的，主管部门有的是农业农村部门，有的是农机化发展（推广、服务）中心，如濉溪县农机化服务中心还是政府直属事业局；名称也五花八门，有的叫农机监理站，有的叫农机检测中心，有的叫农机登记中心，有的是农机化中心的内设机构，有的叫农机站，单位名称既不能体现行业特色，又不能涵盖业务内涵；经费保障不一，多数为全额事业单位，但也有少数地方为差额事业单位。

3.5 农机“三率”偏低

由于人员偏少，监管不到位，加上农机手自觉参加检验的较少，不愿主动接受监管，农机“三率”普遍不高。在部分地方，拖拉机、联合收割机在作业时，不按规定悬挂号牌；驾驶操作人员不携带证件，甚至无证驾驶操作。

3.6 事故隐患增加

对农机进行实地免费安全检验是党和政府的一项重要惠农政策，部分地方对机构进行简单的撤并或撤销农机安全监理机构，工作人员过度减少或兼职现象突出，新进人员对重农机安全监理不熟悉等等，造成农机监理服务能力下降，影响农机安全监理业务正常开展，安全宣传教育得不到普及，农民机手安全生产意识淡化，农机事故隐患增加。

4 工作对策

4.1 提高政治站位，顺应改革需要

深化农业综合执法改革是全面依法治国、建设法治政府的内在必然要求，是实施乡村振兴战略、推进乡村治理体系和治理能力现代化的迫切需要，各级农机安全监理机构要提高政治站位，无条件服从地方政府改革需要，按照国家事业单位改革、“放管服”改革、农业综合执法改革的总体要求，积极推进农机安全监理体系改革，要主动向地方政府和主管部门汇报，确保安全监理行政职能回归行政单位、执法权利划归综合执法部门、安全监理逐步走向专业服务，推动安全生产责任落实。

4.2 明确监理职能，落实安全责任

针对当前农机安全监理机构职能和农业综合执法机构职能交叉现象，各地要明确农机安全监理职责的落实，防止职责不清、推诿扯皮现象。尤其要按照法律法规的规定配齐农机安全监理业务岗位设置，确保安全监理工作各项业务正常开展。

农业农村部门要履行农机安全生产行政职能，加强领导；农机安全监理机构要聚焦农机安全生产需要，以服务农机手、农机经营组织为重点，强化源头管理，积极做好安全技术、知识培训和宣传教育，提高服务效率和质量；农业农村综合执法部门要经常性开展农机安全生产检查，加强与应急管理、公安、交通等部门的协调配合，纠正农机生产违法行为，消除农机事故隐患。农业农村部门可以针对改革后农机安全监理人员减少的状况，统筹高度农机推广、培训、农业执法多方力量，共同做好农机安全监理工作。

4.3 加强体系建设，提高服务能力

全省各级农机安全监理机构要以历史思维把握发展规律，以法制思维推进依法安全监管，以创新思维完善农机安全监理事业发展思路。

各地要根据法律法规和新的职责以及新发展格局的要求，重新梳理制订完善农机安全监理制度；结合放管服改革和农业农村部要求，简化办事程序，下放部分权力，推动农机安全监理工作规范化。

各地要坚决按照《农机安全监理机构建设规范》的要求，在现有人员编制的情况下，最大限度完善岗位设置，可以一人多岗，满足工作需要；要做好改革过程中国有财产转移，将农机安全监管技术装备保留在农机安全监理机构，请求财政支持，配齐配强农机安全监理装备，推进农机安全监理工作科学化。

省级农机安全监理机构要针对各地改革过程中人员变化较大的因素，强化农机安全监理队伍服务技能和专业知识培训；要克服新冠疫情的影响，积极开展线上培训，使新进人员适应岗位需求提升公共服务能力。

各县（市区）农业农村部门要积极推进“乡村农机两员”建设，将农机安全监管力量向基层延伸下沉，协助县级农机安全监理机构和农业综合执法部门做好农机安全宣传、劝导等基础工作，封死安全监管死角，坚决打击农机生产无牌无证、违法裁人、酒后驾驶操作等违法违规行为。

各地从严做好农机检验、注册登记、年度检验、考试发证等服务工作，以改革和求真抓实的态度，创新农机安全监理新方法，拓展农机安全监理新领域，为农业机械从事农业生产提供优质服务，保障农机生产安全，为农民收入稳定增长、实现乡村振兴做出应有的贡献。