尼日利亚经济发展困境及其治理

朴英姬

内容提要：2016年和2020年，尼日利亚经济两次陷入衰退，引发了25年来最严重的经济衰退，导致经济增长低迷、贫困率和失业率攀升、粮食安全风险加剧、安全形势日益恶化等多重困境。2021年，尼日利亚经济实现了缓慢复苏。尼日利亚经济正处于关键的十字路口，若要推动国民经济迈入可持续发展的良性轨道，亟待解决经济发展困境的深层诱因，包括制度建设滞后和政府治理薄弱、基础设施落后和国内市场分割严重、结构转型迟滞和地区发展不平衡、非包容性增长和安全风险较高等，并由此构建出推动经济可持续发展的政府治理体系。

2020年，新冠肺炎疫情全球大流行使得世界经济陷入自大萧条以来最严重的衰退，非洲经济也受到多重冲击，在短期内难以回归疫情前的发展轨道。疫情对非洲经济发展的负面影响将持续较长时间，并对实现联合国“2030年可持续发展目标”和非洲联盟《2063年议程》造成严重威胁。尼日利亚是非洲第一大经济体、第一人口大国和第一大石油生产国。2020年，新冠肺炎疫情导致尼日利亚陷入25年来最严重的经济衰退。2021年，尼日利亚经济在多重冲击下实现了缓慢复苏。然而，若要实现经济可持续增长和联合国“2030年可持续发展目标”，还面临极度紧迫的经济和社会发展压力，需要找到经济发展困境的深层诱因，并构建推动经济可持续发展的政府治理体系。

一、尼日利亚经济发展遭遇多重困境

2016年和2020年，尼日利亚经济接连陷入衰退泥潭，五年间出现两次经济衰退，经济和社会发展遭遇重挫，经济增长的内生动力疲弱，贫困、失业和粮食安全状况严重恶化，安全风险与日俱增。尼日利亚面临严峻的经济困境。

（一）经济增长缺乏多元强劲的内生动力

长期以来，尼日利亚经济增长与国际油价息息相关，国民经济严重依赖石油生产和出口收益。从1970年至2012年，石油部门占据了尼日利亚出口收入90%以上的份额和政府收入80%左右的份额。2015—2016年，石油价格下跌导致这一比例出现下滑。尽管如此，2019年尼日利亚石油部门仍占据了出口收入80%以上的份额和政府收入50%以上的份额。尼日利亚经济增长严重受制于石油价格波动的影响，这既会影响短期宏观经济的稳定性，还会威胁经济增长的可持续性。国际油价一旦下跌，不仅会降低政府收入和支出，加剧本币贬值和通货膨胀，对尼日利亚经济产生直接冲击，还会减少公共服务和生产方面的投资，并对非石油部门造成冲击，最终导致经济增长严重下滑乃至陷入衰退。

2000—2014年，国际油价大致呈现上涨态势，尼日利亚国内生产总值（GDP）年均增长率也达到7.2%。2000—2010年，尼日利亚经济增长率持续高于西非地区和非洲大陆的平均水平（见表1）。2014—2016年，国际油价持续暴跌，尼日利亚经济增长率于2016年跌至-1.6%，陷入衰退泥潭。2017—2019年，随着国际油价逐步回升，尼日利亚经济得到缓慢提升，这期间经济增长的驱动力主要来自农业、采掘业、信息和通信技术业，这三个产业贡献了尼日利亚经济增长的91%，其他产业对经济增长的拉动作用微弱。①Nigerian Economic Summit Group, “NESG Macroeconomic Outlook 2021: 4 Priorities for the Nigerian Economy in 2021 and Beyond,” Lagos, 2021, p.5.由于国民经济严重依赖石油生产和出口，尼日利亚经济增长缺乏多元强劲的内生动力，难以抵御国际油价波动和市场需求低迷的冲击。2017—2019年，石油价格始终未能恢复到2014年的状态，尼日利亚也未能彻底摆脱经济衰退的影响，其经济增速持续低于西非地区和非洲大陆的平均水平。2020年新冠肺炎疫情暴发之际，尼日利亚经济正经历艰难而缓慢的复苏，疫情导致的多重冲击使其再次陷入衰退的泥潭，出现-1.8%的负增长。受益于农业、公用事业、信息和通信技术业、运输、贸易、金融和保险等行业的增长，2021年尼日利亚经济增速回升至3%，但仍低于西非地区和非洲大陆的平均水平（表1）。

表1 2000—2021年尼日利亚、西亚地区和非洲大陆GDP的增长率（单位：%）

（二）民生问题成为政府治理的重大挑战

新冠肺炎疫情引发的经济衰退导致尼日利亚社会发展指标严重倒退，人均收入减少，贫困、失业和粮食不安全状况急剧恶化。自2016年以来，尼日利亚经济增速低于人口增长率（2.7%），使得人均GDP倒退10年以上。2019年，尼日利亚有40%人口生活在贫困线（日生活费低于1.9美元），贫困人口高达8300万。2020年，尼日利亚的新增贫困人口约为860万，这意味着2020年贫困人口已超过9000万。新冠肺炎疫情引发的经济活动减少，使得尼日利亚失业率迅速攀升，2020年第二季度升至27.1%，第四季度达到33.3%，失业人口超过2320万。2020年第四季度，尼日利亚未充分就业率为22.8%，未充分就业人口为1590万。①Nigerian Economic Summit Group, “NESG Macroeconomic Outlook 2021: 4 Priorities for the Nigerian Economy in 2021 and Beyond,” Lagos, 2021, pp.7, 13; Nigerian Economic Summit Group, “NESG 2021Q1 GDP Report,” Lagos, May 2021, p.2.

2020年，新冠肺炎疫情导致尼日利亚石油收入减少，本币贬值，粮食价格上涨，收入水平下降。加之自然灾害和安全形势恶化的影响，尼日利亚粮食不安全状况加剧。2020年，尼日利亚北部15个州和联邦首都区（FCT）有高达920万人口处于不安全状态（2019年为500万人），人们因无法获得足够的食物致使其生命和生计面临威胁。其中，东北部的博尔诺州（Borno）、约贝州（Yobe）和阿达马瓦州（Adamawa）的粮食不安全状况最为严重，分别有180万人、94.7万人和65.8万人处于不安全状态。①FSIN and Global Network Against Food Crises, “Global Report on Food Crises 2021,” Rome, 2021, p.197.2020年9月，联合国秘书长古特雷斯指出，尼日利亚是世界上粮食危机最严重的国家之一，数百万人的生命处于危险之中。新冠肺炎疫情暴发以来，尼日利亚的民生问题日益尖锐，成为政府治理的重大挑战。

（三）安全局势日益恶化加剧了经济风险

2020年，新冠肺炎疫情导致尼日利亚多个地区安全局势持续恶化，对政府军和警察控制社会的能力造成巨大挑战。由于国内骚乱不断，犯罪率上升，中部地带社区暴力冲突不断，东北部地区的恐怖主义活动时常出现，尼日利亚被列入世界银行“2020年脆弱和受冲突影响国家”（Fragile and Conflict-affected States）名单中的“中等强度冲突国家”。2020年11月，澳大利亚智库经济与和平研究所（IEP）发布了《2020年全球恐怖主义指数》（恐怖主义指数为0—10级，10为最高级），其中尼日利亚的恐怖主义指数为8.314级，受到恐怖主义影响非常大。2002年，尼日利亚的恐怖主义指数在全球排第35位，此后呈现迅速上升之势。2010年升至第17位，2014年升至第2位，2015年以来一直处于第三位（前两位是阿富汗和伊拉克）。2019年，尼日利亚恐怖主义活动造成的经济损失高达国内生产总值的2.4%。②Institute for Economics & Peace, “Global Terrorism Index 2020: Measuring the Impact of Terrorism,”Sydney, November 2020, pp.8, 18, 32.

自2020年下半年以来，尼日利亚安全局势更加复杂，多地接连发生针对外国和当地公民的武装绑架、袭击等恶性事件。2021年前半年，尼日利亚有2371人遭到绑架，遍布36个州和联邦首都区。2020年10月至2021年8月，中国驻尼日利亚大使馆多次向中国公民发出安全警示，并提醒在博尔诺、约贝、阿达马瓦、尼日尔（Niger）、卡杜纳（Kaduna）、奥孙（Osun）、贝努埃（Benue）等州的中国公民加强防范并尽快撤出危险区域。

武装冲突、暴力事件和恐怖主义袭击导致尼日利亚国内流离失所人数上升，打击了脆弱的经济活动，抑制了经济复苏和创造就业的步伐。中部地区农牧民冲突严重影响了农业生产，导致粮食价格高涨，粮食不安全状况加剧。尼日利亚安全局势日益恶化加剧了经济倒退的风险。

二、尼日利亚经济发展遭遇困境的深层诱因

当前，尼日利亚经济已走出衰退阴霾，但经济复苏进程缓慢，难以弥补疫情带来的经济损失。为推动国民经济步入强劲复苏和可持续发展轨道，尼日利亚亟须找到经济发展困境的深层诱因，为经济可持续发展夯实基础。

（一）制度建设滞后和政府治理薄弱

尼日利亚制度建设严重滞后。根据世界经济论坛的《2019年全球竞争力报告》，在全球竞争力指数中，尼日利亚的制度建设指标评分仅为41.4，低于撒哈拉以南非洲的平均水平（46.9），而该地区处于世界各地区最低水平。2019年，尼日利亚制度建设指标在全球141个经济体中排第128位，其中有组织犯罪、恐怖主义发生率、警察服务可靠度、政府监管负担、腐败发生率、财产权保护、知识产权保护等项的全球排名均在110位之后（见表2）。

表2 2019年尼日利亚的制度建设指标评分及全球排名

（续表）

易卜拉欣非洲国家治理指数（IIAG）是衡量和监测非洲国家治理绩效的工具，通过四个关键要素①包括安全与法治，公众参与、人权和包容，创造经济机会的基础，人类发展。来衡量非洲国家治理绩效。根据IIAG的测评，尼日利亚政府治理绩效很差。2019年，尼日利亚的IIAG评分仅为45.5分，远低于非洲最高分77.2（毛里求斯），也低于西非地区和非洲国家的平均水平（分别为53.1分和48.8分），在非洲国家排名中排第34位。①Mo Ibrahim Foundation, “2020 Ibrahim Index of African Governance-Index Report,” London, 2020,pp.14-69.根据联合国开发计划署的《2020年人类发展报告》，尼日利亚属于“低人类发展水平”，在全球189个经济体中排第161位。2019年，尼日利亚人口出生时的预期寿命仅为54.7岁，平均受教育年限为6.7年，人均国民总收入为4910美元（按2017年购买力计算）。如果按照人均国民总收入排名，尼日利亚会靠前19位。也就是说，有十几个中等人类发展水平经济体的人均国民总收入要低于尼日利亚，其中包括肯尼亚、赞比亚、津巴布韦、喀麦隆、科摩罗等非洲国家。例如，2019年津巴布韦人均国民总收入仅为2666美元，远低于尼日利亚的水平，但其人口出生时的预期寿命为61.5岁，平均受教育年限为8.5年，要高于尼日利亚的水平。按照人类发展指标，津巴布韦属于中等人类发展水平。不仅如此，2010年以来，尼日利亚人类发展指标普遍低于撒哈拉以南非洲的平均水平。②UNDP, Human Development Report 2020, New York, United Nations Development Programme, 2020,pp.345-346.这表明，尼日利亚政府治理能力薄弱，未能将经济增长成果转化为社会发展指标上的提升。

自独立以来，尼日利亚制定了一系列的国家发展规划和远景规划，却未能达到原定发展目标。例如，2010年,尼日利亚制定了《2020年愿景》，其目标是在2020年跻身于世界前20大经济体之列，致力于通过更有效地利用人力资源和自然资源来实现经济快速增长，并且将经济增长的成果更加公平地分配到广大民众手中，将尼日利亚发展成为强大、多元化、可持续和有竞争力的经济体。然而时至今日，尼日利亚距离实现上述愿景相差甚远。在《2020年愿景》中提到的“加快推进结构转型、着力解决经济增长和竞争力提升的严重障碍”等具体行动计划均未能得到有效执行。

制定发展规划是必要的环节。发展规划是政府有意识地影响、指导，并在某些情况下控制一国关键经济变量在一段时间内的变化，以实现预定目标的一种努力。③Iheanacho, E.N., “National Development Planning in Nigeria: An Endless Search for Appropriate Development Strategy,” International Journal of Economic Development Research and Investment, Vol.5, No.2,August 2014, p.51.政府通过制定和有力执行发展规划，有助于对经济进行一系列的结构性改革，促进经济发展方式的转变，实现预期的发展目标。尽管尼日利亚历届政府都将制定国家发展规划作为应对发展挑战的必要战略，但由于存在诸多问题（包括系统性腐败、政治意愿不强烈、缺乏发展规划的执行力、发展目标不切实际、政府发展项目缺乏连续性、公共部门效率低、公共部门和私营部门合作不力等），至今未能实现预期目标，经济和社会发展指标仍然严重滞后。例如，尼日利亚制定的“2017—2020年经济复苏和增长计划”（ERGP）中的关键性改革计划未被执行，其设定的生产多元化、经济增长和创造就业等多项目标均未实现。

国家发展规划是将各级发展充分纳入国家发展总体目标之中，确保有效实施国家政策和战略，并将各项倡议和计划转化为全球公认和可接受的发展成果。由于制度建设和政府治理薄弱，尼日利亚一直缺乏切实可行且有力执行的国家发展规划，也存在设计不当、缺乏连续性、持续时间短、执行不力等问题，这使其在推进经济增长和产业结构转型方面的潜力难以得到充分释放，始终面临严峻而紧迫的发展压力。

（二）基础设施落后和国内市场分割严重

根据《2019年全球竞争力报告》，尼日利亚的基础设施指标在全球141个经济体中排第130位，其中公路基础设施质量、航空运输效率、海港服务效率、获得电力供应等指标均在全球排120位之外。根据非洲开发银行发布的“2020年非洲基础设施发展指数”（包括电力、交通、信息和通信技术、供水和卫生设施），尼日利亚的评分为23.266，低于非洲国家平均水平（29.633），仅在非洲国家排名第24位，与排名前五位国家的差距巨大。2020年，尼日利亚的电力、交通、信息和通信技术、供水和卫生设施这四项指标的得分分别为2.721、5.655、17.877和65.623，其中电力和交通基础设施尤为落后。①African Development Bank, “The Africa Infrastructure Development Index 2020,” Abidjan, July 2020,pp.9-14.尼日利亚仅有60%左右的人能获得电力供应，有高达8000万人无法获得电力供应。在世界银行《2020年全球营商报告》中，尼日利亚的获得电力供应指标在全球190个经济体中排名第169位。在拉各斯（Lagos），获得电力供应需耗时119天，成本高达人均收入的297.9%，但仍无法获得稳定的电力供应。①World Bank, “Doing Business 2020: Economy Profile Nigeria,” Washington, DC, 2020, p.26.获得稳定的电力供应是企业在尼日利亚经营最具挑战性的难题之一。

尼日利亚的交通基础设施发展比较滞后。尽管尼日利亚拥有20万公里的公路网络，却仅有30%为铺面公路。2017年，尼日利亚有40%的联邦公路、78%的州级公路、87%的地方政府公路状况不佳，需要修复或重建。尼日利亚的城市交通基础设施和公共交通服务供给不足，降低了城市的生产力。②World Bank, “Creating Markets in Nigeria: Crowding in the Private Sector,” Washington, DC, October 2020, p.20.基础设施落后导致尼日利亚国内市场的运输成本高，企业运营成本高昂，严重阻碍了国内市场一体化。在尼日利亚，从西北部卡齐纳州（Katsina）的吉比亚（Jibiya）到西南部的拉各斯（Lagos），运输一个20英尺的集装箱货物需要耗时12.5天，耗资3041美元。而在美国，同样的距离从芝加哥（Chicago）运到纽瓦克（Newark）仅需要3天时间和1583美元。如此高昂的运输成本阻碍了当地经济的发展。尽管尼日利亚人口超过2亿，国内市场潜力巨大，但绝大多数企业仅将当地市场（同一个城镇，同一个州）作为主要销售渠道。由于本地贸易占主导地位，地区层面的专业化分工很少出现，由此导致地区间的产业门类重复、专业化分工程度低，国内市场碎片化和关联度低。③World Bank, “Nigeria Biannual Economic Update: Connecting to Compete,” Washington, DC, April 2018,pp.45-46.尼日利亚基础设施落后和国内市场分割严重，降低了企业进入更广阔市场的可能性，阻碍了跨地区的专业化生产和价值链的形成，难以发挥市场一体化带来的规模经济效应，对私营部门的发展和生产率的提升造成严重阻力。

（三）结构转型迟滞和地区发展不均衡

尼日利亚经济增长带有明显的资源驱动属性。一方面，依托于持续不断的石油财富积累，尼日利亚城市化发展速度很快，人口城市化率从2005年的39.1%升至2019年的52%，④UNECA, AfDB and AUC, African Statistical Yearbook 2020, Addis Ababa, Ethiopia, ECA Printing and Publishing Unit, 2020, p.66.形成了众多消费型城市，而非生产型城市。城市经济以服务业为主导，制造业发展滞后。城市化的快速推进未能迅速提高生产水平，创造众多高质量就业岗位，或者显著减缓贫困状况（2018年有54%的城市人口生活在贫民窟），大大降低了城市的生产性和竞争性。城市创造就业机会有限，特别是高生产率的工业和服务业的就业机会匮乏，导致大量农村人口无法转移到城市就业，致使经济结构转型进展迟缓。另一方面，国民经济过度依赖于石油产业，抑制了产业结构的均衡发展。除了石油和天然气之外，其他产业的发展严重滞后，由此导致创造的就业机会有限，产业结构转型进展微弱。2018年，尼日利亚农业增加值占GDP的比重为21.4%，高于非洲大陆平均水平，更远高于南非和埃及的水平，仅略低于2011年的水平。尼日利亚农业部门吸纳了全国40%左右的就业人口，但农业生产率较低，绝大多数农场规模很小，缺乏灌溉系统，资本投入量很低。过去20年，尼日利亚人均农业产出提升幅度不足1%。尼日利亚农业产值高度集中于种植业，种植业占据了农业总产出的91%，其余9%为渔业、林业和畜牧业。基础设施落后、土地市场效率低、融资渠道有限、政策可靠性欠缺、市场信息不充分等因素阻碍了农业领域的投资增长和新技术采用，减缓了农业生产率增长幅度，抑制了农业价值链的发展。①World Bank, “Nigeria Economic Update Fall 2019: Jumpstarting Inclusive Growth,” Washington, DC,2019, p.43.

尼日利亚制造业发展滞后，2018年制造业增加值占GDP的比重仅为9.8%，既低于非洲地区大国南非和埃及，也低于西非国家加纳和科特迪瓦，还低于非洲大陆的平均水平（见表3）。尼日利亚的制造业部门吸纳了全国就业人口的8%左右，并且主要集中于少数几个行业，其中食品和饮料、水泥和纺织业占据了制造业总产出的77%。②Nigerian Economic Summit Group, “NESG Macroeconomic Outlook 2018: Will Nigeria’s Growth Be Inclusive in 2018 and Beyond?” Lagos, 2018, p.18.

2000—2014年，尼日利亚石油部门占GDP的比重从31%下降到10%，这源于经济改革和政治转型促进生产率提升、服务业强劲增长等因素，推动了产业结构变化。尼日利亚服务业增加值占GDP的比重从2008年的25.7%猛增至2015年的58.8%。然而，2015年以来，石油价格低迷导致尼日利亚服务业增速下滑乃至萎缩。③World Bank, “Nigeria on the Move: A Journey to Inclusive Growth,” Systematic Country Diagnostic,Washington, DC, June 2019, pp.30-34.2018年，尼日利亚服务业增加值占GDP的比重又降至52.6%（见表3）。这表明，尼日利亚的服务业扩张在很大程度上依赖于石油财富的增加，其产业结构变化并未改变国民经济以石油部门为主导的局面。

表3 2008—2018年尼日利亚及其周边国家以及非洲大陆的产业结构变化（单位：%）

尼日利亚是全球商品出口多元化程度最低的国家之一。2017年，其商品出口总额中，农产品占比为2%，燃料和矿物占比为91.2%，制成品占比为6.8%。而非洲其他地区大国的出口多元化程度均高于尼日利亚。例如，南非的商品出口总额中，农产品占比为14.2%，燃料和矿物占比为38.7%，制成品占比为47%；埃及的商品出口总额中，农产品占比为21.2%，燃料和矿物占比为25.4%，制成品占比为53.4%；肯尼亚的商品出口总额中，农产品占比为60.5%，燃料和矿物占比为11%，制成品占比为28.5%；加纳的商品出口总额中，农产品占比为43%，燃料和矿物占比为46.1%，制成品占比为10.9%。①World Bank, “Creating Markets in Nigeria: Crowding in the Private Sector,” Washington, DC, October 2020, p.4.基于此，尼日利亚亟须打破国民经济对石油部门的过度依赖，增强非石油行业对国民经济的贡献度，促进出口多元化，提升国际竞争力。

尼日利亚共有36个州和联邦首都区，分为6个地缘政治区，即中北部地区、东北部地区、西北部地区、东南部地区、南部地区和西南部地区。从经济发展指标来看，尼日利亚的北部地区远远落后于南部地区。该国的现代工业和服务业主要集中在南部和西南部地区。尼日利亚人口密集的城市包括拉各斯（1486万）、卡诺（Kano，410万）、伊巴丹（Ibadan，365万）、阿布贾（Abuja，346万）、哈科特港（Port Harcourt，317万）和贝宁城（Benin City，178万）。除了卡诺位于西北部地区，其余重要城市均集中在南部和西南部地区。①European Asylum Support Office, “Country of Origin Information Report: Nigeria Security Situation,”Malta, June 2021, p.19.北部地区安全局势持续不佳，使得东北部和西北部地区的贫困率为全国最高水平。2016年，尼日利亚有43%的贫困人口每日生活费低于1.9美元，其中87%的贫困人口位于北部地区。尼日利亚创造就业和收入增加的机会都集中在中部和南部地区。南部地区的教育和社会福利水平也高于北部地区。例如，东北部地区女生小学入学率为41.5%，而东南部地区为80%。②World Bank, “Nigeria Biannual Economic Update: Connecting to Compete,” Washington, DC, April 2018,p.38.这表明，尼日利亚北部和南部地区在生活条件、人力资本积累和经济发展机会方面都存在显著差异，地区发展不均衡状况比较严重。

（四）非包容性增长和安全风险较高

包容性增长是指通过实现普惠式（Broad-based）经济增长，使贫困率和失业率显著降低。长期以来，尼日利亚未能实现包容性增长，贫困和失业状况依然严峻。2000—2010年，尼日利亚GDP年平均增长率达到7.7%，但生活在贫困线以下的人口数从2004年的6900万升至2010年的1.1亿，失业和未充分就业率从2006年的12%上升至2010年的21%。2016—2017年，经济衰退和低迷导致尼日利亚的失业和非充分就业率高达40%。③Nigerian Economic Summit Group, “Developing Data-Driven Social Inclusion Policies and Strategies:The Panacea for Achieving Social Inclusion in Nigeria,” Lagos, February 2018, p.1.这源于尼日利亚经济增长不具有普惠性，并且经济增长的动力集中于少数产业部门。例如，2000—2015年，尼日利亚服务业贡献了实际GDP增长的61%，其中贸易、电信、房地产和金融服务的贡献最大；而制造业、建筑业和农产品加工业等生产性部门仅贡献了经济增长的15%。由于经济增长主要由少数产业部门驱动，加之人口增长率高，每年创造的正规就业岗位数量不及新增劳动人口数量，进而导致失业率逐年升高。例如，2006—2011年，每年创造的正规就业岗位约为120万个，新增劳动人口为200万，正规就业缺口为80万个。①Nigerian Economic Summit Group, “NESG Macroeconomic Outlook 2018: Will Nigeria’s Growth Be Inclusive in 2018 and Beyond?” Lagos, 2018, p.16.2014—2018年，尼日利亚劳动力市场新增1900万人，而同期仅创造了350万个新就业岗位。2014年，尼日利亚的失业率低于10%，之后持续升高，2018年升至23%。②World Bank, “Nigeria Economic Update Fall 2019: Jumpstarting Inclusive Growth,” Washington, DC,2019, p.8.这表明，尼日利亚经济增长创造的高质量就业岗位严重不足，使得贫困和失业状况难以得到有效缓解。

贫困和失业状况严重是政治不稳定和安全局势恶化的根源，这导致尼日利亚的暴力冲突和恐怖主义风险持续较高。安全风险高是尼日利亚经济发展的长期桎梏。第一，东北部地区恐怖主义袭击时有发生。近年来，尼日利亚东北部地区武装冲突持续不断，特别是在博尔诺州、约贝州和阿达马瓦州，尼日利亚政府难以控制东北部地区的安全局势，东北部地区恐怖主义袭击影响了近1500万人。通过破坏当地公共服务、基础设施和经济活动，使得本已落后的经济状况雪上加霜。③World Bank, “Nigeria on the Move: A Journey to Inclusive Growth,” Systematic Country Diagnostic,Washington, DC, June 2019, p.47.据统计，2007—2019年，尼日利亚共发生恐怖主义袭击4383次，造成23354人死亡，经济损失达到1419亿美元（居于世界最高水平）。④Institute for Economics & Peace, “Global Terrorism Index 2020: Measuring the Impact of Terrorism,”Sydney, November 2020, p.36.第二，中部地区农牧民冲突愈演愈烈。在干旱的北部与肥沃的南部交汇的尼日利亚中部地带，过去十年里游牧民与定居农民之间争夺土地和水资源的暴力冲突更加激烈，导致安全局势更加恶化。中部地区频繁暴发的冲突导致大量人员伤亡和流离失所，农作物和牲畜产量下滑，并对国家粮食安全、畜牧业发展和减缓贫困构成严重威胁。第三，尼日尔河三角洲地区持续不断的暴力冲突对石油生产造成严重威胁。由于石油收入缺乏透明度、石油收入分配争议不断、石油泄漏导致环境破坏，以及不同部族之间利益纷争导致的紧张关系，造成盛产石油的尼日尔河三角洲地区形势异常紧张。尼日尔河三角洲地区希望能从石油财富中分得更多的利益，以弥补石油工业带来的负面影响和公共投资少造成发展滞后的局面。①朴英姬：《跨国石油公司社会责任与尼日利亚的可持续发展》，载《西亚非洲》，2017年第1期，第113—137页。由于无法在国家利益分配中获得合理的份额，当地民众转而从事武装袭击活动，攻击石油基础设施，从石油管道中偷盗石油，劫持跨国石油公司的员工作为人质等。近年来，尼日尔河三角洲地区石油管道遭到破坏、人员绑架和石油设施被武装分子接管的事件呈现上升趋势，导致尼日利亚石油工业的发展受到严重干扰。

综上所述，尼日利亚经济增长不具有包容性，导致贫困和失业状况持续恶化，暴力冲突和恐怖主义风险持续较高，由此造成了人道主义危机以及严重的社会经济损失。在冲突高发地区恢复和平并重建经济非常困难，恢复社会凝聚力及民众对政府执政能力的信任也极具挑战性。安全风险持续走高是尼日利亚经济发展面临的巨大挑战。

三、推动尼日利亚经济可持续发展的政府治理体系

尼日利亚拥有丰富的自然资源和人力资源，人口结构具有年轻化的特点。2019年，尼日利亚15岁以下人口占比为43.7%，15—64岁人口占比为53.6%。②UNECA, AfDB and AUC, African Statistical Yearbook 2020, Addis Ababa, Ethiopia, ECA Printing and Publishing Unit, 2020, p.345.若能有效管理其丰富的资源（包括农业用地、海洋渔业、水力发电、石油和天然气、未开发的矿产资源、年轻的劳动力及充满活力的创业文化等），尼日利亚具备成为经济强国的巨大潜力。在新冠肺炎疫情冲击下，尼日利亚正处于经济发展的十字路口，面临着极度紧迫的经济和社会发展压力，亟待转变过度依赖初级产品的经济增长模式，推行拖延已久的结构性改革，摆脱“资源诅咒”的怪圈，构建推动经济可持续发展的政府治理体系。

（一）构建有利于私营部门发展的制度环境

由于人口增长率高，创造充足的就业岗位是尼日利亚实现多元化经济增长、减缓贫困和经济繁荣的关键环节。当前，尼日利亚工资性就业主要集中于公共部门，增长潜力有限。为实现就业增长的可持续性，未来需要私营部门创造更多的就业岗位。因此，吸引大规模私人投资被认为是尼日利亚实现高速增长、创造就业和减缓贫困的首要前提。尼日利亚政府有必要构建良好的制度环境，通过释放私营部门的发展潜力，促进市场一体化和经济结构转型，推动经济可持续发展。

第一，确保公共政策的可预期性和连续性。若要吸引更多的私人投资，参与市场竞争和推进结构转型，政府需要营造一个良好的政策环境，或者至少将政策的不确定性降低到最低限度。尼日利亚公共政策的不可预期性和缺乏连续性已经给私营部门的发展造成了严重障碍，阻碍了新业务的开展，抑制了市场竞争和生产率提升，导致私人投资减少。尼日利亚投资率从1999年的38.3%下跌至2019年的25.4%，经历了二十年的缓慢下滑。公共政策缺乏连续性是尼日利亚私人投资增长的严重障碍。例如，“尼日利亚汽车工业发展计划”（NAIDP）规定了汽车产品的进口关税区间为30%—70%，但政府却随意将其下调至5%—10%，旨在通过降低运输成本来抑制通货膨胀。尼日利亚运输成本高昂主要源于燃料价格高、基础设施薄弱和物流效率低等因素，关税调整并未切中其害。这一政策逆转导致了尼日利亚的54家组装厂濒临关闭，投资损失超过10亿美元。①Nigerian Economic Summit Group, “Policy & Regulatory Inconsistency in Nigeria: A Major Bane of Private Investment,” Lagos, March 2021, p.3.公共政策的不确定性和缺乏连续性，导致私营部门很难做出长期投资计划，致使尼日利亚国内外投资持续减少。未来，尼日利亚应努力确保公共政策的可预期性和连续性，并以此作为促进私人投资持续增长的重中之重。

第二，在制度和政策层面上强化市场机制的作用。当前尼日利亚市场竞争政策和反垄断政策薄弱，市场经济的运行环境较差，主要表现为以下几个方面。（1）市场高度集中，少数占主导地位的企业占据重要的市场份额。（2）市场进入壁垒高，这种状况既有主导企业行为的原因，也有政府法规无意中强加的原因。（3）由于设置了贸易壁垒，来自外国企业的竞争影响非常有限。在建筑材料等关键部门缺乏竞争，推高了投入品价格，降低了尼日利亚企业的整体竞争力。①World Bank, “Nigeria on the Move: A Journey to Inclusive Growth, Systematic Country Diagnostic,”Washington, DC, June 2019, p.13.由于竞争政策薄弱，尼日利亚企业面临的不正当竞争、任人唯亲、歧视外国企业、价格控制等与竞争相关的商业风险较高。与肯尼亚、乌干达、塞内加尔、加纳、坦桑尼亚、科特迪瓦等众多非洲国家相比，尼日利亚的市场竞争环境更差，这抑制了私人投资的增长，遏制了企业和出口竞争力的提升，成为经济发展的严重障碍。为促进私营部门主导的经济增长，尼日利亚应从制度和政策层面上强化市场机制的作用，促进市场竞争和专业化生产，打破地区市场分割，构建充满活力和富有竞争力的国内统一市场。

第三，强化制度体系建设，提升政府治理水平，优化营商环境。尼日利亚拥有强大的创业文化，但由于制度建设和政府治理薄弱，企业的运营成本高昂，难以培育出充满活力的私营部门。一直以来，尼日利亚在提供医疗卫生、教育、安全等公共服务、创造经济机会、执行法治方面表现不佳；在公共资源管理的透明度、问责制和可持续性方面明显不足；在联邦、州和地方三级政府之间的政策协调难以实现。这种状况使得尼日利亚营商环境不佳，企业的运营成本较高，政府与私营部门之间的信任和合作欠缺，抑制了私营部门的蓬勃发展。

近年来，尼日利亚政府将改善营商环境、构建具有全球竞争力的经济作为施政重点。2016年7月，尼日利亚政府设立了总统商业环境促进委员会（Presidential Enabling Business Environment Council，PEBEC），由副总统担任主席，致力于改善营商环境。2016年以来，PEBEC的工作促使联邦政府各部门、州政府、国民议会和司法部门均进行了相应改革，将尼日利亚营商环境指数的全球排名从2017年的第169位，提升至2020年的第131位。尽管如此，尼日利亚营商环境仍然较差。2020年，尼日利亚的营商环境指数中开办企业、跨境贸易、缴纳税款、注册财产、获得电力供应、办理破产等项指标均位列全球100名之外。尼日利亚的银行信贷有30%左右进入了石油部门，政府债券和少数大企业占据了其余的较大份额，中小企业和新建企业仅能获得极为有限的信贷资金。获得信贷渠道有限是尼日利亚中小企业发展的严重障碍。未来，尼日利亚政府应强化制度体系建设，提升政府治理水平，推行优化营商环境的结构性改革，充分释放私营部门的发展潜力，促进经济多元化并增强全球竞争力水平。

（二）转向可持续和包容性的经济增长方式

人口快速增长和就业机会匮乏，以及由此导致的贫困、失业、安全状况持续恶化，是尼日利亚经济发展面临的严峻挑战。预计到2040年，尼日利亚人口将会超过4亿，成为全球第三个人口大国。若要为快速增长的人口创造充足的就业机会，减少贫困和失业状况，保障粮食安全，降低安全风险，夯实经济可持续发展基石，尼日利亚亟须转向可持续和包容性的经济增长方式。

第一，促进普惠式增长，创造更多的生产性就业机会。当前，尼日利亚经济增长高度集中在少数产业部门。根据尼日利亚国家统计局的报告，国民经济涵盖了46个产业门类，其中仅有信息和通信技术服务业、种植业、石油和天然气、交通运输、食品和饮料等少数产业部门对经济增长的拉动作用较大，绝大多数产业部门对经济增长的贡献较为微弱，甚至为负值。2016—2019年，有33个产业部门对经济增长的贡献在1%以内，贸易、房地产、公共部门、石油精炼等行业对经济增长的贡献为负值。①Nigerian Economic Summit Group, “NESG Macroeconomic Outlook 2020: Nigeria in a New Decade”,Lagos, 2020, p.25.这种非普惠式的增长方式，使得许多具备一定优势的产业部门未能充分释放其发展潜力。未来，尼日利亚应加快推进经济多元化发展，摆脱对石油部门的过度依赖，挖掘多元强劲的经济增长动力，以便创造更多的生产性就业机会，降低贫困和失业状况，增强经济增长的韧性和可持续性。

第二，重点推动农业转型，确保粮食安全。过去二十年，农业部门的生产率几乎没有提高，是尼日利亚贫困率持续较高的一个关键原因。贫困人口的低技能水平使其深陷于低生产力的生存农业活动。相对于工业和服务业部门，农业部门的贫困人口占比更高，但其吸纳就业总人口的比重却呈现上升态势，从2010年的30%升至2016年的48%，而这期间农业总产出年均增长率仅为2%。尼日利亚农业生产率低和人口增长率高，导致粮食不安全状况日益加剧。研究表明，农业生产率提高10%会使贫困率降低2.5%，提高农业生产率会降低贫困率。②World Bank: Nigeria on the Move, “A Journey to Inclusive Growth,” Systematic Country Diagnostic,Washington, DC, June 2019, pp.21-22.尼日利亚具备商业化农业的比较优势，其农业用地和耕地分别占土地面积的76%和37%，远高于撒哈拉以南非洲地区的平均水平，①世界银行数据库，https://data.worldbank.org/indicator/AG.LND.AGRI.ZS?view=chart&locations=NGZG，访问日期：2022年2月16日。还拥有肥沃的土壤、丰富的水资源和多样性的气候条件。这意味着，尼日利亚是全球最富有农业增长潜力的国家之一。通过提升农业生产率，促进农业综合企业的发展，加快从传统农业向现代农业转型是促进经济增长、减少贫困和确保粮食安全的关键要素。

第三，注重对人力资源的投资和合理利用。近年来尽管尼日利亚在社会经济指标上取得了一些进展，但由于投资不足，其人力资本仍处于世界最低水平。根据世界银行发布的2020年人力资本指数（0—1），尼日利亚仅为0.36，低于撒哈拉以南非洲国家的平均水平（0.4），在全球174个经济体中排名第168位。②World Bank, “The Human Capital Index 2020 UPDATE: Human Capital in the Time of COVID-19,”Washington, DC, 2021, p.41.尼日利亚成人识字率仅为62%，远低于印度尼西亚的96%、马来西亚的93%、加纳的79%。2017年，尼日利亚的教育支出占政府支出的比重仅为7.3%，远低于马来西亚的21%，加纳的20.1%，南非的18.7%，科特迪瓦的18.6%。2016年，尼日利亚的医疗卫生支出占GDP的比重仅为0.6%，这一比例在南非为4%，科特迪瓦和加纳均为2%。2016年，尼日利亚人均医疗卫生支出仅为213.7美元，远低于马来西亚的1052.5美元、南非的1071.35美元。③World Bank, “Creating Markets in Nigeria: Crowding in the Private Sector, Washington,” DC, October 2020, pp.35-36.拥有良好的健康和营养状况、具备较高的教育和技能水平的劳动力大军，不仅有助于提高生产力和竞争力，推动经济可持续发展，还有助于维护社会稳定和减少暴力冲突。由于尼日利亚的工作人口增长迅猛，对人力资源的投资及合理利用就显得尤为重要。为此，尼日利亚需要更多地投资于教育和医疗卫生部门，增强技术和职业培训的针对性，鼓励私营部门和技术院校建立起强有力的合作伙伴关系，以便确保相关职业技能得到充足发展。

第四，拓展融资渠道，减少基础设施发展赤字。基础设施赤字是尼日利亚实现包容性增长和可持续发展的重要瓶颈。尼日利亚的基础设施总存量仅占GDP的35%，远低于新兴市场国家（如巴西、中国、印度、印度尼西亚和南非等）70%的平均水平。①World Bank, “Creating Markets in Nigeria: Crowding in the Private Sector, Washington,” DC, October 2020, p.20.2014年，尼日利亚推出了“国家综合基础设施总体规划”（National Integrated Infrastructure Master Plan, NIIMP）。计划到2043年，基础设施投资总额达到3万亿美元，即每年投资1000亿美元，以减少基础设施赤字。这意味着，尼日利亚需要将基础设施投资占GDP的比重从3.5%左右提升至7%左右。鉴于尼日利亚政府在调动和有效分配资源、管理创新融资模式和监督基础设施建设项目等方面的能力薄弱，未来在大力开发国内资源的同时，还应拓展融资来源，包括多边开发银行、双边贷款、公私合作伙伴等，以便有效减少基础设施发展赤字。

（三）推动可持续城市化和地区发展走廊建设

有效管理城市发展和加强地区发展合作，有助于充分发挥集聚效应，促进生产率提升，推动科技创新和经济多元化。从理论上说，生产的规模经济效应、庞大的劳动力和产品市场、信息和技术的沟通交流，是在城市空间内提高生产率和创新能力、促进经济可持续发展的必要前提。②朴英姬：《非洲的可持续城市化：挑战与因应之策》，载《区域与全球发展》，2018年第2期，第51页。然而，尼日利亚的“消费型城市”特点导致快速城市化进程在推动经济结构转型、生产率和创新能力提升方面的作用有限。尼日利亚的城市化还导致了污染严重、过度拥挤、交通拥堵和其他负外部性。例如，拉各斯以及其他许多城市都面临着日益增长的被洪水侵袭的风险。尼日利亚城市基础设施建设赶不上城市扩张的速度，导致许多贫困人口和脆弱人群的房屋修建在地势低洼或不安全的地区，容易受到洪水、山体滑坡等灾害的侵袭。③World Bank, “Nigeria on the Move: A Journey to Inclusive Growth,” Systematic Country Diagnostic,Washington, DC, June 2019, p.57.快速的城市化进程并不会带来集聚经济效应，促进经济可持续发展。为充分发挥城市化对经济可持续发展的引擎作用，尼日利亚应大力推动可持续城市化进程，在综合考虑经济结构转型、资源环境保护、社会公平、城乡和区域协调发展等因素的基础上，构建出可持续城市化发展模式。

从经济地理角度来看，当前尼日利亚形成了四大发展走廊。（1）西南部地区的拉各斯至伊巴丹的经济走廊。尼日利亚高附加值的服务业和制造业主要集中于西南部地区，其中拉各斯集中了40%的相关企业。信息通信技术、金融和保险的绝大多数企业集中于拉各斯。专业服务和科技服务集中于奥贡州（Ogun）和拉各斯州。这是该国最重要的发展走廊之一。（2）北部地区的阿布贾至卡诺的工业走廊，包括乔斯（Jos）和卡杜纳（Kaduna），这四个城市集中了全国五分之一的制造业企业。（3）东南部地区的哈科特港、阿巴（Aba）、奥尼查（Onitsha）及周边城市，这是石油和天然气工业的聚集地带。（4）拉各斯至卡诺至吉比亚的农业增长走廊，这一走廊从南至北经过10个州，是北部地区农产品向南部地区输送的重要通道。①World Bank, “Nigeria on the Move: A Journey to Inclusive Growth,” Systematic Country Diagnostic,Washington, DC, June 2019, p.37.

尼日利亚可考虑将更多的资源投入到地区发展走廊建设，并加强城市中心的连通性，以便提高经济效率并获得更高收益。尼日利亚可考虑将发展走廊进一步拓展。例如，将西南部和东南部地区的城市中心拉各斯、伊巴丹、贝宁城和哈科特港等联通成一个东西发展走廊；将南部和北部地区的城市中心拉各斯、伊巴丹、卡杜纳、卡诺等联通成一个南北发展走廊。在快速城市化背景下，通过将主要城市中心联通成发展走廊，充分发挥规模效应和集聚效应，有助于提升城市中心的生产力和竞争力，创造更多的经济社会发展机会，并通过辐射效应带动周边城市和农村地区的经济发展。

（四）利用数字技术实现跨越式的创新发展

在数字时代，数字化转型是非洲国家实现创新、包容性增长和可持续发展的重要驱动来源，也是实现非洲联盟《2063年议程》和联合国“2030年可持续发展目标”的重要推动力量。在尼日利亚，作为数字化转型核心产业的电信业发展迅猛，过去20年间有超过180亿私人资本投入其中。当前，电信业占尼日利亚GDP的比重约为9%。尼日利亚是非洲最大的移动通信市场。2018年，尼日利亚的手机用户约有1.72亿，居非洲之首。2019年，尼日利亚的互联网用户约有8500万，社交媒体用户约有2800万，均为非洲之首。②UNECA, “COVID-19 Impact on E-Commerce: Africa,” Addis Ababa, Ethiopia, March 2021, pp.4-5.尼日利亚的电信和信息技术产业对经济增长贡献率接近10%，已建成基本覆盖全国的电信网络，并完成数字化改造。尼日利亚数字基础设施发展的重点是建设创新中心，其数量从2016年的23个快速提升至2018年的55个。尼日利亚软件开发总产值从2012年的64亿美元，猛增至2017年的105亿美元。2017年，尼日利亚的电子商务和在线交易总市值约为130亿美元，预计在未来十年将达到500亿美元。①World Bank, “Creating Markets in Nigeria: Crowding in the Private Sector,” Washington, DC, October 2020, p.7.2021年10月，尼日利亚政府宣布发行数字货币（e-Naira），旨在降低交易成本，提高金融包容性，扩大税收基础，促进经济包容性增长。尼日利亚是首个发行数字货币的非洲国家。随着数字金融服务、电子商务、软件开发、音乐和电影在线发行等带来的巨大商业潜力，尼日利亚已准备好从不断增长的数字经济中获益。

新冠肺炎疫情大流行加速了数字技术在经济社会各领域的应用。在疫情影响下，数字经济比传统经济更具优势，以数字技术为基础的公司都在封锁期间获得了增长。鉴于数字时代的竞争力日益转向无形资产，即研发、知识产权、设计、软件、品牌和数据使用等，尼日利亚需要提升数字时代的国际竞争力，以便确保数字技术成为加速经济增长和促进结构转型的关键驱动力。为加速推进数字化转型，2019年尼日利亚制定了《国家数字经济政策和战略（2020—2030）》，明确了促进数字经济发展的八大支柱：（1）以促进发展的方式对信息通信技术和数字部门进行有效监管；（2）为培养民众的数字素养和数字技能提供政策支持；（3）建设数字基础设施，提高宽带普及率；（4）支持数字政府服务和提供强大的数字平台，推动数字经济的发展；（5）创造充满活力的数字生态系统，促进创新的方式支持创新驱动型企业和中小微企业的发展；（6）增强公众对使用数字技术和参与数字经济的信心；（7）构建数字社会，对采用新兴技术的初创企业予以支持与指导；（8）为政府资助的项目提供政策框架，优先考虑具有数字技能的本地人。②Federal Ministry of Communications and Digital Economy, National Digital Economy Policy and Strategy(2020-2030): For a Digital Nigeria, Federal Republic of Nigeria, November 2019, p.18.为实现国家数字经济政策和战略，尼日利亚已经建成一个人工智能和机器人中心，正在建设一个国家数字创新创业中心，还将建立一个国家新兴技术中心。展望未来，尼日利亚将致力于利用数字技术作为经济增长和科技创新的关键驱动力，力争实现跨越式的发展，成为非洲数字经济的领军者。

四、结语

丰富的自然资源、年轻化的人口结构、庞大的市场规模、快速的城市化、充满活力的创业文化、区域和国际市场的准入优惠等，使得尼日利亚具备成为经济强国的巨大潜力。然而，诸多结构性问题制约了尼日利亚经济发展潜力的充分发挥，包括制度环境不佳、结构转型迟滞、基础设施赤字、国内市场分割、贸易和投资壁垒、安全风险高等。长期以来，虽然石油工业驱动的经济增长模式带动了服务业的快速扩张，却以制造业发展滞后为代价。经济增长创造的就业机会有限，导致贫困和失业状况严重。石油价格频繁波动导致经济增长的波动性较强。加快经济多元化进程并融入区域和全球价值链体系，将有助于尼日利亚释放其成为经济强国的潜力。当前，尼日利亚政府正大力推动经济多元化进程，力争使非石油部门成为拉动经济增长的新引擎，以摆脱对石油工业的过度依赖，促进包容性增长和可持续发展。尼日利亚政府通过完善制度体系建设、提升政府治理水平、推行市场化改革、扶持农业和制造业发展、推动数字经济发展等举措，为经济多元化发展提供多方位支持。作为非洲经济一体化的重要里程碑，非洲大陆自由贸易区投入运作为尼日利亚参与区域价值链重塑及加快经济多元化发展提供了新契机。非洲大陆自由贸易区通过逐步消除区域内贸易和投资壁垒，将大幅提升区域内贸易和投资规模，加速工业化进程，促进现代服务业扩张，推动区域价值链的深化，为经济多元化发展提供强大动力。在非洲大陆自由贸易区建设中，尼日利亚致力于通过参与区域价值链的重塑，促进农业、制造业、服务业等非石油部门的发展，加速结构转型和经济多元化进程。尼日利亚政府还重视吸引外国直接投资，提升国际贸易规模，意在融入全球价值链体系，为经济腾飞创造更多机会。尼日利亚政府将经济特区建设和基础设施升级作为重要着力点，力争通过合理规划和优惠政策，提升外资流入和出口贸易规模，通过融入全球价值链体系来促进非石油部门发展，加速经济多元化进程，不断提升经济发展动力。