基于扎根理论的城市基层社会治理公众参与有效性研究——来自北京市垃圾分类治理经验的证据

南锐 ［中国矿业大学（北京）文法学院，北京100083］

陈蒙（北京林业大学经济管理学院，北京 100091）

一、问题提出

2021 年4 月，《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，强调基层治理是国家治理的基石，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。从政策演变过程来看，基层社会治理既是国家社会治理体系不可或缺的部分，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键构成［1］。打破传统政府主导式城市治理社会协同不足的顽疾［2］，公众广泛参与城市基层社会治理成为“国家调适与社会关系的一种机制”［3］。因而，公众参与基层社会治理既是中国特色社会治理体制的重要内容，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。由于受到种种因素影响，公众参与城市基层社会治理有时会无法达到预期目标，表现为公众参与失灵［4］，即参与无效，例如参与无序与低质并存、形式重于内容等，直接影响公众参与的有效性。现阶段，公众参与城市基层社会治理有效性受到诸多因素的影响，包括参与主体、参与方式与渠道、参与程序与流程等。识别公众参与有效性的影响因素是破解公众参与失灵的充分条件［5］。通过对公众参与有效性核心影响因素的识别，对症下药，破解公众参与失灵，促使公众更有效地参与到城市基层社会治理之中与政府形成治理合力，成为新的时代话题。

生活垃圾治理既是城市基层社会治理的重要领域，也是治理的难点和痛点。公众广泛参与，推进垃圾分类，实现垃圾的回收再利用成为垃圾治理的重要目标，我国一直致力于探索垃圾分类治理的有效途径。作为首都，北京市既是基层社会治理创新的主要实验场，也是超大城市基层社会治理的示范城市，一直在积极探索基层治理的新思路和新模式，如2018 年提出的“街乡吹哨、部门报到”，到后来的“接诉即办”，坚持以需求为导向，扩大社会参与，形成了基层社会治理创新的“北京模式”［6］。2020 年5 月1日，北京市正式施行新修订的《北京市生活垃圾管理条例》（以下简称新《条例》），标志着进入垃圾分类治理的“新时代”。新《条例》实施后，公众参与意愿显著增强，垃圾分类治理形成了北京特色，取得较大成效。因此，选择以北京市垃圾分类治理为例，通过获取的相关资料，基于扎根理论探讨城市基层社会治理公众参与有效性的影响因素，构建公众参与有效性影响因素模型，并针对研究发现提出具体的提升公众参与有效性的对策建议。

二、文献回顾

基层是社会治理的深厚基础和重要支撑［7］。基层社会治理既是社会治理的重要组成部分，也是国家治理体系的重要基础，还是一种多元主体为了共同目标而共同参与的活动，旨在通过搭建平等的合作型伙伴关系，依法对社会事务进行管理，以实现公共利益最大化［1］［8-9］，仍然强调治理主体的多元，治理活动不再依靠国家强制力量来完成［10-11］。随着社会力量不断成长壮大，由政府、社会组织和其他社会自治力量构成的多元主体共治社会治理格局正在形成，我国经历了从全能政府的一元治理，到政府与市场二元治理，到政府、市场和社会组织的三元治理，再到21 世纪复杂主义范式下的多元治理［12-13］。在实践中，社会治理仍然面临主体意识淡薄与能力不足、公权介入过度、创新难以扩散、技术运用不足、社会协同不足等困境［2］，［14］。因而，基层社会治理要推动治理重心下移，由“社会治理”转向“社区实践”［15］，推动政府数字转型，吸纳多元主体，构建社会治理共同体［16-17］［6］［1］。

传统意义上的公众参与侧重政治参与，指的是公众和行政官员分享权力的过程，参与决策和公共行政有助于促进个人发展和自由［18］，而现代意义上的公众参与应包括非政治参与，如社会参与和道德参与［19］。公众参与治理主要涉及城市治理［20］、志愿服务［21］、腐败治理［22］、公共产品再分配［23］等领域。国内学界认为公众参与是指公众试图影响公共政策和公共生活的一切活动［24］，也指政府之外的个人和社会组织参与公共决策的所有活动［25］，而共建共治共享的新型社会治理格局高度依赖多元主体的共同参与［7］。公众参与既是基层社会治理的基本要求［26］，也是基层治理能力现代化的重要目标［27］，对改善公共服务供给、维护社会秩序、实现政府与公众良性互动具有积极作用［28-29］。而基层社会治理创新的关键就是多元主体参与共治的现代治理体系的构建，因而要以提升公众参与为主线，化解基层治理中公众参与“形式化”“无力化”等问题［26］［29］。

国外学界普遍认为公众参与有效性是实现高质量治理的必要前提，无效公众参与会增加决策成本，参与意义不明确、参与方式低效是造成公众参与无效的影响因素［30］。通过对绩效评估、环境治理、公共项目等案例进行研究，认为政策议程设置和政策决策的有效性［31］、参与过程特征（如参与形式和便利化等）［32］、参与渠道（线上或线下）［33］、信息透明度、意见采纳度、参与类型［34］等都会直接影响公众参与有效性。国内学界对公众参与有效性研究主要集中在政府绩效评估［35］、公共决策［36］、公共危机治理［37］等领域。认为合适的参与渠道、积极的参与意愿、一定的参与能力构成了公众参与有效性的三个要件［38］，参与成本、能否表达自身真实需求与实质性影响决策也会影响公众参与有效性［39-40］。而公众参与社会治理渠道不畅通、参与代表遴选不科学、参与结果不透明等因素将导致公众参与有效性不足［41］。

三、研究设计

（一）研究方法

扎根理论（Grounded Theory）是一种对资料进行逐条编码分析以建构理论的质性研究方法。该方法的重点在于对所获得的数据进行持续不断的分析和编码直至理论达到饱和，因其灵活性和开放性，在许多领域得到广泛应用，尤其适用于识别因素类、过程解读类、难以掌握类、新事物探索类这四类问题［42］。本文以北京市垃圾分类治理为例，借助扎根理论对公众参与基层社会治理的心理活动、意愿及行为进行分析，识别公众参与有效性的影响因素，通过三级编码构建了反映现实的理论与模型。

（二）案例选择

工业化快速发展，资源大量消耗，城市生活垃圾不断增加。目前，全国超过2/3 的大中城市出现“垃圾围城”的困境。随着经济社会的进一步发展，“垃圾围城”问题日益突出，生态环保越来越受到重视，党的十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义现代化建设“五位一体”的总体布局。北京市对垃圾分类工作提出了更高的要求。新《条例》于2020 年5 月1 日实施，北京市也正式被确定为“生活垃圾分类收集试点城市”，“垃圾分类时代”正式来临。新《条例》实施前，据北京市统计局相关调查数据显示：80%以上的受访居民知晓和认同新《条例》，90%以上的受访居民支持并愿意垃圾分类①数据来源：北京市统计局开展的城乡居民垃圾分类意识及现状调查，http://www.beijing.gov.cn/gongkai/shuju/sjjd/202004/t202004291887 379.html。。新《条例》实施以来，公众参与垃圾分类治理取得了显著成效，积累一些公众参与垃圾分类的独特经验，样本意义和示范作用明显，因而选取“北京市垃圾分类治理”为案例进行研究。

（三）资料来源与收集

扎根理论的资料来源可以多样，包括访谈记录、观察记录、新闻报道或传记等。本文选取北京市三个城市社区进行调研获取第一手资料，其中包括媒体报道过的典型社区。原始数据来源有两部分：一是通过一对一深度访谈获取第一手资料，其中，访谈社区居民10人（编号为JM01—JM10）、居委会管理者3人（编号为JWH01—JWH03）、物业管理人员1人（编号为WY01）、NGO 负责人1人（编号为NGO01）、志愿者2人（编号为ZYZ01—ZYZ02）；二是通过搜集北京市政府官网发布的在线访谈和咨询建议文本作为第二手资料，其中，在线访谈7份（ZXFT01—ZXFT07），咨询建议5份（ZXJY01—ZXJY05）。

1.深度访谈。在访谈中，根据受访人回答情况调整了访谈内容和访谈顺序，并作适当追问。访谈提纲，见表1。

表1 访谈提纲

2.政府官网文本。主要通过北京市城市管理委员会（以下简称“城管委”）官网获取垃圾分类在线访谈及居民咨询建议作为第二手资料，见表2。

表2 城管委官网垃圾分类在线访谈及居民咨询建议

（四）模型构建

1.开放式编码。开放式编码是文本资料分析的基础，决定主轴分析质量和最终理论高度。在编码时，对访谈转录文本和政府官网文本逐句拆解予以初始概念化。通过一级编码，共筛选出317 条原始句及其对应的初始概念。对所获得的初始概念进行范畴化，共得到20 个范畴，见表3。

表3 初始概念范畴化

2.主轴编码。主轴编码是将原来打散的文本资料重新排列组合，形成新的整体。在开放式编码中，对访谈资料进行了一定程度的提炼和抽象，发掘出20 个范畴。主轴编码则将上述范畴进行有机连接，建立范畴间的潜在逻辑关系，逐步发展出“主范畴”及其“子范畴”。

（1）个体身份特征因素——包含年龄、职业、文化水平、生活习惯。

（2）社会文化环境因素——包含人人共治文化、生态环保理念、家风家教文化。

（3）其他参与主体因素——包含基层党组织、政府、社区居委会、社会组织、大众媒体。

（4）公众参与意识因素——包含主体意识、政策情感、问题感知。

（5）公众参与能力因素——包含持续学习能力、问题识别能力、建言献策能力。

（6）公众参与保障因素——包含信息公开、政府回应、参与渠道。

主范畴的形成过程及主副范畴关联逻辑，见表4。

表4 主轴编码形成的主要范畴及关联逻辑

3.选择性编码。选择性编码是对主轴编码再次进行系统分析和调试，从中得到能够起到统领作用的核心范畴。在主轴编码阶段，个体身份特征、社会文化环境、其他参与主体、公众参与意识、公众参与能力、公众参与保障等六个主范畴已形成，范畴间的关系也逐渐明朗。在选择性编码阶段，将进一步系统地处理这些主范畴之间的关联，以发掘主范畴之间的关系结构。经过前文分析，可提取出核心范畴是“公众参与有效性的影响因素”。这一核心范畴能够把主、副范畴和概念有机地联合成一个整体，形成一个脉络清晰的理论框架。

4.理论饱和度检验。在数据编码时，就原始资料的编码邀请其他编码员进行二次编码，及时修正初始编码存在的个人主观性问题，形成最终编码结果，并用余下的七份访谈记录对理论饱和度进行检验。检验结果显示，资料中的范畴已经发展得足够丰富，对社会治理公众参与有效性影响因素的六个主范畴之间没有形成新的关系，六个主范畴内部也没有发现新的颠覆性概念。因此，基层社会治理公众参与有效性影响因素在理论上趋近饱和，具有较高可信度。

四、模型阐释及应用

（一）模型阐释

1.主范畴阐释。经过三级编码，已厘清了核心范畴“公众参与有效性影响因素”和主范畴“个体身份特征、社会文化环境、其他参与主体、公众参与意识、公众参与能力、公众参与保障”，并梳理出各主范畴之间的关系结构，见表5。

表5 主范畴间的关系结构

在此基础上，构建了“意识—能力—保障”归因模型，如图1 所示。

模型主范畴阐释如下：

（1）公众参与意识是内隐的，是公众发挥主观能动性的重要动力来源，也是公众参与有效性的内驱力，包括主体意识、政策情感、问题感知等三个副范畴。其中，主体意识是公众参与意识的核心要素，是公众在参与基层社会治理过程中对自身角色的认知，包含公众的主体地位意识和主体责任意识；政策情感既是公众对政策认知过程中产生的情感体验，也是公众对政策的态度表现，包括政策支持和政策质疑；问题感知是指公众对不同社会问题及其严重性的认识与评价，包括公众对社会问题的认知程度和关注程度。

（2）公众参与能力是公众参与有效性的推动力，包括持续学习能力、问题识别能力、建言献策能力等三个副范畴。其中，持续学习能力是指公众持续学习新知识、新技能的能力；问题识别能力是指公众发现问题的能力，是公众参与的核心能力；建言献策能力包括反映问题和提出对策建议的能力。

（3）公众参与保障是参与有效性的支撑，包括信息公开、政府回应、参与渠道等三个副范畴。其中，信息公开是治理的制度性手段，政府将治理的相关信息向公众公布，能够有效提升政府公信力、促进政府与公众合作；政府回应反映政府对于社会诉求的态度和倾向，政府能够基于社会公共事务形成自觉、稳定与可持续的回应机制；参与渠道是公众参与社会治理的平台与载体，能够提高公众参与的热情和信心，增强公众社会责任感。

（4）其他主范畴包括个体身份特征、社会文化环境和其他参与主体。个体身份特征的副范畴为年龄、职业、文化水平和生活习惯，个体身份特征差异致使公众参与意识存在群体差异。社会文化环境因素主要包含人人共治文化、生态环保理念和家风家教文化。其他参与主体包含基层党组织、政府、社区居委会、社会组织、大众媒体，其中，基层党组织是基层社会治理的领导核心；政府是基层社会治理的第一责任主体，拥有主导权。公众参与基层社会治理的过程是公众与政府的互动沟通过程，因此政府治理理念和方式会影响公众参与的意识和能力。社区是社会的基本单元，是公众参与城市基层社会治理最基本的场域。

2.类型阐释。在六大主范畴构建的关系结构中，公众参与意识、公众参与能力、公众参与保障对公众参与有效性起决定作用，因此公众参与有效性的评判维度有三个：公众参与意识的强弱，决定了公众参与是主动还是被动；公众参与能力的强弱，决定了公众参与是浅层还是深层；公众参与保障机制的完善与否，决定了公众参与是有序还是无序。依据上述标准，可将公众参与基层社会治理划分为互动合作型、自主探索型、被动参与型、无参与状态等四种类型，见表6。

表6 公众参与基层社会治理的类型

在互动合作型中，公众参与意识、公众参与能力、公众参与保障等三个因素都达到最强，实现了公众参与有效性的最优状态。一是公众具备了参与意识，在整个治理过程中都会是主动的、积极的、负有责任的，会主动与其他参与主体沟通、协商与合作；二是公众具备了参与能力，在参与过程中会成为一个理性的参与主体，能够有效识别社会问题，为社会问题与政府不断磋商，并不断地学习新的知识与技术，与政府部门不断协调；三是公众参与保障供给充足，即政府愿意与公众合作进行共同治理，在这个过程中，政府始终是一个负责任、会回应的政府，即达到一种“善治”的状态。在互动合作型中，公众与政府的地位是平等的、理性的，以公共利益最大化为目标，并为之不断努力。

而自主探索型、被动参与型和无参与状态均不能达到公众参与有效性的最优状态。被动参与型是指政府在缺乏公众参与积极性和主动性的情况下，主导社会治理的模式，是传统政府社会管理的惯性表现。无参与状态时的公众参与意识、公众参与能力和公众参与保障等三个因素都是最弱的。互动合作型参与是参与有效性最佳的类型，自主探索型、被动参与型和无参与状态都达不到公众参与的最优状态，都存在“参与失灵”。

（二）模型应用——以北京市垃圾分类治理为例

1.公众参与意识增强显著提升公众参与垃圾分类治理的有效性。一般来说，参与意识越强烈，公众参与基层社会治理就越主动，公众参与有效性就会越高。从北京市垃圾分类治理实践来看，公众的主体意识、政策情感层次和问题感知能力的提升带来公众参与意识增强，显著提升公众参与垃圾分类治理的有效性。

（1）主体意识层面。一般来说，公众主体意识越强烈，对自身在基层社会治理中角色认知就越清晰，其参与意识和意愿就越强烈。一是人人共治的环境治理文化促进了公众主体地位意识的觉醒。在北京市垃圾分类治理中，人人共治的治理文化已深入人心，要求公众不再是垃圾分类治理的旁观者或者“投票机器”，而是参与的中坚力量，逐步由被动接受者转变为积极活动者。有受访者多次提到，“执行垃圾分类是应该的，这是我们自己的事儿，没有愿意不愿意”①访谈记录：20200920 社区居民JM01。，还有很多社区公众积极充当志愿者，参与到垃圾分类的引导和监督工作。二是政府职能转变激发了公众主体责任意识。进入新世纪，尤其是党的十八大以来，政府职能进一步转变，“放管服”改革逐步深化，这些都有效推动了公众参与社会治理进程，激发了公众主体责任意识。一是政府对公众参与治理的认同成为公众参与的动力。在垃圾分类治理中，北京市政府成为公众参与治理的倡导者和推动者，依托“接诉即办”，将公众诉求作为首要目的，将服务摆在优先位置，提出和市民一起成长。二是政府转变职能的相关措施有效提高了公众参与度。如北京市实行的“设置垃圾分类公示牌”“建立绿色垃圾驿站”等措施，方便居民快速、干净地分类投放。同时采取“柔性手段”，在破袋、定时定点、撤桶并站等方面广泛征求社区公众意见，激发了公众的主体责任意识。

（2）政策情感层面。一般来说，公众政策情感的层次越高，对政策支持程度越高，对政策质疑程度就越低，从而大大提升公众参与的意识和意愿。一是提升政策支持是促进公众参与的激励因素。在全面推行垃圾分类政策前，北京市政府进行了民意调查，有近九成公众支持垃圾分类政策；政策出台后，政府加大政策的宣传力度，首都精神文明建设委员会办公室和北京市城管委联合组织了“垃圾分类主题宣传进社区”活动，对新《条例》进行深入讲解，通过知识宣讲、知识竞答、文艺表演等活动，让公众了解和认同垃圾分类。在访谈中，有受访者提到，“实行垃圾分类，是为给大家创造更加美丽的生活环境，养成良好的生活习惯，我们每个人都应该积极参与”②访谈记录：20201019 社区居民JM02。。社区作为公众参与的基本场域，是政策宣传的最佳场所，社区通过组织形式多样的宣传教育活动，提升了公众的政策情感。调研的KXY 社区从分类政策实施后，举办了多次垃圾分类的讲座，请相关垃圾分类专家对居民、志愿者和楼管长进行辅导，宣传垃圾分类政策。大众媒体也在政策宣传中起到了重要作用，《北京日报》开设了垃圾分类专栏，普及垃圾分类知识，曝光垃圾分类违规违法问题。二是消除政策质疑是促进公众参与的保健因素。也有部分公众对垃圾分类持质疑和反对态度，有居民以生活习惯一时难以改变为由不遵守垃圾分类规定，甚至对分类政策质疑，“上有政策，下有对策”现象频发，在社区中虽然安排值班员与志愿者进行专门指导和监督，但在走访观察中发现，个别居民避开值班员值守时间段混倒垃圾，志愿者谈到“有人值守大家遵守得就好些，没人值守大家遵守得就差些”③访谈记录：20201202 志愿者ZYZ01。。还有居民对垃圾分类政策持观望态度，质疑政策是否能够长期执行。因而，须加大政策宣传力度，消除公众对政策的质疑，促进公众持续、高质量参与垃圾分类治理。

（3）问题感知层面。一般来说，公众问题感知的能力越强，其参与意识和意愿就越强烈。一是公众对环境治理问题的高关注度有效促进了公众参与。公众对环境治理问题的关注程度越高，意味着公众对环境治理相关政策有了解的需求，积累到一定程度，就会实现对相关政策认知的转变，在媒体和官方渠道的双重作用下，会促使公众对政策正向了解和认知，进而促使自身行为发生改变。在调研中发现，公众对垃圾分类有较高关注度，如政府在公布的垃圾分类实施情况中指出，在新《条例》正式施行5 天内，有关“北京垃圾分类”的舆情信息约3.5 万篇，微博“垃圾分类一起来”热搜，阅读量为3.4 亿，讨论达32.5 万条。还有受访者提到，“对垃圾分类之前我是不赞同的，浪费垃圾袋和时间，但是我了解相关政策后，才发现垃圾分类是利国利民的好事，举手之劳就可以保护环境，实现垃圾回收利用，我觉得值，所以我一直督促家人实行垃圾分类”①访谈记录：20201019 社区居民JM02。。这些都有效提升了公众参与垃圾分类的主动性和积极性。二是公众对环境治理问题的高认知度有效促进了公众参与。公众对环境治理问题的认知程度越高，意味着公众对环境治理相关政策出台的必要性认可度就越高，也会刺激和诱发自身行为作出较大改变，变消极参与为主动参与。近年来，“垃圾围城”问题受到了社会的广泛关注，党和政府就生态文明建设提出一系列新思想新要求，“绿水青山就是金山银山”成为国家发展经济的价值追求。一系列政府行为使得公众对垃圾分类等环境治理问题的认知程度大大增强，公众的环保意识大大增强。有受访者认为，“垃圾分类政策的实施是利国利民的大事儿，对环境保护和生态文明建设具有重要的作用，应全面推进”②访谈记录：20201102 社区居民JM08。。生态文明理念增强了公众对垃圾分类的高度关注，提升了公众参与意识。

2.公众参与能力增强显著提升公众参与垃圾分类治理有效性。从北京市垃圾分类治理实践来看，公众的持续学习能力、问题识别能力和建言献策能力的增强带来公众参与能力增强，显著提升公众参与垃圾分类治理有效性。

（1）持续学习能力层面。随着社会快速发展，新技术和新手段不断应用到社会治理中，要求公众具备持续学习能力，不断学习新知识和新技术。一是主动学习垃圾分类相关知识。垃圾分类的知识储备是影响公众垃圾分类治理参与能力的重要因素。新《条例》出台后，垃圾分类规范更加细化，分类难度加大，垃圾分类知识既是正确进行垃圾分类的前提，也是提升公众参与垃圾分类治理有效性的重要保障。在调研中获悉，公众为提高分类正确率，主动通过新媒体平台学习分类知识。有的社区还开展了一场垃圾分类主题宣讲会，社区公众踊跃报名，并与主讲人积极互动，向主讲人提问日常生活中遇到的分类难题。公众通过主动学习垃圾分类知识，提升了垃圾分类治理参与有效性。二是主动学习垃圾分类治理中的新技术。北京市大部分社区都已建成智慧社区，智能手段被广泛应用到社会治理实践中，公众主动学习社会治理中的新技术，并运用到实践参与中，提升了公众参与有效性。如北京市一些社区针对老年人对新技术接受程度较低的困境，专门为老年人举办了“垃圾智慧分类”等主题讲座，讲解内容涉及“北京市垃圾分类宝典”和智能垃圾桶使用等，社区老人的参与积极性很高。社区志愿者王奶奶说，“现在社区管理越来越智能，社区准备启动刷脸投放垃圾，我以前也是干革命工作的，垃圾分类也不能拖社区后腿，趁社区举办讲座机会，好好学习如何使用”③访谈记录：20201102 志愿者ZYZ02。。公众对新技术的学习和掌握，提升了公众参与能力，对公众参与有效性起到了推动作用。

（2）问题识别能力层面。在北京市垃圾分类治理实践中，公众参与不应只是被动的、表面的参与，而应该是深层的、主动的参与，这就要求公众具备较强的问题识别能力。传统“大包揽式”政府治理模式导致公众习惯于依赖政府解决问题，而自身问题识别意识淡薄，问题识别能力薄弱。在社会治理过程中，对于公众来说，发现和识别问题是最难的环节，它要求参与主体具备问题识别能力。如在北京市垃圾分类治理中，大部分公众能较为快速识别治理中的问题，并能通过民意征询、听证会等方式及时反馈给相关职能部门，促使问题解决。新《条例》出台后，新的垃圾分类标准更加细化，在实施过程中出现多样化的问题，如厨余垃圾分类实施不到位、垃圾袋破袋等问题，通过正常渠道反映后得到了有效解决，如安装破袋机、制作垃圾桶手拉环等，大大提升了公众参与有效性。

（3）建言献策能力层面。作为社会治理的主体，公众需具备建言献策的能力，因为该能力既是问题识别—解决的重要桥梁，也是将识别出的问题信息有效传递给政府的重要保障，能够有效提升政府的科学决策水平。在北京市垃圾分类治理中，公众建言献策能力较强，公众可通过比较通畅的渠道主动向政府和社区居委会反映垃圾分类过程中存在的问题，并能集思广益，结合自身经历，与社区一同解决这些问题，提出了一些操作性较强的对策建议。其中如何有效分离厨余垃圾、垃圾投放过程中如何快速、清洁破袋，这些都充分体现了基层治理的群众智慧。

3.公众参与保障增强显著提升公众参与垃圾分类治理的有效性。从北京市垃圾分类治理实践来看，信息公开、政府回应、参与渠道的逐步完善带来公众参与保障不断增强，显著提升公众参与垃圾分类治理有效性。

（1）信息公开层面。信息公开是保障公民知情权、解决信息不对称问题的有效方法。参与主体间信息沟通越强，其信任度就越强；而信息透明度越低，信息偏差就会越严重，导致主体间信任度不足。公众只有获得了全面、充分的信息，才能更有针对性地发表意见、提出建议，同时对政府决策和官员行为进行有效监督，保障决策的科学化。目前，北京市政府已经依托互联网实现了信息公开的常态化和系统化，如市城管委官网设置“政务公开”专栏，向公众公开职权信息、权力清单、责任清单、动态信息、通知公告、政策文件和法律法规等。在实地走访中，众多居民也表示，目前他们能够通过多渠道获取关于垃圾分类的有效信息，对自身参与垃圾分类提供有效的帮助。此外，政府在通过政务信息公开保障公众知情权的同时，也能够在作出有关公众切身利益的决定前，听取有关公众的意见，这在很大程度上提升公众参与的有效性。

（2）政府回应层面。在社会治理中，政府回应指政府对公众需求和公众提出问题及建议进行积极反应和回复的过程，既是政府能力的体现，也是培育“政府—公众”互信关系、增强社会资本、提高公众参与社会治理积极性的重要保障。在北京市垃圾分类治理中，公众大多会选择通过官方的“政民互动”平台和“12345 市民热线”反映问题并提出建议。市政府相关部门能及时回应官网“政民互动”留言及“12345 市民热线”反映的问题，将公众的需求和问题报给相关职能部门予以解决，并及时回访公众，询问问题是否得到解决及解决满意度，征集意见，改进服务。受访者提到，“给政府打热线电话是解决问题很好的途径，政府回复非常及时，问题一般都能得到解决，解决不了的也会给予合理解释”①访谈记录：20201102 社区居民JM08。。政府及时、高质量回应公众的意见和问题，既增强了公众对政府的信任度，也促进了公众主动与政府的良性互动，形成互动合作网络，从而提升了公众参与的有效性。

（3）参与渠道层面。参与渠道畅通能够为加强公众与政府良性互动、协商对话提供支撑，完善多元参与渠道是提升公众有效参与的重要路径。一是公众正式参与渠道较为通畅，有效促进公众参与。目前，公众参与基层社会治理的渠道主要有公开征求意见、论证会、座谈会、听证会等形式，在北京市垃圾分类治理实践中，多样化渠道得到推行，有效提升公众参与的主动性和积极性。二是数字政府建设拓宽了公众非正式渠道，有效促进公众参与。随着社会治理创新的逐步推进，北京市已建立了较为成熟的数字政府，使得非正式公众参与渠道日趋多元，有效促进公众参与。如市政府官网设置了“政民互动”栏目，包含“我要咨询建议”“征集调查”“在线访谈”等，以及通过市城管委的官方微信公众号及时推送垃圾分类的最新资讯，并在微博、抖音和快手等新媒体上开设课堂和问答等，与用户互动宣传垃圾分类知识。

4.其他因素也在显著影响公众参与垃圾分类治理的有效性。其他因素包括个体身份特征、社会文化环境和其他参与主体。在北京市垃圾分类治理实践中，这些因素也在显著影响公众参与治理有效性。在个体身份特征层面，不论处于何种年龄段、从事何种职业、具有何种文化程度，大部分公众参与垃圾分类治理的热情和积极性比较高，并主动动员身边的人共同参与；在社会文化环境层面，在“北京精神”的持续感召下，人人共治文化、生态环保理念和家风家教文化已深入到基层社区，推动“人人参与、共同建设美好家园”的理念正在形成，这在很大程度上提升了公众参与垃圾分类治理的有效性；在其他参与主体层面，北京市城市社区发展相对较为完善，基层党组织、政府、社区居委会、社会组织等主体都已积极参与垃圾分类治理，并逐步形成了治理合力，有效推动了公众参与垃圾分类治理。

从类型来看，北京市垃圾分类治理公众参与有效性较高，基本达到了互动合作型水平，应成为公众参与城市基层社会治理的示范样本，见表7。

表7 北京市垃圾分类治理公众参与有效性分析

五、结论与建议

（一）结论

通过深度访谈获取第一手资料，搜集政府官网文本作为第二手资料，对文本资料进行扎根理论分析，识别了公众参与有效性的影响因素，构建了“意识—能力—保障”归因模型，并基于模型对北京市垃圾分类治理公众参与有效性进行实证分析。研究结论如下：

1.构建了“意识—能力—保障”模型。个体身份特征、社会文化环境、其他参与主体、公众参与意识、公众参与能力和公众参与保障共同构成了公众参与有效性的影响因素集。其中，公众参与意识、公众参与能力和公众参与保障对公众参与有效性起决定作用。

2.区分了公众参与有效性的类型。依据公众参与意识、公众参与能力和公众参与保障等三个要素的强弱匹配，将公众参与有效性划分为互动合作型、自主探索型、被动参与型和无参与状态等四类。其中，互动合作型是参与有效性的最优状态，而自主探索型、被动参与型都存在公众参与意识、公众参与能力或公众参与保障的缺失，使得公众参与有效性不能实现最大化，出现“参与失灵”。

3.北京市公众参与有效性模式趋于互动合作模式。基于北京市垃圾分类治理公众参与有效性实证研究，发现北京市公众的参与意识、参与能力和参与保障都达到较高水平，三者形成合力，公众与政府形成了一种平等、互动的良性合作关系，公众参与有效性较强，参与有效性模式趋于互动合作型模式。

（二）建议

公众参与有效性日益成为社会治理现代化的“标尺”，其隐含的逻辑是视公众参与为应然的制度安排。公众参与意识、公众参与能力、公众参与保障对公众参与有效性起决定作用，其中，公众参与意识是内驱力，公众参与能力是推动力，公众参与保障是支撑。

1.培养公众参与意识，促进公众主动参与。受传统“政府本位”观念的影响，仍有公众认为社会治理的主体是政府而不是其他行动者，依靠的是行政威权。这种观念导致公众漠视参与机会，造成了公众被动参与。培养公众参与意识，应着手提升公众主体意识，增强公众对政策的情感，提升公众的问题感知。一是以政策可接受性为目标，增强公众政策情感。发挥公众在信息传递过程中的“接受者”“传播者”“使用者”的多重身份，拓宽传播渠道、扩大传播范围、优化传播形式，促使公众在信息的传播和分享中提高对政策的可接受性，增强公众政策情感。二是发挥新闻媒体的引导作用，增强公众问题感知。发挥新闻媒体的信息传播和舆论引导的作用，及时挖掘社会问题，增强公众的问题感知，引导公众表达自身真实需求，促进公众参与。

2.提高公众参与能力，促进公众深度参与。公共事务日趋复杂和专业化，需要公众具有相当程度的专业知识和参与能力。缺乏参与能力可能导致公众参与实践演变成为公众“起哄”，背离了公众参与的应有目标，也难以促进公众深度参与。一是政府提供专业技能培训，提升公众参与能力。政府要为公众提供各种专业化的参与技能培训，提高公众表达诉求的能力、沟通协调能力、问题识别能力和建言献策能力。二是积极培育社会组织，提高集体参与能力。应积极培育社会组织，发挥社会组织在特定的场景中更强的专业化服务、社会化动员、智能化支撑的作用，向其提供一定的资金、场地和政策等优惠，促进社会组织发展壮大，提高公众以组织形式参与社会治理的能力与水平。三是创新社区实践活动，增强公众参与式学习。应以基层社区为抓手，将治理重心下移，深入促进公众参与式学习，完善社区实践活动，引导和鼓励居民参与，并在实践中不断检验和提升公众参与能力。

3.健全公众参与制度，促进公众有序参与。制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程［43］，建立制度化、规范化的公众参与可以提升社会治理的成效。一是完善政府信息公开制度，规避参与失灵。完善政务信息公开制度，明确公开的内容、方式、时间、频率等，并完善激励机制、问责机制、救济制度等相关配套制度，规避由政府信息不公开导致的“参与失灵”。二是完善政府回应制度，纳入政府绩效考核。制定和完善政府回应制度，将政府回应的时间、运作流程以及相关监督机制以制度或法律的形式加以明确，强调回应标准化，并将政府回应纳入政府绩效考核中。三是完善公众网络参与制度，规范网络参与治理行为。充分利用现代信息技术，构建电子信息交流平台，并完善公众网络参与制度，规范网络参与治理行为，引导公众依法有效参与。

总之，基层治理是国家治理的基石，“共建共享共治”的新型社会治理格局依赖于公众参与，而现实中公众参与虽然涉及基层社会治理方方面面，但有些仅体现在形式上，缺乏实质意义上影响政策议程，参与有效性成为提升公众参与基层社会治理的能力与水平的重要抓手。本研究以北京市垃圾分类治理为例，运用扎根理论对深度访谈转录文本和政府官方文本进行编码，提炼出六个主范畴和一个核心范畴，构建了“意识—能力—保障”归因模型，并进行实证研究，得出了一些结论指导实践，但由于能力和精力有限，本研究更多是基于微观层面对公众参与基层社会治理的有效性及影响因素进行剖析，样本选取的代表性和典型性以及研究结论的可推广性都或多或少会引来一些不同看法。不过可以预测，在全面推进国家治理体系和治理能力现代化的时代背景下，基于微观案例，对城市基层社会治理公众参与有效性进行研究将在很长一段时间成为热点，这也会向世界贡献公众参与的中国样本和中国智慧。