治理韧性：新时代中国社会治理的维度与效度

姜晓萍 李敏（四川大学公共管理学院，四川成都 610065）

中国共产党领导下抗击新冠肺炎疫情的人民战争、总体战、阻击战，既彰显了中国制度优势，也考验着我国的社会风险治理能力。作为衡量新时代社会风险治理能力的关键指标，如何识别、提升治理韧性，是学界和政府界共同关注的问题，然而，无论是在学术研究还是公共政策实践中，“治理韧性”都存在使用泛化的现象，因为缺乏对其概念内涵的准确甄别，所以导致理论上的认知分歧。尤其缺乏对治理韧性具体适用场域的锚定和对其维度、效度的解析，导致在公共政策实践中出现行为偏差。这就要求我们在韧性的“热话题”中对“治理韧性”进行理性的“冷思考”，在韧性的理论溯源中梳理其本质内涵和形式外延，破解认知分歧；将治理韧性置于新时代中国社会治理的特定场域中，构建衡量社会治理韧性的尺度与维度；从实现社会治理韧性的路径、方式探寻其行动策略，寻找提升其效度的对策建议。

一、治理韧性的理论溯源与认知分歧

“韧性”概念发轫于物理学，本意指物体遭受外力时的自我修复能力。21 世纪初期，公共管理学者将韧性引入治理场域，涌现出治理韧性、韧性治理、城市韧性、韧性社区等研究热点，然而，在韧性概念由自然科学向社会科学、由外来场域向本土场域的双重跨域中，韧性理论的误读与滥用也随即出现。这就需要我们回溯韧性概念的缘起与变迁，破解认知分歧。

（一）韧性概念的缘起与扩散

在古代汉语中“韧”一般作单字使用，《说文解字》将其解释为“韧者，柔而固也”。作为现代语汇的韧性（Resilience）源于拉丁语中的“resillo/resiliere”一词，意为“回弹”（bounce back）或“回跳”（to leap）［1］。国外权威词典将韧性定义为“人或物在经历负面事件或外来压力后快速恢复的能力”①《大英百科全书》《牛津英语字典》《韦氏词典》等国外权威字典皆对Resilience 有明晰的界定，翻译之后意思相近，其中，《韦氏词典》更考虑到了负面事件的影响，遂参考此定义。，可见韧性的词源本意仅指代恢复的性能。

在学理定义中，韧性概念源自19 世纪初期的物理力学，专指“物体在遭受外力过程中能够抵抗外力影响并恢复原本状态的能力或属性”［2］。20 世纪50年代，生态学将韧性引入生态系统平衡性的研究，韧性的适用对象从机械物体扩展至有机系统。霍林（Holling）在《生态系统中的韧性与稳定性》中认为，“韧性决定了系统内关系的持久性，是衡量系统吸收非线性因素和参数变化并保持持久性的能力”［3］。

20 世纪80 年代，韧性逐渐得到心理学、社会学与公共管理学等众多学科的关注。心理学家路特（Rutter）认为，心理韧性是“个体或集体在面临挑战或逆境的情况下取得积极成果的能力”［4］。社会学家将韧性视为与社会脆弱性相对的概念，蒂默曼（Timmerman）提出，韧性是“在社会反抗自身脆弱性的效果中起决定性作用的能力”［5］。公共管理学者威尔达夫斯基（Wildavsky）出于对传统公共危机管理被动响应方式的反思，提出了“韧性策略”［6］。从自然科学到社会科学，韧性的适用对象逐渐由生态系统拓展到有机的个体、集体和组织，实现了从微观个体心理特质向宏观社会制度特质的内涵迭代。

国内的韧性研究也在一定程度上符合这一规律——将韧性理论置于社会制度中讨论而淡化了个体心理层面的韧性特征。学界对Resilience 的译介莫衷一是，大致有“抗逆力”［7］、“弹性”［8］、“韧性”［9］等三类定见。有研究强调，“Resilience”原意侧重系统在风险中的正向演替而非简单复原，所以将其译为“韧性”最接近学理内涵的主流认识［10］。这也进一步证明了韧性理论在社会制度中的扎根同“风险社会”的总体特征有关。即便是心理学中的韧性研究，也逐渐聚焦于家庭层面、群体层面的心理韧性因子［11］。当然，也有学者关注到“经济韧性”［12］、“社会韧性”等方面，但总体上与国外强调内生性的韧性理论不同，本土视角下的韧性研究更注重对象的外源特质，尤其是社会结构与制度框架所反映出的韧性特征。

（二）治理场域中“韧性”的嵌入与概念辨析

由于韧性包蕴的抗逆性、演进性与公共危机、社会安全等治理议题契合，因而逐渐被公共管理学者引入危机管理与社会治理领域，并将韧性的介入视为推动风险治理范式变革的药方。例如，新公共管理代表人物胡德（Hood）将“安全与韧性”视为同“成本与效率”“合法性与公平”并行的治理价值［13］。也有学者认为，以适应性和动态平衡性为特征的韧性理论为线性的风险治理规划了另一种思路［14］。具言之，韧性思维在治理场域的嵌入大体分为三种路径：一是以韧性理论的“冗余性”内涵打破僵化的科层行动。阿杰（Adger）在合作治理研究中认为，韧性指涉的冗余性能够扩充治理体制的选择空间，超越了科层制中标准化的线性行动［15］。二是以韧性理论的“全周期”理念建构体系化、系统式的整体性治理范式，破解复合型风险治理中的碎片化桎梏［16］。三是以韧性理论的“简约化”规则规避层级结构在政策制定与执行中的迟滞性，也即通过削减行动层级来提升治理韧性［17］。

本研究通过爬梳相关重点文献，运用VOS viewer 软件对关键词数据进行可视化分析，得到2003—2021 年中国治理场域中韧性研究的关键词聚类图谱，如图1 所示。可以发现，中国治理场域中韧性研究主要围绕着韧性治理的理论基础、社会治理韧性、城市治理韧性、社区治理韧性等研究议题展开。研究主题已不再局限于狭义上的自然灾害及社会风险，也开始关注到行政的压力型体制、贫困治理等特殊公共问题。总体上形成了作为理论分析的“治理韧性”研究与作为实践探索的“韧性治理”研究两条进路。“治理韧性”与“韧性治理”的词素构成虽然相同，但其本质意涵有差异，在研究中容易被混用或误用，有必要对这一对概念进行辨析。

在治理韧性与韧性治理的关系上，韧性治理以“治理”为核心，将韧性视作指导治理行动方向的思维，既是治理过程中某种特有属性的表现，也是实现治理体系韧性的过程。治理韧性则更看重“韧性”，强调将韧性作为检测治理体系抗压能力和恢复能力的结果，既反映治理绩效的形式属性，也是实现治理体系韧性的结果表达。具言之，治理韧性与韧性治理是韧性概念与治理话语融合的一体两面，只是侧重点相异。治理韧性偏重治理的结果，而韧性治理偏重治理的过程。在学理上它们必然有明晰的逻辑界分，但在具体讨论中难做泾渭分明的区隔，这是因为治理韧性是韧性治理的绩效目标，韧性治理则是提升治理韧性的实现路径，在探讨如何构建韧性化的治理模式时不能缺乏对治理韧性的基本认知，而治理韧性的规范性研究中也必然少不了对韧性治理途径的探究。本研究旨在从治理韧性视角，辨析其概念的本质内涵和形式外延，破解认知分歧。

（三）治理韧性概念的认知分歧

1.对治理韧性的本质内涵解读差异化。“概念的本质内涵是由某类对象共有且仅有的，能将此类对象同其他对象区别开来的本质属性所构成的集合，起到划定概念界限的关键作用”［18］10。就治理韧性而言，学界对其本质内涵的界定却有“还原论”与“发展论”的差异化解释。

还原论从功能稳定视角出发，认为治理体系抗逆社会风险并快速复原是治理韧性的本质属性，具体表现为治理体系在非常态条件下承受风险冲击并保持功能的潜力［19］，以及治理体系调整并恢复的过程［20］。发展论则从系统发展的视角，将治理体系面对社会风险时的适应性与演进性视为治理韧性的本质属性。例如，朱正威和吴佳将治理韧性定义为治理体系对复杂环境的适应过程［21］；张毅则进一步发掘了治理韧性反映出的重构能力［22］。治理韧性甚至具有转危为机的特征，例如，将风险转换为改革契机，推动政府权力结构调整［23］。

上述研究皆将治理韧性视为衡量治理体系风险承受程度的属性。还原论者倚重增强抵抗能力以保持系统平衡，发展论者则强调通过演进与转型的方式实现治理体系的变革，然而，用以解释治理韧性的功能稳定与系统发展两重进路实则相互抵牾，尤其体现为治理体系的“稳定”与“转型”不可兼得。究其原因，可能源于学者们在刺破韧性概念的学科隔膜时仅作简单套用，为还原本意而生硬地植入自然科学的语汇，忽视了韧性在分析对象扩展中的语义流变，导致概念中掺杂着相互冲突的理论假设，无益于归总一个逻辑自洽的共识性理解。

2.对治理韧性的形式外延界定多样化。“外延是指一个概念所概括思维对象的数量或者范围”［18］14。治理韧性外延较为多样，本文从静态与动态两个方面作出区分。一方面，治理韧性表现为静态的能力体系与功能集合。绝大部分研究者均从能力角度理解治理韧性，譬如，林雪和张海波建构了含括准备力、感知力、行动力、学习力的地方政府韧性能力体系［24］，潘小娟和李兆瑞则提出包括消解冲击、适应变化、调整恢复、重建秩序的韧性功能集合［25］。另一方面，在动态视角中，治理韧性是治理体系在不同风险阶段表现出的接续化性能。例如，任远提出治理韧性表征为治理体系面对灾难的承受性能、面对冲击的缓解性能、防止风险扩散的性能与灾难之后的恢复性能［26］。张毅与之对应地提出了治理韧性在风险潜伏爆发阶段的吸纳性能、扩散蔓延阶段的调适性能、缓和阶段的恢复性能与风险后的迁移性能［22］。此外，动态维度解析治理韧性还意味着治理模式本身在风险情境中衔接有序的变革过程，譬如，童星认为治理中的韧性表现为治理模式在常态与非常态情境混序转换中的有效衔接［27］，唐皇凤和王豪提出治理韧性是治理体系在简约治理与复杂治理之间的动态均衡［28］。

无论是静态地理解抑或是动态地阐释，虽为治理韧性的表现形式提供了复合型解释框架，但仍未廓清治理韧性的外延范围，尤其没有阐明治理韧性的寓生对象。实际上，治理韧性无所不包的泛化样态源于研究者对“治理韧性为了谁？”这一元问题的失语。寓生对象决定了概念的内容与范围，如若治理韧性的寓生对象没有确定，相关研究便会从不同层级、不同范畴的场域出发对治理韧性作出阐释。这些尝试性概括虽然描绘出治理韧性轮廓渐显的理论初态，但图景并不完整。这是因为从局部单元探寻治理韧性的整体意涵，虽然有利于减少体系化概念的理解难度，但也难免陷入盲人摸象的认知泥淖，使学者对治理韧性的外延理解被治理韧性的下位概念替换。

总的来说，治理韧性本质内涵解读差异化、形式外延界定多样化的认知分歧不利于提升其理论解释力。究其根源，一是未能厘清治理韧性的承载场域，致使概念解释缺乏根基，出现悬浮泛化现象；二是未能运用治理的话语体系对治理韧性的内核与维度进行规律性提炼。这就需要锚定韧性概念的特定场域，在社会治理场域中挖掘治理韧性的理论内核与生成机理，建构治理韧性的检测维度与实现路径。

二、治理韧性的场域、本质与维度

锚定概念的承载场域对理解概念起决定性作用，只有限定场域，概念才具有内涵的排他性与外延的确定性。前述治理韧性关键词聚类图谱已经表明，治理韧性研究大多被安放在不同单元和尺度的基层治理领域，始终以社会安全为落脚点，本质上属于社会治理议题。因此，本文尝试将治理韧性置于新时代中国社会治理场域中，解码治理韧性的内核，构建治理韧性的维度。

（一）社会治理：治理韧性的关键场域

概念的跨域使用必然要抱以审慎的态度，韧性从自然科学落脚到具体的社会治理场域，究竟要通向何处“彼岸”，达成何种“目标”，是概念证成的必然之问，这需系统回答三个前置性诘问：一是“社会治理为什么要强调治理韧性”的动因之问；二是“社会治理韧性为了谁”的价值之问；三是“社会治理韧性如何实现”的机制之问。

1.建设更高水平的平安中国是强化社会治理韧性的根本动因。习近平指出：“新形势下我国国家安全和社会安定面临的威胁和挑战增多。”［29］党的十九届五中全会审议通的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》强调：“要加强国家安全体系和能力建设，确保国家经济安全，保障人民生命安全，维护社会稳定和安全。”［30］这表明，以平安中国为目标的风险治理是新时代社会治理的关键主题。不确定性和风险叠加成为治理情境的新常态，倒逼着传统式“冲击—回应”型应急治理模式的结构转型。韧性理念为社会应急治理模式转型提供了新的方向与路径，塑造出新时代风险治理的新范式。无论是从实然层面挖掘制度实践中的韧性因素，还是从应然层面建构社会治理韧性的理论模型，都从根本上增强着社会风险防范能力，为人民安居乐业、社会安定有序、建设更高水平平安中国的目标实现提供了内在动力。

2.治理韧性回应了“以人民为中心”的根性价值。党的十九大报告指出：“为什么人的问题，是检验一个政党、一个政权性质的试金石。”［31］这说明，在社会治理实践中坚持“以人民为中心”，既是中国共产党的初心和使命，也是回应新时代社会主要矛盾变化的题中应有之义。如同贝克（Ulrich Beck）所言，现代风险来源于“现代化的自我应用、自我消解和自我危害”［32］，也即风险是社会发展“副作用”的表现。在社会发展与风险伴生的背景下，以维稳为核心的风险防治模式虽然能缓解社会阵痛，但仍是“治标不治本”的低效之举，只有始终坚持“以人民为中心”，把保障和改善民生、实现人民群众对美好生活的向往作为社会治理的价值目标，才能通过“人民性”的维护与巩固提升社会治理韧性。由此看来，治理韧性在社会治理场域中的落定，必须从根本上回应“以人民为中心”的治理价值，这种回应建立在尊重民意、维护民权、依靠民力、赢得民心的基础上，而风险治理韧性密码的最终破译也就在于社会治理由疲于风险应对的“灭火型”向长治久安的“不上火型”的结构转型。

3.治理韧性在中国社会治理场域的实现、维护与巩固建基于“共建共治共享”机制之上。党的十九大报告提出，“打造共建共治共享的社会治理格局”［31］这一美好图景，党的十九届四中全会提出“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”［33］，搭建起实现社会治理韧性的四梁八柱。这一具体政策方案厘定了各治理主体的责任与角色定位，契合治理韧性所需的“众力”和“聚力”；并集成社会风险治理路径与方式方法，展现出交互耦合的韧性运行机制。因此，面对复杂性与不确定性交叠的现代风险，需在公共秩序的保障下聚合众力。任何单一主体自利动机的过分膨胀都易引致各主体的恶性竞争，激化风险治理的不平等与不正义。同时，将治理韧性简单理解为社会自身面对风险、内化风险，而排斥政府在风险治理中的主导作用，则会堕入将生态韧性中“自组织”内涵错误转译为社会系统“自力更生”的理论误区，而导致某种“社会达尔文主义”［34］。所以，真正意义上的治理韧性必须回到“共建共治共享”理念下党委领导、政府负责、多元主体参与的社会治理体系建构中。

（二）调适有度：社会治理韧性的本质

在社会治理话语中，治理韧性强调社会治理体系的调适有度，既指调整体系要素来适应风险情境变动的调适动作，又指规范调整动作的调适尺度。调适有度是社会治理体系调适方式与调适尺度的统一，治理体系的调适方式决定了调适尺度，而调适尺度则对治理体系的调整起到反向规制作用。

1.治理体系通过自身调整而与治理情境相适配的调适结果是社会治理韧性的本质内涵，也即治理体系在情境变动中的“均衡化”而非“简单还原”。虽然在词源意义上，“反弹”是韧性话语的核心［35］，但社会系统作为能动的有机体，本身具备学习吸收、调适优化的能力，所以其韧性过程并非顺着闭环原路返回至初始状态，而是在不断调适中迈向新平衡的发展过程，是一种超越“简单回弹”的“调适均衡”。也就是说，治理体系调整的方式与动作呈现出“均衡化”特征。这种均衡调整实际上同塞缪尔·P.亨廷顿（Samuel Phillips Huntington）在变动社会中维持社会稳定的理论观点较为接近。他认为，变化社会中政治保持稳定的决定要件是“政治体制的发展是否能够与政治参与扩大保持同样的步伐”［36］，也就是说，制度的建构与制度所要规范的情境之间的适配性塑造了政治稳定。一旦情境发生变动，回应情境的制度结构也就需要进行相应的调整。由此看来，在现今“加速化的社会”［37］中，社会治理韧性体现于治理体系能够适配社会情境的转变，一旦体系调整落后于情境变化，风险爆发便在所难免。

2.蕴含治理韧性的社会治理体系，能够在社会情境的变动中进行均衡式调整，也即根据治理对象的变化，对治理单元的规模大小、治理资源的要素组合、治理模式的转换频率及治理周期的休止时机等体系要件动态调适。一是治理单元的规模调整。根据情境变化适度调整治理单元的空间范围，单元规模过大或过小皆会导致治理成本耗散，譬如，在新冠肺炎疫情阻击战中将基层社区设为疫情防控一线单元，保证了社会公共卫生治理的有效性。二是治理资源的要素组合。对资源、技术、工具等治理要素进行组合与取舍，实现要素的高效配置与关联互动，譬如，社会治理的重心下移，实则就是将人、财、物、力等要素整合到最具需求的基层，进行资源的优化配置。三是调节治理模式的转换频率，把握治理模式转换、过渡节奏的轻重缓急，譬如，应急管理与常态治理两种模式的切换频率不宜过于频繁。四是调控治理周期变换的休止时机。如同政策终结一样，治理亦具有周期性，必须厘定治理周期的更迭边界，明确应何时始、何时休，譬如，脱贫攻坚同乡村振兴的有效衔接体现出治理周期变动中的接续治理特征。

3.社会治理体系能够通过调适机制展现治理韧性的根本原因在于：“调适”动作蕴含敏捷性、整体性、科学性与渐进性等特性。一是敏捷性强调社会治理体系通过调整迅速适配情境变换，在去标准化的调适路径中扩增风险治理的选择余量；二是整体性意味着各治理主体步调一致、各治理层级同向而行；三是治理体系的调适虽然摒弃了僵化的行动方式，但仍然是依照社会情境所作出的科学选择；四是社会治理韧性的调适动作是在继承制度传统与文化基因条件下的改良而非重构，从而避免社会治理体系出现舍本逐末的急剧转折，体现出“起点决定路径、原型规制转型”的渐进性［38］。

不可忽视的是，社会治理韧性不仅指涉社会治理体系“调适”的有效性，更包蕴了调适“有度”的深层次命题。对于调适尺度的考量来源于社会治理的政治、生活二重属性，也即社会既是基本生活单元，也是政治管理对象，还是管理逻辑与生活逻辑的统一。因此，调适尺度在本质上就表现为管理逻辑与生活逻辑“钟摆”如何平衡的问题，过分偏重任意一方，皆会引发社会风险。如若一味追寻调适的有效性，而不对调适的动作予以规范及尺度限定，虽然通过治理模式的调整有效化解了原生风险，但并不符合限于理、合乎情、止于法的社会治理规律，依旧会引发风险的裂变，治理的持续性便无从谈及，社会治理韧性也就无法实现。

总的来说，社会治理韧性是社会治理体系在治理尺度限定下动态调适而与变动情境适配的有效性体现，但对社会治理韧性的尺度仅停留在抽象的规范理解中，不利于对社会治理韧性进行衡量与测度，这就需要识别社会治理韧性的维度，真正回应调适“有度”的深层命题。

（三）识别坐标：社会治理韧性的维度

构建社会治理韧性的维度实际上就是要回答社会治理体系在何种尺度中调适的问题。社会治理韧性的获得需要在管理与生活、活力与秩序交叠的多重张力中找到平衡。通俗地讲，也就是找到治理体系调适的那个“度”，既要把握集权与放权的限度，也要促进主体结构在松紧关联中达成有机团结，还要中和社会治理价值在效率与公平中的矛盾，打破管理追求效率而生活降低效率、管理忽视公平而生活只要公平的思维定式，更要平衡管理主体与生活主体的供需关系。简言之，社会治理韧性的基本维度表现为权力限度、结构密度、价值温度和目标精度。

1.权力限度。社会治理的权力限度指各治理主体恪守权力边界，实现权力的合理“收”“放”。实际上，在多元治理格局中，集权与分权矛盾是固有的。一方面，行政权力的紧收挤压着社会主体的行动空间；另一方面，过度放权易使各主体因无序竞争产生道德风险。因此，为了保持权力限度，治理权力结构必须由冲突的“委托—代理”关系，转化为耦合式的互动参与格局［39］。正如在新冠肺炎疫情阻击战中，坚持“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会治理体系，让各级党委政府及社会主体充分发挥作用，保障各主体在法定权限范围内履行职责，避免权力的错位、越位与缺位而抑制社会治理韧性的生长。

2.结构密度。社会治理的结构密度指社会治理主体的关联程度。组织学将组织关联程度划分为“松散关联”与“高度关联”一对总括概念［40］。松散关联结构由具备独立性的行动单元组成，各单元虽然能保存自身局部功能，但无法充分释放整合效能；在高度关联结构中，虽然行动单元的功能近乎一致，但易落入行动僵化的窠臼。只有治理主体在适宜的结构关联中互动共生，消除主体间的结构性隔离，融合成有机团结的社会治理共同体，才能获得社会治理的结构韧性。譬如在中国社会治理场景中，党建引领发挥着政治引领作用，政府负责承担着统筹指挥功能，社会组织与人民群众协同参与，形成了多元主体各守其位、各司其职的有机结构，塑造着社会治理结构的韧性。

3.价值温度。社会治理始终面临效率与民生价值的平衡难题，从价值温度上看，效率偏“冷色调”而民生偏“暖色调”，保持适度的价值温度就在于冷暖之间的有效调适。一方面，过分强化效率、追求“按条文办事”的刚性方式，虽然能高效行事，但有失温情，这种标准化、过密化的行政方式极易诱发次生风险；另一方面，只注重民生而忽视效率，也会因为民生价值过热引发政府权力过分膨胀的全能主义。因此，社会治理要有价值温度，可以冷静但不能冷漠，可以敏锐但不可过敏，在治理过程中适时有度地围绕民之所需，合情合理合法地秉持民生价值才能使社会治理永葆温情。例如，欧美国家的新冠肺炎疫情防控过分注重经济社会运行的效率而无视公众在风险情境中的生存价值，就是一种极端的效率主义治理。而中国的新冠肺炎疫情防控则时时刻刻将人民群众的生命权与健康权放在首位，采用动态清零方式，在保障高效的同时，也合乎人情，成为全球新冠肺炎疫情防控的最佳典范。

4.目标精度。所谓社会治理的目标精度，是指治理目标与人民需求之间的供需匹配程度。这源于公共政策目标制定与人民实际需求间的张力，需要达成公共服务供给端与需求端的供需匹配。科层化的政策目标制定与公共服务供给时常以限定动作、明确数量及规定方法的方式设定过分标准化的目标。一以贯之的政策目标也由此丧失了因地制宜的灵活性，造成政策执行中的“水土不服”。因此，保持社会治理的目标精度需要在标准化的政策制定中预留适度的弹性空间，赋予地方政府一定程度的自由裁量权，使地方政府能够根据实际情况与需要因地制宜，精准对接人民需求。例如，极具中国特色的“规定动作+自选动作”政策执行方式，使地方政府可以在一定程度上立足实际自定义治理方案，增进地方治理的韧性。

三、提升中国社会治理韧性的有效途径

在新时代中国社会治理场域中提升治理韧性，需要回到本质，在厘清中国社会治理韧性维度的基础上，从权力、主体、价值与目标等层面探寻有效调适的路径。

（一）以“授权赋能”推动基层治理能力的有效提升

社会治理的横向与纵向权责边界不清、社会参与不畅等局限，抑制着基层应对社会风险的能力。亟须通过授权赋能提升基层政府的行动能力，撬动基层社会的参与意愿。

1.推进基层治理授权赋能。基层政府在第一时间开展风险决策是有效应对风险、保障治理韧性的关键。在固定的权责体系中，基层缺乏风险情境下的自主决策权，往往有独立管控和应对风险的决心，却仍要等靠上级命令，易错过风险治理最佳时机，致使治理体系韧性锐减。这就需要合理赋予基层政府在关键事项的综合管理权、重大决策的参与建议权以及风险危机的应急处置权，以补足基层政府为民服务、议事协商、风险治理、平安建设的能力短板。

2.增进居民协商议事的权利。社会参与有效性的匮乏使政府不得不大包大揽，形成“政府干群众看”的困局。这不仅易滋生社会的依赖心理，还挤压着社会行动空间。这就需要以社会及居民最关心的公共事务为激励机制“以事聚人，因人成事，多予少取”。将社会权利让渡于居民，赋予社会组织及居民在社会自治事务中的参与权、议事权与决策权，充分挖掘其主体性、积极性与创造性。

（二）以“社会凝聚”促进社会治理主体的有效协同

社会治理主体的组织方式由简单组合转型为有机融合是提升社会治理韧性的必由之路。这不仅强调行动主体的多元化，更要求提升治理主体间的联结性、有序性与整合性。党建引领、社会参与的凝聚机制能够促进多元主体间同频共振、协同互联的行动秩序，催化行动合力的生产。

1.强化社会治理的党建引领体系，凝聚多元主体的行动共识。党建引领必须充分运用意识形态及政治话语发挥党组织的政治领导力、思想引领力与群众动员力，促成社会治理中多元主体的行动共识。尤其在风险治理中，党组织总揽全局，能够形成风险共治的向心力，这就需要通过基层党组织功能的拓展，增强基层党组织的引领能力与聚合能力，同时发挥党员干部的模范带头作用，以党心聚民心，使基层党组织成为凝聚社会行动共识的有效节点。

2.构建社会关系良性互动机制，形成多边协同的参与秩序。社会互动是社会团结有序的前提，在多元治理主体的互动磨合中，治理主体间的信任相互构建、价值相互联结、利益共同创造，社会治理的内生协同秩序逐渐形成。具言之，一是从主体沟通出发，构建各主体的信息沟通机制，破除沟通壁垒；二是从参与秩序出发，深化参与主体的责任意识与秩序意识，在治理主体良性互动与合作互助中，形成“人人有责、人人尽责、人人享有”的社会治理共同体。

（三）以“共同富裕”保障社会治理价值的有效彰显

共同富裕是实现社会治理韧性的关键要件。在社会治理中，共同富裕应聚焦于两个层面：一方面满足社会多元群体平等享有公共利益的公平诉求；另一方面，通过制度倾斜与资源补偿给予社会弱势群体应有的社会关照。

1.完善社会治理的“共建共治共享”机制。“共建共治共享”作为中国社会治理体制机制、方式方法的理论创新，内蕴着发展式共享的正义观。这并非简单的平均主义，而是在高质量发展中提振社会公平。具言之，一是以高质量发展平衡区域之间、城乡之间、群体之间的差距，化解因不均衡发展而产生的一系列资源、服务配置难题；二是注重社会竞争的机会公平、规则公平与权利公平，保障人民的发展机会及发展权利，让发展成果真正惠及全体人民。

2.重点关注社会发展进程中特殊群体的价值诉求。社会发展往往在竞争的环境中展开，易引发正义困境，而共同富裕实际上就是化解社会发展中不正义问题的战略举措，符合“最小受惠者予以最大利益”［41］的正义原则。具言之，一是改进社会助困方式，将针对特殊群体的服务供给方式由救助式的物质供给向造血式的“教育服务+物质提供”转型，保障特殊群体既能够公平地获得服务，也能够在享受服务的过程中增进发展的能力；二是聚焦于因技术创新产生的“数字鸿沟”问题，做好社会治理创新与服务的配套，诸如在智慧治理中研发适老化设备，破解个体在社会发展中的不适应与不融入难题。

（四）以“敏捷治理”实现社会治理目标的有效达成

社会治理韧性的实现有赖于对公共需求的即时识别与精准回应。敏捷治理能够综合发挥治理过程中制度要素及技术要素的协同优势［42］，促使治理体系迅敏灵活地依据人民需求自我调适。

1.构建智能技术与组织研判互配的科学决策机制。智能化技术为治理供给了动态捕捉公共需求变化的工具，但难以避免技术机械化附带的识别失准问题，造成智能测算与真实公共需求间的结果偏差。具言之，一是应构筑社会风险的实时研判与短时信息交互系统，助力公共部门的信息决策与筛选机制；二是依据真实情境对识别结果校准，构建以组织研判为主、智能技术辅助的决策机制，通过推动行政与社会专业力量的联动，提升政府对公共需求的识别与靶向能力，使政策调适的过程不仅具有智能的技术，还具备因境施策的艺术。

2.理顺行政体制的层级结构，扩充弹性空间与容错空间。制度变革的高位推动模式能够在短时内释放政治势能［43］，但易在政策指令的层级传递中产生理解偏移与执行异化困境，引发治理效能的渗漏。由此，一是应建设治理体系的损量管理与催化管理机制，通过大数据技术联通行政层级之间的信息传递，保证治理目标在上传下达及模式转换中的衔接与兼容，避免因层级断裂引发的效能摧损；二是预留出政策执行的选择空间与容错空间，推进社会治理总体目标与专项目标、规定任务与自选任务的合理搭配。