不确定性环境下我国稳外贸稳外资政策量化评价——基于2018—2022 年73 份政策文本的分析*

王睿（重庆大学a.公共管理学院；b.工程科教战略研究中心，重庆 400044）

一、问题提出

在不确定性环境下，通过政策设计增强发展韧性是我国开放型经济治理面临的重大议题。为应对全球经济下行、贸易保护主义升级、新冠肺炎疫情等不确定性事件对我国经济社会带来的影响，2018年中央经济工作会议提出“六稳”方针，2020 年进一步提出“六保”任务。一系列政策的发布不仅促进了我国在不确定性事件冲击下经济社会的快速复苏，也确保了外贸外资的平稳健康可持续发展。外贸外资政策作为政府发挥“有形之手”实现高水平对外开放的重要手段，在应对不确定性环境方面发挥着基础性和预见性作用，由于对外开放领域受不确定性环境影响更为直接且反应更为敏感，在稳外贸稳外资政策实施过程中表现出明显的政策依赖特征。因此，系统分析我国现有稳外贸稳外资政策的实施特征并对其进行政策评价，不仅有助于在“十四五”时期丰富和完善开放型经济政策工具箱和政策体系，进一步提升政策的“稳健性”和“敏捷性”，而且对持续巩固我国经济社会发展的良好态势，有效增强政府应对不确定性事件与防控系统性风险能力具有重要意义。

不确定性通常指军事冲突、非传统安全、经济波动等因素对一国战略发展以及政策制定影响的不可预测程度，其会通过不同渠道对各经济体产生影响。弗兰克·H.奈特（Frank Hyneman Knight）首先通过区分风险和不确定性来检验不确定性在塑造经济行为中的关键作用［1］。随着波动性、不确定性、复杂性和模糊性（VUCA）成为当前复杂环境的主要特征［2］，不确定性对于经济社会发展的影响受到了学术界的广泛关注。国内外相关文献主要侧重不确定性与经济活动之间的相互作用［3］，如政策不确定性对外国直接投资［4］、金融［5］、宏观经济［6］、贸易［7］等领域的影响。新冠肺炎疫情暴发以来，随着我国政策调整频率和转换概率的明显增加，学者着重基于重大公共危机治理带来的不确定性对复工复产［8］、中小企业［9］、就业［10］等方面的政策进行了文本分析，然而，鲜有学者对我国稳外贸稳外资领域的政策文本进行量化研究。作为政策的核心要件，政策目标、政策主题、政策工具等信息均蕴含在政策文本之中［11］，已有研究大都基于稳定的社会背景展开，关注的问题大多停留在常规状态中的政策调试［12］。在不确定性环境下，有必要对现有政策进行量化分析，进一步明晰我国稳外贸稳外资政策特征、实施效果等问题，以形成应对不确定性环境的政策措施。因此，本文着眼于我国“六稳”任务，以2018 年7 月至2022 年2月间国家层面发布的稳外贸稳外资政策文本为研究对象，探究不确定性环境下政策主体、政策工具以及政策实施效果等情况，为政府制定和完善相关政策提供参考和支持。

二、研究设计

（一）研究框架

不确定性作为决策者与所处环境间的一种认知关系，决策者对不确定性的把握和应对取决于决策中对特定议题的知识储备以及了解程度［13］。政策主体受到政策环境刺激后，在有限注意力的前提下选择性地表达对相同趋势或不同重点的情境认知，并结合其自身资源和利益诉求制定本阶段的政策目标，通过分别或联合采取不同的政策工具以实现政策目标［14］。

政策工具组合主要是指不同政策工具的组合及其相互作用［15］，作为扩展概念，罗格（Rogge）等学者提出更全面的政策组合概念作为政策分析工具，主要包括政策目标、政策工具、政策制定和实施等［16］。在不确定环境下的政策设计应全方位考虑政策目标、政策主体、政策工具等要素，形成包含多目标、多领域的政策组合，以此解决好“做什么、谁来做、怎么做”等问题。政策目标是政策设计所要达到的效果与执行依据，对政策关注内容及方案的选择具有指引作用。政策问题的复杂性通常需要尝试同时追求多个政策目标，在不确定性因素增多的情况下，这些多重政策目标包括提升企业生存能力、维护社会稳定、推动外贸外资健康发展等。一项政策工具无法同时满足所有政策目标，因此，政策目标的实现需匹配多样性的政策工具，这需要通过政策设计和实施过程中政策工具的组合运用，发挥各类型政策工具的效应。本文按照“价值取向—政策设计—实施效果”的逻辑，构建政策主体、政策目标、政策工具等三维分析框架，剖析不确定性环境下稳外贸稳外资政策的组合特征，在此基础上，运用政策一致性（Policy Modeling Consistency，PMC）指数模型量化评价政策实施效果，考察政府为应对不确定性环境采取的策略路径，如图1 所示。

（二）研究资料

政策文本与运作实践紧密关联，透过形式化的政策文本，可以把握具体实践的生动内容［17］。本文选取2018 年7 月至2022 年2 月间国家层面发布的稳外贸稳外资政策文本作为研究对象，所选政策文本全部来源于政府门户网站、相关部委网站及北大法宝等公开数据库。本文按照以下原则梳理政策文本，以确保文本的准确性和代表性：一是政策标题中含有“稳外贸”“稳外资”关键词；二是政策内容与稳外贸稳外资密切相关，主要依据为2020 年8 月发布的《国务院办公厅关于进一步做好稳外贸稳外资工作的意见》中提出的15 条政策措施。经过多次整理与筛选，剔除函、批复等无效文本，最终得到有效政策文本73 份。

（三）研究方法

本研究主要采用文本分析法和PMC 指数模型对稳外贸稳外资政策文本进行分析。文本分析法作为文本定量分析范式，旨在通过对原始政策文本中关键词的词频统计，总结归纳某些规律性现象或特点［18］。本文通过文本分析法对稳外贸稳外资政策文本关键词进行提取和内容量化分析，以反映其主体、工具等政策特征。当前，关键词提取常用方法为词频率—逆文档频率（Term Frequency-Inverse Document Frequency，TF-IDF）算法，虽然TF-IDF 算法能够依据词频与逆文档频率的乘积实现文本分类，但由于未考虑到词汇的语义信息，依然会影响文本处理。Word2vec 模型作为神经网络概率语言模型，能将文本中的词转化为结构化、可计算的向量，通过对语料库的学习和训练，将词转化为既可以体现词本身特征，又可以提取词语义特征的向量表达［19］，从而解决了传统向量空间模型高维稀疏特征的问题。基于此，本文将 TF-IDF算法与Word2vec 模型相结合，以提高关键词提取的准确率。

政策的有效性不仅取决于单个政策工具的设计和实施，还取决于政策组合的相互补充和增强作用。当前，国内外政策评价研究主要运用以实证手段为主的复合型方法［20］，相较于以往常用的内容分析法、DEA 模型、灰色关联度等政策量化评价工具，PMC指数模型作为政策计量模型，通过多指标构建评价政策制定的内部一致性，并使用三维可视化空间构造的方法来展现政策的异质性和优劣水平［21］，以避免政策评价中的主观性和模糊性，进而客观反映所评价政策的现状和实施效果，为政策的实施、调整、优化提供决策支持。

三、政策特征分析

（一）发文类型及数量特征

73 份政策文本涵盖了通知、意见、公告等多种文本类型，其中，通知在文本中所占比例最高，达到52.05%，通知及意见类政策文本属于行政性规范，既有权威性又不属于正式法律，突出了行政指导性。这表明，为应对不确定性挑战，政府更多使用“下达指示、布置工作”等具有较强约束力和强制性的文本类型以实现议定目标。与此同时，稳外贸稳外资政策发文数量随着内外环境的不确定性变化呈现明显的波动特征，2018 年提出“六稳”方针后，国务院及相关部委陆续发布了有关稳外贸稳外资政策。随着2020 年新冠肺炎疫情暴发，国内外环境不确定性程度加深，稳外贸稳外资政策发文数量显著增加，发文达41份，占政策总量的56.50%；在国内新冠肺炎疫情得到有效控制后，稳外贸稳外资政策发文数量开始趋于平缓，如图2所示。这种变化趋势反映出外贸外资发展面临的环境越复杂、不确定性程度越高，政府发布的政策越多。

（二）发文主体特征

稳外贸稳外资政策发文主体包括国务院以及国务院办公厅、商务部、海关总署、财政部、发改委等多个部门，其中，国务院以及国务院办公厅发文14 份，凸显了该政策设计层级高、效力强等特点，对各部委及地方政府的政策设计具有重要指导作用；各部委采取单独发文与联合发文相结合的形式，其中，联合发文25 份，占各部委发文总量的42.4%；反映出发文主体形成了以国务院以及国务院办公厅为主导、各部委联合协作的发文机制。为更直观地展现各部委间的协作关系，构建政策主体联合发文矩阵，借助Ucinet 软件绘制政府部门协作网络图谱，如图3 所示。经计算，中心度数值排名靠前的主体为商务部、财政部，其位于协作网络图谱的核心位置，反映出部委协作网络主要以商务部、财政部为核心，其他部委联动配合的多主体协作格局，政府部门协作网络密度为0.367，反映出政策主体间联系较为分散，协作网络结构紧密性有待提升。

（三）政策工具组合特征

由于不确定性环境的复杂性，在稳外贸稳外资政策实施过程中已经超越了单一部门的范围和现有政策的界限，因此，政策设计不仅需要单一的政策工具，还需要嵌入遵循不同政策原理和目标的多种政策工具以发挥政策工具组合效应。本文将与政策工具相关的高频关键词聚类降维，形成权威调控型、经济扶持型、创新探索型等三类政策工具，包含8 个政策子工具，见表1。从整体看，稳外贸稳外资政策工具围绕落实稳中求进发展总基调中的“稳”和“进”两大目标导向，形成了以经济扶持型（3.123）、创新探索型（2.667）为主，权威调控型（1.473）协调配合的政策工具组合①因表1 中只显示了政策工具的部分高频关键词及权重值，故文中括号内计算的数值与表1 中的数值并非对应关系，下同。，更加强调运用经济类政策工具发挥市场作用以应对不确定性带来的风险挑战，并通过权威调控型政策工具强化“有为政府”的“托底”功能。各种政策工具组合使用拓展了政策的有效性边界，既避免了政策工具单一造成的偏差，也有效提升了政策工具组合的实施效力。就政策子工具而言，降费减税（1.533）在经济扶持型政策工具中使用频率最高，政府积极发挥财政金融的杠杆作用，在通过降低出口环节收费、免征港口建设费等具体措施降低企业经营成本的同时，还通过创新使用短期保险、信保+担保融资模式等新型金融工具有效缓解企业信贷融资困难。在创新探索型政策工具中，创新业态（1.427）和强化改革（1.239）两项政策子工具的使用较为均衡，通过对通关流程、审批方式等便利化改革，提升外贸外资发展韧性。基础设施建设（0.621）、监管措施（0.621）等权威调控型政策子工具的使用，对持续优化政策实施环境、协同推进风险防控和复工复产等方面的工作起到了积极作用。

表1 政策工具的高频词及权重值（部分）

政策目标会随着社会环境的变化而不断变化，政策工具的选择也不是一个静态的过程，需要在不同政策工具之间或者同一政策工具的运用程度和精确性上进行调试。随着环境变化以及政策目标的调整，稳外贸稳外资政策使用频率最高的政策工具从权威调控型到经济扶持型，再转向创新探索型，如图4 所示。从2018 年至新冠肺炎疫情暴发前，国家有关外贸外资发展的定位为“促进外贸稳中提质，加大吸引外资力度”，此时的政策工具以权威调控型为主，主要着眼于完善外贸外资基础设施建设。随着新冠肺炎疫情暴发，国内外不确定性影响加深，“稳住外贸外资基本盘”成为发展外贸外资主基调，政策工具开始侧重经济扶持型，以充分发挥财政金融工具作用，保障外贸外资稳定发展；国内新冠肺炎疫情得到有效控制后，外贸外资政策目标调整为“促进外贸外资稳中提质”，创新探索型政策工具的作用逐渐凸显，跨境电商等贸易新业态发展成为“稳中求进”的着力点和落脚点。

四、基于PMC模型的政策评价

本文运用PMC 指数模型对政策文本进行量化评价，具体操作步骤为：一是构建PMC 评价指标体系；二是PMC 指数计算；三是PMC 曲面图绘制；四是政策评价结果分析。

（一）构建PMC 评价指标体系

PMC 指数模型可以从多个维度对政策内部一致性及政策优劣进行评价，在已有学者的研究基础上，结合稳外贸稳外资政策特征及文本关键词提取结果，构建PMC 评价指标体系，其涵盖政策内容、政策性质、政策时效、政策工具、发文机构、政策客体、政策评价、效力级别、政策视角等9 个一级指标。其中，政策内容依据稳外贸稳外资政策重点关注内容确定，包括财税金融支持、贸易新业态发展、贸易投资便利化、健全体制机制等4 个二级指标；政策工具类型通过对政策文本中与政策工具高度相关的关键词聚类降维所得，权威调控型、经济扶持型、创新探索型等三大类作为二级指标；结合稳外贸稳外资政策具体作用对象，将政策客体分为政府部门、外贸企业、外资企业、非营利组织；其余评价指标选择均参照已有相关研究。在指标选取的基础上设置指标参数，对每个二级指标进行赋值，如果稳外贸稳外资政策文本涉及二级指标内容，则该二级指标的参数为1，否则为0，见表2。

表2 稳外贸稳外资政策PMC 评价指标体系

（二）PMC 指数计算

为确保政策评价准确有效，需要逐一计算73 份稳外贸稳外资政策文本PMC 指数，计算步骤为：一是根据公式（1）和公式（2）对二级指标赋值；二是根据公式（3）计算一级指标得分；三是计算政策的PMC 指数。埃斯特拉达（Estrada）［22］根据PMC 指数将政策内部一致性水平划分为优秀、良好、可接受、不良等四个等级，PMC 指数得分在9—10 分之间，为优秀的政策内部一致性水平；PMC 指数在7—8.99分之间，为良好的政策内部一致性水平；PMC 指数在5—6.99 分之间，为可接受的政策内部一致性水平；PMC 指数在0—4.99 分之间，为较低的政策内部一致性水平。本文参照Estrada 的政策评价等级划分，结合稳外贸稳外资政策PMC 评价指标体系设定划分标准，以满分9 分为最高分，将PMC 指数得分划分为四个等级，即优秀（8—9 分）、良好（6—7.99分）、可接受（4—5.99 分）、不良（0—3.99 分），最终得到73 份政策文本的PMC 指数值及等级，在表3 中进行了部分展示。

表3 稳外贸稳外资政策PMC 指数值（部分）

（三）PMC 曲面图绘制

将政策评价体系中的一级指标带入公式（5），形成3×3 曲面矩阵，据此绘制政策曲面图，从而更加直观地呈现政策内部一致性和结构合理水平。根据上述PMC 指数计算可知，稳外贸稳外资政策等级涵盖优秀、良好、可接受等三个等级，为更清晰地展示各等级政策内部一致性水平，本研究从等级为优秀和良好的政策中各选取一份样本，政策编号分别为P9、P54。从可接受等级政策中选取2 份样本，政策编号分别为P17、P42，最终确定4 份政策样本（见表4）进行曲面图展示（见图5）。曲面图的起伏程度与政策内部一致性水平相关，曲面图起伏程度越小，表明政策内部一致性越好。

表4 不同政策等级中抽取的样本政策名称

（四）政策评价结果分析

根据PMC 指数以及PMC 曲面图可视化结果，对稳外贸稳外资政策进行量化评价，73 份政策的等级均在可接受水平以上，其中，优秀等级政策4 份，良好等级政策33 份，可接受等级政策36 份，表明政策设计过程中发文机构对各维度考虑较为全面、政策内部一致性较好，大多政策集中在良好、可接受等级。主要原因在于稳外贸稳外资政策制定、执行环节缺乏高效的沟通反馈机制，政策监督、反馈等体现较弱，且大多数政策于新冠肺炎疫情期间发布，针对性专项政策数量较多，该类政策时效较短且内容较为单一，影响了政策性质、政策时效等指标评分，拉低了政策PMC 指数值。

进一步针对各等级政策中抽取的样本政策进行分析。P9 为优秀等级政策，PMC 指数值为8.3，PMC曲面图平滑，表明该政策内部一致性水平较高，政策设计考虑全面，相较于其他政策结构更为科学合理。这主要在于P9 为中共中央与国务院联合发文，在各种类型的联合发文中，中共中央与国务院的联合发文涉及面最广、效力层级最高［23］，且该项政策涵盖财政金融支持、贸易新业态发展等各方面，综合运用各类型政策工具，各项指标得分均较高。P54 为良好等级政策，PMC 指数值为7.34，PMC 曲面图较为平滑，该政策为相关部委联合发文，政策设计依据充分、措施翔实，聚焦于跨境人民币政策，涵盖外贸外资发展各方面，但相较而言，其政策目标缺乏量化指标，政策方案还需进一步细化。P42 与P17 为可接受等级政策，P42 的PMC 指数值为5.43，PMC 曲面图起伏较为明显，表明该项政策内部一致性还有待优化，其失分点主要在于该项政策内容具有高度的专指性，仅涉及稳外贸稳外资金融支持方面的内容，且政策工具组合还需进一步加强，对权威调控型、创新探索型政策工具关注度不够；P17 的PMC 指数值为4.18，PMC 曲面图起伏较大，该类政策涉及范围有限，仅涵盖减免外贸相关费用，所用政策工具以经济扶持型为主，且该项政策主要针对新冠肺炎疫情期间的税收优惠，政策有效期一般为1 年以下，政策时效性较短。

五、结语

随着我国经济发展深度融入国际分工和全球价值链体系，不确定性环境对我国对外开放既有短期性和局部性冲击，又存在长期性和整体性影响。本文以稳外贸稳外资政策文本为分析对象，采用TF-IDF算法、Word2vec 模型、PMC 指数模型等方法，围绕政策数量、发文机构、政策工具等维度剖析政策组合特征，并对政策内部一致性水平及等级情况进行量化分析。研究结论包括：第一，按照“价值取向—政策设计—实施效果”的逻辑，构建政策主体、政策目标、政策工具等三维分析框架。分析表明，政策发文机构形成了以国务院以及国务院办公厅为主导，以商务部、财政部为核心，其他部门联动配合的多主体协作格局。第二，我国在应对不确定性环境挑战下政策工具组合逐步完善，呈现以“经济扶持型”“创新探索型”为主、“权威调控型”相协调的组合特征，随着不确定性环境及政策目标的变化，政策工具组合呈现明显的阶段性特征。从2018 年至新冠肺炎疫情暴发前，政策工具以权威调控型为主；新冠肺炎疫情暴发后，经济扶持型政策工具成为主要发力点；随着国内新冠肺炎疫情得到基本控制，政策目标转为“促进外贸外资稳中提质”，创新探索型政策工具的使用逐渐增多。第三，从整体看，稳外贸稳外资政策PMC 指数值相对较高，PMC 曲面图较为平滑，表明政策内部一致性较好，政策结构合理，但从单项指标来看，部分政策多关注预测、建议、导向等方面，政策监督、反馈等性质体现较弱，政策设计内容较单一，目标未量化，具有一定的改善空间。为实现稳外贸稳外资政策目标，未来需在政策层面应对不确定性冲击与政策调控间形成合力，持续优化发文主体间协作机制，提高政策制定和执行的精准性和可操作性；按照政策目标的调整不断优化政策工具组合形态，加大创新探索型政策工具的使用，提高外贸外资发展的竞争力，多措并举助力贸易新业态发展；进一步提升政策内部一致性水平，加强政策整体规划和协作，重点关注政策监督及反馈机制，细化政策具体措施，提高稳外贸稳外资政策的针对性、有效性，降低不确定性环境带来的局部冲击和整体影响。