我国生活垃圾分类政策协同结构的内容及局限研究——基于2000—2020 年试点城市233 份政策文本的分析

丁建彪（吉林大学行政学院，吉林长春 130012）

张倩倩（云南财经大学城市与环境学院，云南昆明 650221）

一、引言

随着城市迅猛扩张、人口急剧增长和经济高速发展，“垃圾围城”现象日趋恶化，并广泛波及和严重影响生态文明、健康中国、土壤质量和农产品安全等众多领域。如何科学有效地应对这一棘手问题成为一项重要的公共政策议程。其中，垃圾分类政策不仅可以减少垃圾产出总量、降低处理成本、提升资源再利用水平，还具有社会、经济、生态、文明等多方效应。“垃圾分类作为实现垃圾资源化的重要管理手段逐步受到重视”［1］。2000 年6 月印发的《建设部城市建设司关于公布生活垃圾分类收集试点城市的通知》，试图借助政策试点这项“各级政府探索解决问题方法的有效工具”［2］，有针对性地探索一条实现我国生活垃圾减量化、资源化、无害化处理以及循环再利用的可行之路。

该政策在试点城市推行的21 年来，始终面临政策目标模糊、过程举步维艰和结果收效甚微等问题，造成该政策在试点城市执行的广度和深度受阻。究其原因，其根源在于生活垃圾分类政策在协同层面存在缺失，具体表现在“各环节脱节”［3］且“‘碎片化’状况明显，协同性不足，缺乏系统性治理是一个突出问题”［4］；“在具体管理过程中，存在着政府部门作为管理者、执行者、监督者的‘三者合一’现象”［5］；“私人资本难以普遍引入、不同政府部门之间协调弱、居民分类习惯尚未养成”［6］等；“管理部门多，协调难度大。在垃圾分类处理的各项环节常常出现由于责任界限不清导致的责任互相推诿现象”［7］；“承担配合职能的部门和牵头部门之间的协同困境暴露出来，出现‘联而不动’的局面”［8］等一系列难题。现实表明，我国生活垃圾分类政策尚未实现高度协同，亟须从“协同结构”的视角来认识、理解和把握这一政策全过程并提升其执行力。一般意义上，“协同”是相关主体在价值层面达成共同认知、在利益层面取得大致均衡、在集体行动层面步调一致的客观化描述。“结构”作为一种相对静态、客观和稳定的形态，具有层次性、过程性和复杂性等特征。针对复杂的政策议题，“协同结构”不仅可以有效改变部门利益至上、各自为政的情形，有助于降低政策运行成本，激活集体行动和提升政策效能，还能够促进不同行动者之间形成相互联系、相互补充的稳定形态以及揭示过程、发现问题和预测未来等。

有鉴于此，本文基于试点城市233 份生活垃圾分类政策文本，运用内容分析法，研究自2000 年以来这一政策在试点过程中呈现的协同结构，深入剖析其具体内容和存在的局限，并运用4 个指标测量其协同程度，最后在技术层面提出改进策略，为优化协同结构和提高政策试点质量供给理论资源和实践智慧。

二、研究方法、数据来源和分析框架

（一）研究方法

内容分析法是一种挖掘信息并描述内容特征的方法，可实现定性样本的定量化解读。“它被广泛运用于从报纸、网站、书籍、图片、演讲、政策等方面收集而来的数据研究”［9］。政策文本的用语、内容、要点和着力点具有一定的权威性和规制力，对政府、其他组织以及公众具有重要的指导和规范作用。这使得对政策文本的解读成为反映不同时期政策制定者政策意图的重要载体，同时也能依据政策文本的精神和原则进行政策目标确立、任务分解和事项梳理，有助于从静态层面寻找问题根源，精准而有效地提出改进方案。

本研究采用内容分析法，对相对稳定和静态的生活垃圾分类政策文本进行解读。借助Nvivo11plus软件的文本搜索、词频统计和编码功能，分析生活垃圾分类政策的执行逻辑，研究其协同结构。

（二）数据来源

借助“北大法宝”数据库，以“生活垃圾分类政策”为关键词搜索2000—2020 年的政策文本，筛选出46 个试点城市①试点城市分别为北京、天津、上海、重庆、石家庄、邯郸、太原、呼和浩特、沈阳、大连、长春、哈尔滨、南京、苏州、杭州、宁波、合肥、铜陵、福州、厦门、南昌、宜春、郑州、济南、泰安、青岛、武汉、宜昌、长沙、广州、深圳、南宁、海口、成都、广元、德阳、贵阳、昆明、拉萨、日喀则、西安、咸阳、兰州、西宁、银川、乌鲁木齐。的政策文本。试点城市名单以2017 年发布的地级及其以上城市名单为依据。同时，剔除询问、函、复函、批复、答复、通报等非正式政策文本，以及废止、失效、已被修改等政策文本，最终得到233 份有效样本。

（三）分析框架

生活垃圾分类政策涉及前端分类、中端分类收集和运输、末端分类处理等环节，是一项上一环节与下一环节高度协同的政策体系。经过长达21 年的政策试点，这一政策的协同结构已现端倪。

1.“目标—过程—结果”贯穿于政策全过程，构成协同结构的关键内容。目标是政策制定者预期达到的效果，规定参与者的角色定位、职责划分和资源投入程度，并为结果评价提供标准和依据。过程是将目标分解为具体任务，并运用多重工具实现目标向结果转化的中间环节。结果是目标与过程的综合产物，是目标制定科学性、执行过程有效性的最终体现和衡量依据。“目标—过程—结果”三者间的高度协同，既能按照实际结果调整目标并强化执行力度，减少目标偏离、执行过程不力和结果失效等行为的发生，也能利用过程实现目标与结果的有机契合。生活垃圾分类政策以源头减量化、资源化、无害化处理，以及循环再利用为总体目标，引领政策全过程与结果产出，并依据目标确定权责分工、行动策略和选择政策工具。在过程环节则利用协同机制实现具体目标的落地和结果产出。

2.政策过程协同涉及多个阶段执行主体的行为逻辑，构成协同结构的核心内容，并体现政策属性。其主要包括发布、执行、监督与反馈等阶段的协同。发布阶段具有引导和规制作用，为其他阶段的协同提供前端保障。“通过单独或联合发文的方式对接下来一段时间的城市生活垃圾管理工作进行指导和规范”［10］。生活垃圾分类政策涉及的事项复杂、流程繁多，发布阶段的协同能够促进治理主体达成共识，减少政策制定的矛盾与分歧，为政策落实提供指引。执行主体为达成政策目标，必然要建立组织机构、投入政策资源、运用政策工具，实现政策内容向政策结果的转化。生活垃圾分类是一项系统性国家工程，“需要社会组织、社区、家庭、个人等的社会参与主体和政府及相关部门的共同合作参与，方能实现垃圾分类的有效运作”［11］。在执行阶段，执行主体的一项重要任务是选择、组合和协同政策工具，并借助工具协同实现政策的有效执行。地方政府依据中央要求、地方资源和自身能力，权衡政策工具的效用和可接受性进行选取、配置和组合。生活垃圾分类的复杂性决定了政策工具的多样化，而且只有实现多重政策工具组合运用和优势互补，才能精准地解决该政策面临的现实难题。

在政策科学领域，“监督”是对执行主体职责、行动、结果等开展检查、督导与惩戒，使其感受到外部压力而及时纠正各类执行偏差，以减少责任转嫁、相互推诿和资源浪费等行为；“反馈”是政策目标群体将政策落实和结果方面的信息，传递给政策制定者、执行者和监督者的一种行为过程。生活垃圾分类政策涉及的部门众多且协调困难，面临投入大、收效低、见效慢等现实难题。在这种背景下，监督与反馈间的协同有助于形成“上行”传递与“下行”反馈的闭合链条，提升政策执行力和效能感。

3.生活垃圾分类政策协同程度测量是其协同结构的直观体现，能够发现并揭示政策协同的深层次逻辑。依据协同强度将测量指标由弱到强界定为以下四个方面的内容：

一是沟通与互动。沟通与互动是通过协商对话实现信息反馈、事项沟通和任务落实的过程，有助于各方获取全面、准确和平衡的信息。在信息不对称普遍存在的情形下，各主体间缺乏沟通会产生信息障碍、信息过滤和逆向选择等问题。二是分工与配合。分工与配合是在沟通与互动基础上，确定不同主体承担的具体事项、职责和任务，并通过履行各自职责和紧密配合完成整体工作。“分工”是落实目标和取得结果的中枢环节，因为任何复杂的事项都需要具体的机构和人员落实与行动，从而有利于将复杂事项简单化；“配合”是在分工基础上协调与整合的过程，有助于将静态分工转化为动态行动。生活垃圾分类的跨界性决定了任何单一部门难以一次性完成，需要各主体间的分工与配合。三是组织与保障。组织与保障是协同结构的关键载体，借助组织优势和保障机制，实现个体力量有序化和稳定化以及分工与配合的制度化和机制化。“组织”不仅是利用权威和权力等中枢神经贯彻落实组织意图的一种静态结构，也是将各类资源、力量和部门纳入常态化、稳定性治理的动态安排；“保障”是投入资源、资金、人力和信息等要素的过程，为政策实施提供支撑。生活垃圾分类政策涉及横向、纵向的复杂关系网络，离不开组织和保障的支持。四是集体行动。在复杂政策网络中，不同行动者依赖各自的认识、利益和偏好，选择有利于自身的行动逻辑，容易在集体行动中出现“搭便车”行为。“有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益”［12］。生活垃圾分类政策要求化解不同利益主体间的矛盾，共同解决政策问题，形成协同治理的合力。

结合上述要素及运行逻辑，本文构建了我国生活垃圾分类政策协同结构的分析框架，如图1 所示。

三、生活垃圾分类政策协同的具体内容、协同程度测量及其协同结构的局限

在分析框架引领下，本文从我国生活垃圾分类政策过程协同、协同程度测量、协同结构存在的局限等三个方面，客观、全面地进行了定量分析和定性描述相结合的研究，为生活垃圾分类政策协同提供了事实支撑和内容呈现。

（一）政策过程协同

1.发布阶段的协同

在当代中国的治理模式中，相关主体的发文具有权威性、合法性和规制性。依据联合发文情况研究发布主体间的协同具有较高的稳定性和科学性，结果见表1。

就政策发文类型看，数据表明，试点城市单一主体发文比例最高，达91.85%，多主体联合发文仅占8.16%，呈现严重不均衡的状态。其中，2 个主体联合发文占比为5.15%，3 个和4 个主体联合发文各占1.29%，10 个主体联合发文仅占0.43%。具体来看，绝大多数政策主体介入生活垃圾分类政策发文过程中。其中，人民政府、人民政府办公厅（办公室）作为主导、协调和沟通机构，单独发文的占比最高，达41.20%。政府职能部门发文加总在一起居于次位，占比为35.62%。此外，诸如生活垃圾分类工作领导小组、生活垃圾分类减量推进工作联席会议等综合性领导统筹机构发文占比为7.30%。

联合发文表明生活垃圾分类政策不仅在项目立项、分类设施建设、财政资金支持、生态环境保护、可降解塑料袋使用、宣传普及等方面实现一定程度的协同，还在生活垃圾分类投放、分类收集和分类运输等环节也实现一定的协同。10 个主体联合发文表明该试点城市将涉及生活垃圾分类的重要职能部门纳入其中，既体现了较高的政策文本质量，也体现了发布阶段对该政策协同的高度重视。

2.执行阶段的协同

依据执行主体的参与情况和协同形式以及政策工具配置情况和组合方式，研究执行主体和政策工具的协同。借鉴赵新峰和蔡天健［13］的方法，应用文本编码将政策工具按照强制性程度划分为管制型、市场型和自愿型等三类。管制型政策工具来源于政府的行政权力，对参与主体行为起到规范和约束作用，具有干预直接、手段明确、管控有力、短期见效等特点，包括目标责任化、标准制定、禁令、规定、整改和处罚等。市场型政策工具是采用经济手段调节市场，并借助价格、税收等途径，引导市场主体实现政策目标的手段，包括积分兑换、补贴奖励、产出者付费、政府购买、环境污染责任保险、区域环境补偿等。市场型政策工具旨在增加行动者的经济成本而不是借制裁达到目的。自愿型政策工具指公共行政管理者运用信息、平等协商、诱因管理、激励等非强制工具实现公共行政目标的途径和方法［14］，如志愿参与分类和服务、分类培训和宣传引导等，见表2。当然，单一政策工具会面临一些各自的不足，如管制型政策工具面临成本高，市场型政策工具可能带来更多垃圾产出总量，自愿型政策工具可预期性和稳定性有限，等等。

表2 试点城市生活垃圾分类政策执行主体协同及政策工具组合

在执行主体中，政府职能部门占比54.55%，社区和社会组织占比分别为12.03%和6.68%，企业和居民占比分别为20.05%和6.68%。就执行主体的占比而言，政府职能部门参与执行程度远高于其他主体。就执行主体协同而言，领导小组占比46.35%，联席会议和联合会分别为19.31%和9.87%；联合资金池尚未出现。领导小组占比最高，表明高规格的组织机制为政策执行保驾护航。

在政策工具中，管制型工具占比44.57%，处于主导地位；市场型工具和自愿型工具占比分别为25.90%和29.52%。管制型工具中的“标准制定”比例明显较低，而这恰恰是生活垃圾分类政策能够有效执行的一个重要内容；市场型工具主要集中于积分兑换等简单举措，而环境污染责任保险占比明显偏低；自愿型工具主要集中于宣传引导，而公众正确分类指导、分类培训、志愿服务等不足，尤其是居民正确分类占比仅为2.21%，远远低于这一政策有效执行和结果产出的最低要求。就政策工具组合而言，管制型和市场型工具、管制型和自愿型工具占比分别为20.17%和23.18%；市场型和自愿型工具占比21.89%；这表明，两种政策工具之间组合的比例较为均衡。管制型、市场型和自愿型工具三者组合占比13.73%，这一比例较之两种政策工具组合明显偏低，这表明政府有形之手、市场调节无形之手和公众自愿之手结合力道不足，但政策工具协同并不是简单的组合，而是需要充分考虑每个政策工具的优劣，防止政策工具冲突、交叉和重叠，这样才能发挥其协同效应。

3.监督与反馈阶段的协同

在生活垃圾分类政策收益有限、约束力和强制力较弱的背景下，监督与反馈间的协同尤为关键和不可或缺，见表3。

表3 试点城市生活垃圾分类政策监督与反馈主体及其协同情况

数据表明，多重主体均介入生活垃圾分类政策监督与反馈的过程中，既有威慑性强的纪检监察和追责问责，也有政府系统的督查督办和受理投诉举报，还有第三方机构、大众媒体、公众等主体。政党系统中纪检监察和追责问责占比分别为4.66%和4.15%；政府系统督查督办和受理投诉举报分别占比为47.67%和11.92%；第三方机构、大众媒体、公众分别占比为9.33%、12.95%和9.33%。政府系统在监督与反馈阶段的占比接近60%，这表明该政策主要在政府系统内部进行监督与反馈。作为最末端的公众却占比不高，原因在于政策文本没有对公众权利行使提供明确的保障和规定。“未能对处于源头端的生产经营消费者的反馈权利与能力做出规制，由此导致了生活垃圾分类政策的信息反馈渠道不健全”［15］。在二者协同方面，电话热线占比最高，为7.30%，其他形式的比例明显偏低，督办件办理甚至尚未出现。

（二）协同程度测量

借助词频统计对衡量沟通与互动、分工与配合、组织与保障和集体行动的指标进行累加，以测量每年的政策协同程度。在通读文本的基础上，以“信息传递”“信息共享”“信息系统”等指标衡量沟通与互动；以“职责分工”“各司其职”“互相配合”等指标衡量分工与配合；以“领导小组”“联席会议”“生活垃圾分类管理办公室”“联合资金池”“联合会”等指标衡量组织与保障；以“彼此互助”“合作推进”“齐抓共管”等指标衡量集体行动。指标频数越大，表明该政策的协同程度越高，测量结果，如图2 所示。

在试点城市生活垃圾分类政策实施的21 年间，协同程度呈现阶段式波动特征：

第一阶段（2000—2010 年），这一时期该政策的协同程度一直处于低位，表明其政策协同尚未引起关注。在试点初期，鲜有城市发布生活垃圾分类政策并积极落实，即便有的城市发布，其内容也非常笼统模糊，缺乏详尽的协同举措。一些城市的生活垃圾分类政策停留在依靠文件传递文件的虚设状态，甚至还有个别地方取消了这一政策。

第二阶段（2011—2014 年），这一时期该政策的协同程度不稳定且总体水平不高。自2011 年起，青岛、成都、广州等城市相继加入试点范围，促进了这一政策协同程度的提升但并未出现明显的上升趋势，表现为2012 年和2013 年下降较为明显。

第三阶段（2015—2018 年），这一时期该政策的协同程度急遽攀升。2015 年，中共中央、国务院发布了《生态文明体制改革总体方案》，要求在协同理念指导下加快建立垃圾强制分类制度，“强制”首次出现在政策文本中。各城市在制定生活垃圾分类政策时，“领导小组”“监督考核”“职责分工”“协作配合”等词汇频繁出现。普遍推行的垃圾分类政策，为垃圾分类实现减量化、资源化、无害化处理提供了行动指南。各部门开始制订相关政策方案，尤其是2017 年《生活垃圾分类制度实施方案》的出台，带动了试点城市中生活垃圾分类政策协同程度爆发式提高，并在2018 年达到最高点。

第四阶段（2019—2020 年）。自2019 年起，生活垃圾分类政策协同程度并未按照前一阶段的惯性持续上升，而是出现了下滑，尤其是2020 年下滑势头明显。一方面，由于前期方案、制度和法规的大量出台，这一政策的协同结构基本定型，后续任务更多地聚焦于政策落地和选择有效的政策工具等行动层面；另一方面，前一阶段生活垃圾分类政策协同程度的提升源于“政府以空前力度完善垃圾分类政策，‘强制’推行生活垃圾分类”［16］，当外在压力在一定程度上减弱时，政策协同程度就会下降。

（三）协同结构存在的局限

从深层次看，我国生活垃圾分类政策协同结构存在一些局限，主要表现在如下三个方面：

1.生活垃圾分类政策目标较为宏观，停留在减量化、资源化和循环再利用等模糊层面，缺乏对总目标的细化和再分解。一方面，模糊的政策目标既造成政策主体难以清晰地把握政策执行的标准和尺度，又无法对照可操作的目标精准地选择和配置合理的政策工具，带来了行动层面的粗线条；另一方面，难以依据明确的政策目标对实际结果进行量化式的科学评价，尤其是居民分类正确率不高的根本问题始终无法得到及时矫正、约束和规范，从根本上限制了该政策的执行力和效能感。

2.政策过程及其协同方面存在需要完善的重要方面。联合发文数量占比不高且多部门联合发文的政策文本数量太少。试点城市的“城管局”作为生活垃圾分类政策执行的主要部门，因与其他部门存在地位平等、利益掣肘、信息封闭等问题，导致与其他部门联合发文的数量较少。试点城市的国土资源、市场监督管理等部门实质性介入联合发文的力度不足，使得垃圾分类设施就近选址、相关企业监督和运行带来较大困难。在执行主体方面，企业作为重要主体，其参与位于第二位，虽然在生活垃圾分类运输环节的作用得以强化，但在技术改进、管理创新和模式优化等方面的作用不明显。社会组织作为开展公益服务和志愿活动的潜在重要力量，利用组织网络化、服务专业性等优势参与分类活动的空间有限；社区作为一线管理和调度单元参与执行程度不足，致使动员居民分类、企业分类运输和处理等方面监督和服务等作用受限；居民作为生活垃圾的生产者，担负着分类的初始责任，但分类积极性不高且正确率有限，在源头上削弱了该政策的执行力。

在协同方面，联席会议方式占比不高加大了跨部门沟通的难度，不宜化解实际工作中的冲突和矛盾，从而降低了政策执行效率；联合资金池缺失难以为集体行动提供根本支持，造成部门间缺乏稳定、长期协同的资金保障；除了领导小组以外，其他协同形式有限，造成组织保障失去了发挥功能的支点；督办件办理作为实现反馈者信息上报与监督者及时跟进的重要措施使用不足。这些情形造成高强度的监督未能带来高效能的结果，出现政策执行“上热下冷、上动下静”的局面。

3.政策协同程度呈现阶段式波动的特征，带来资源重复投入和结构性内耗。生活垃圾分类政策协同程度在21 年间呈现先升后降、来回反复和波动不定等特征，造成执行主体难以按照统一和稳定的协同结构进行时间、精力、资源配置和投入，甚至在特定阶段还需要从头开始，导致资源的大量浪费。不稳定的政策协同程度实质上是结构性内耗的表现，意味着不同地区和部门往往基于自身认识、资源、付出和行动来行事，存在“联而不动、动而不力”的深层次问题。

四、结论与建议

生活垃圾分类政策是一项覆盖范围广、关联主体多、涉及环节长、技术要求高、公众参与强的复杂性公共政策，具有社会性、公益性和生态性等属性，并受到经济发展水平、设施完善与智能程度、居民文明水平等多因素影响，而且存在投入多、见效慢、经济收益低等问题。在此背景下，生活垃圾分类政策目标的实现必然要依赖稳定的协同结构。经过21 年的变迁和完善，这一政策具有清晰且稳定的协同结构，但也存在一些局限，形成了“一体两面”的特征。

在后续的政策完善和推广过程中，应从如下五个方面深入推进：一是有效规避“阶段式波动”带来的不利后果。在后续执行过程中，应分区域、分阶段、分事项进行政策要素协同，以确保协同结构的连贯性和完整性，防止资源浪费；二是着力制定清晰、可分解的政策目标以提高政策过程的精确性和可操作性，同时完善政策结果评价的定量指标，避免执行流于形式；三是提高多部门联合发文数量占比和质量，在发布阶段应避免发布主体割裂化和碎片化，尤其应重视财政部门在资金整合过程中的中枢性作用；四是提升部门联动、企业介入和社会参与的一体化协同程度，重点围绕政府号召、企业搭桥、社会响应来解决面临的渠道堵塞、协同不畅等问题；五是充分释放管制型、市场型和自愿型工具的协同效应，尤其应提高自愿型工具的作用和地位，使居民认可、支持和参与该政策的执行，从根本上提高生活垃圾分类的积极性和正确率。

本研究从协同结构这一视角出发，系统、客观、全面地呈现生活垃圾分类政策中不同要素间的协同，并剖析了具体内容和分析了蕴含其中的核心逻辑。在未来研究中，应聚焦这一结构释放的实际成效，从而实现从政策文本向政策质量和结果的转化。